公職者財産登錄制度 效率性確保方案에 關한 硏究

羅鍾焄 전남대학교 2001 국내석사

본 연구의 목적은 공직윤리 확립을 위한 공직자 재산등록제도의 실효성을 확보할 수 있는 방안을 모색해 보는데 있다. 공직윤리란 공직이라는 특수한 직업분야 종사자에게 요구되는 도리 또는 직업적인 특수윤리로 국민전체에 대한 봉사자인 공무원의 신분에서 지켜야할 규범적 기준으로서 공무원들은 보다 높은 수준의 윤리와 보다 엄격한 행동규범의 준수가 요구된다. 어느나라 어느시대를 막론하고 이의 확립을 위하여 노력하여 왔으며 우리나라도 이와 직결되는 공직자윤리법을 제정하여 시행하고 있다. 1981년에 제정되고 1993년에 대폭개정과 그 뒤 몇 차례 개정을 거친 공직자윤리법은 공직자의 재산등록과 재산공개를 제도화하고 공직을 이용한 재산 취득의 규제·공직자 선물신고·퇴직공직자의 취업제한 등을 규정함으로써, 공직자의 부정한 재산증식을 방지하고, 공무집행의 공정성을 확보하여 국민에 대한 봉사자로서의 공직자의 윤리확립을 목적으로 하고 있다. 공직자윤리법 시행 직후 상당수의 공직자가 자진 사퇴하는 등 소기의 목적을 부분적으로 달성한 것은 사실이나 동시에 본 제도 실시 후에도 계속 크고 작은 부정과 비리사건이 발생하고 있으며, 특히 최근 2년간 우리나라의 부패지수는 OECD 회원국 중 최하위를 기록하고 있어 가히 충격적이라고 할 수 있다. 이는 본 제도의 실효성 확보에 문제가 있으며, 오히려 공직자에게 면죄부만을 준다는 지적과도 무관치 않을 것이다. 본 연구는 먼저 공직자 재산등록제도의 주요내용에 대하여 살펴보았으며, 이를 토대로 문헌조사와 부패통제 전문가 집단 및 시민단체의 의견, 각 윤리위원회의 운영사항, 언론 보도내용, 그리고 업무담당자로서의 추진사항 등을 분석하여 이 제도의 실태와 문제점을 도출하였고, 그에 따른 법제도적 개선방안과 운영상의 개선방안 등 정책적인 대안을 제시하였다. 그러나 하루 아침에 하나의 제도가 완전히 정착되기를 기대하는 것은 우리의 지나친 욕구이다. 더구나 재산등록제도는 그 홀로 떨어진 독자적인 제도가 아니라 제반(공직사회의) 환경속에서 함께 숨쉬며 운영되어 나가는 제도라는 점을 염두해 두어야 한다. 따라서 이 제도가 원래의 취지와 역할을 다하는 제도로 발전하기 위해서는 앞에서 제시한 법제도적 개선 및 운영상의 개선이 이루어 질 수 있도록 정부의 강력한 의지가 필요하며, 또한 제도운용 담당자들의 철저한 실사와 심사결과에 따른 엄정한 집행을 위한 실천이 함께 뒷받침되지 않으면 안된다. 그리고 무엇보다도 이미 8년을 지나면서 겪은 시행착오를 교훈 삼아 보다 완벽한 제도의 정비, 기구의 혁신, 운용의 효율성을 기하고, 본격적인 부패척결의 새장을 열게된 '부패방지 법' 제정에 따른 미비점 보완과 공무원이 준수하여야 할 실천적인 '공무원 행동강령'의 규정이 제정되도록 서둘러야 할 것이다. 아울러 시민단체와 언론의 지속적인 관심으로 더욱더 실효성이 확보될 수 있는 공직자 재산등록제도로 가꾸어 나갈 수 있도록 꾸준히 노력해야 할 것이다. The purpose of this study is to find out the plan to secure the effectiveness of the public official property registration system for establishing public office ethics. Public office ethics is not only the principle or vocational special ethics required of workers engaged in special occupation, but normative standards which should be held in the position of public official. In addition, public officials are in need of the higher level of ethics and stricter observance of behavioral norms. Korea enforces the Public Official Ethics Law as the way to establish it as in other countries and periods. The aim of the Public Official Ethics Law, which was enacted in 1981 and revised several times including a large-scale revision in 1993, is to prevent public official from increasing a dirty property, to secure justice of performing public affairs, and to establish public official's ethics by institutionalizing public official's property registration and by prescribing regulation of property gain using public office, the report of gift, and reemployment limitation of retired official. Although it is true that many officials are being resigned spontaneously after the Public Official Ethics Law is enforced, showing that the desired end is attained, some scandals continue to arise. Surprisingly, Korea corruption index has been lowest in rank among OECD members for recent two years. It brings about the question on securing the effectiveness of this system and some even point out that the system rather gives an indulgence to official. This study examined the main contents of the public official property registration system, reviewed literature, opinion of experts in corruption control and civic groups, operation conditions of each ethics committee, the press report, and promotion conditions of person in charge to derive actual conditions and problems of this system, and suggested the policy alternative including the measures to improve law and institution and its operation. However, We can not expect that one system will be fully established in one night. Besides, it should be noted that the property registration system must be operated not alone in separated circumstance, but in all environment of public office society. Accordingly, the government must show a strong will to improve law and operation mentioned earlier in order that this system may fulfill its original purport and role. Also, a person in charge of operation should strictly execute the system with careful investigation and screening. The government should take into consideration the past eight years' trial and error for readjustment toward institution, organization revolution, and operation effectiveness. More fundamentally, such measures as 'the Corruption Prevention Law' and practical Coders of Ethics for Public Officers' need to be established. Civic groups and the press also ought to contribute to securing the effectiveness of the system with continuous support.

공직자윤리법의 제도화 과정 비교연구 : 한국, 미국, 프랑스, 일본의 공직자 재산등록 및 공개를 중심으로

김덕수 서울대학교 행정대학원 2012 국내석사

한국, 미국, 프랑스, 일본에서는 공직자의 부패를 방지하고 청렴성을 고취하며, 정부의 신뢰성과 투명성을 확보하기 위해 재산등록 및 공개제도를 실시하고 있다. 본 연구는 4개국의 재산등록 및 공개제도의 유사점과 차이점에 대해 신제도론적 시각에서 분석하는 것을 목적으로 한다. 따라서 다음의 두 가지 연구문제를 제기한다. 첫째는 ‘한국, 미국, 프랑스, 일본의 재산등록 및 공개제도의 수준 및 내용은 어떻게 다른가?’ 이고, 둘째는 ‘재산등록 및 공개제도가 이른 시기에 제도화된 국가가 있고 오랜 기간에 걸쳐 제도화된 국가가 있는데, 무엇이 그러한 차이를 가져왔는가?’ 이다. 연구문제에 대한 답을 얻기 위하여 다음과 같이 연구하였다. 첫째, 한국을 포함한 4개국의 재산등록 및 공개제도의 내용 및 수준을 비교·분석해 보았다. 재산등록 및 공개제도는 등록·공개·심사·처벌의 틀을 갖추고 있는데, 이를 바탕으로 제도화 수준의 차이를 확인하였다. 둘째, 각국의 재산등록 및 공개제도의 촉발기제와 제도화 과정을 살펴보았다. 민주화, 정권의 변화, 부패 사건이 재산등록 및 공개의 제도화에 어떠한 영향을 미쳤는지를 검토하였고, 제도화 과정에서 의회-행정부 관계, 의회 구조, 선거제도의 유형, 그리고 정당체제의 차이에 따라 행정부 수반 및 행정부와 입법부가 어떻게 행위 하는지를 살펴보았다. 분석 결과 한국과 미국이 가장 높은 수준의 제도를 가지고 있었고, 일본과 프랑스는 제한된 수준의 제도화를 이루고 있음을 확인할 수 있었다. 한국에서는 재산등록 및 공개의 대상자로 본인 이외에도 배우자와 직계존비속을 포함하고 있으며, 공직자윤리위원회의 심사를 거쳐 징역 및 벌금형에 처할 수 있도록 처벌 조항을 마련해 두었다. 미국 또한 재산공개 의무자의 범위에 대상이 되는 공직자의 배우자 및 피부양자녀를 포함하고 있으며 각 부별로 정부윤리청, 사법회의, 윤리위원회의 심사를 거쳐 벌금형 및 인사 조치를 취할 수 있도록 하였다. 그러나 프랑스에서는 정부구성원 본인만을 재산등록의무자로 규정하였으며 등록된 재산은 원칙적으로 공개되지 않았다. 일본의 재산등록 및 공개 또한 국회의원 본인에 한정되었고, 재산상태의 보고가 지연되거나 허위로 보고하였을 경우에도 처벌받지 않았다. 민주화 수준은 한국, 미국, 일본에서 재산등록 및 공개 제도의 제도화와 상관관계가 있음을 알 수 있었다. 한국에서는 권위주의 정부의 부패에 대한 국민적 비판이 있었고, 일본에서는 시민의 참여 의식이 확대되면서 정치인의 투명성을 확보하고자 하였으며, 미국에서는 이해충돌의 방지라는 목적 아래에서 재산등록 및 공개가 제도화 되었다. 대형 부패 사건은 4개국 모두에서 재산등록 및 공개제도의 촉발기제로 작용했다. 한국에서는 ‘수서비리’ 사건이 공직자 재산공개 제도의 촉매로 작용했고 미국에서는 ‘워터게이트 사건’, 프랑스에서는 ‘뤼셀 사건’, 일본에서는 ‘리쿠르트 사건’으로 말미암아 재산등록 및 공개 논의가 활발히 이루어졌다. 대통령제를 택하고 있는 한국과 미국에서는 대통령의 의지가 재산등록 및 공개의 제도화에 결정적인 요인이 되었다. 김영삼 대통령은 국민들의 높은 지지율이라는 권력자원을 가지고 재산공개를 강력하게 추진할 수 있었다. 그리고 미국에서는 대통령의 강력한 리더십을 원하는 사회적 분위기가 형성되어 존슨 대통령과 카터 대통령이 당시의 시대적 과제인 공직자의 부패척결을 위한 윤리강령과 재산공개의 제도화를 이루는데 도움을 주었다. 이원집정부제를 택하고 있는 프랑스에서는 여당인 미테랑 대통령과 야당인 쉬락 수상이 동거정부를 구성하였으나, 당시의 정치적 부패 척결이 시급한 과제였기 때문에 제도화가 지연되지는 않았다. 권력의 집중을 기본으로 하는 의원내각제를 택하고 있는 일본에서는 자민당의 ‘55년 체제’라는 독주체제 속에서 재산등록 및 공개의 제도화가 지연되었다. 양원제는 한국의 제2공화국과 미국에서는 재산등록의 제도화가 지연되도록 하였으나, 프랑스와 일본에서는 제도화의 지연에 영향을 미치지 않았다. 장면 내각에서는 민의원과 참의원에서 각각 통과가 지연됨에 따라 회기가 종료되면서 관련 법안이 자동 폐기 되었으며, 미국에서도 정당성과 이념적 투쟁의 성격을 가진 하원에서 법안의 통과가 미루어졌다. 선거제도는 한국과 일본에서 많은 영향을 미쳤다. 한국에서는 3공화국 당시에 제1당이 전국구 의원의 3분의 2를 할당받도록 되어 있었는데, 이는 재산등록제도의 입법을 반대하는 여당이 제도화를 지연시킬 수 있도록 하였다. 일본에서는 당시의 선거제도에 의해 자민당 정권이 계속해서 유지될 수 있었고 이는 당내 파벌정치를 부추겨 제도화를 지연시켰다. 공직자의 재산등록을 지연시키는 프랑스만의 특징도 발견할 수 있었다. 프랑스의 정당들은 1988년 이전에는 독립적인 법적인 지위를 확보하지 못했고 정치자금의 통제에도 관심이 적었다. 그리고 프랑스의 사법권은 대통령의 지휘 아래에 있기 때문에 독립성이 적었고 따라서 공무원의 처벌을 어렵게 하여 재산등록제도의 실효성 확보에 장애가 되었다. 본 연구는 국가 간의 비교연구를 통해 그동안 소홀히 연구되어 왔던 재산등록 및 공개의 제도화 과정을 분석했다는 점에 의의가 있다. 그러나 2011년 현재까지의 개정된 사항을 포함하지 못했다는 점, 행위자 간의 연결망 분석을 포함하지 못했다는 점이 연구의 한계점이다.

공직자 부정부패 방지를 위한 법적 통제방안

김선일 건양대학교 대학원 2014 국내박사

This article is to study on the legalistic control measures against the illegality and corruption of the public officials. The purpose of this study is to survey on the public officials corruption were changed, fundamental reasons of corruption were analysed and find a change trend of the public officials corruption, and I suggest options for eradication of corruptions. This article consist of 5 chapter, first introduction, second theoretical backround third analysis of current legislation related anti­corruption of korea,fourth legalistic control options against the illegalty and corruption, fifth conclusion. Since the execution of the Law of Anti-corruption in 2002, the Civil Rights Commission (former Anti-corruption Commission) and the National Integrity Commission have been executing activities of the anti-corruption in the various fields. Notwithstanding, the incidents related corruption and absurdity have occurred continuously, which could lead to the credential level about overall public official society of Korean people is staying in the low level. The core of public officials' integrity is just right on the justifying and unbiased job execution. And so, in order to secure public officials' integrity, and to remove citizens' suspicion and unbelief against the public officials' justifying job execution, the establishments of the laws and systems which are able to prevent effectively the justification impediment factors from interior and exterior environments. Firstly, impediment factors from exterior environments are that the influential power is executed unjustifiedly against the public officials' job execution, the power is included the dishonest meditation, corruption and solicitation, etc. Although the practices of corruption and solicitation resulting from relation-paternalism deeply rooting of our society, are becoming a major cause of illegality and recognizing persistence damage connecting with a directive damage, when the practices are connected only with giving-and-receiving interests like bribe money in the currently acting laws such as the Criminal Law Act, the Additional Punishment Law, the Attorneys-at-Law Act are applied partially to those cases, there is no regulations related the laws which are not effectively regulated corruption and solicitation themselves. Acts such as giving and receiving bribery related the jobs of the public officials are hampering factors the justice performance of duties by the public officials. With analysing of status of corruption of the public officials, legalistic control measures against the illegality and corruption, legalistic control measures of the foreign countries, drawing the issues and I insist the policy suggestions related those things. The conclusion which is the illegality and corruption of the public officials are not legal system but men, could be repeated. We should refrain rapidly from wrong consciousness if one's abide by laws, they lose ultimately. The legalistic control measures against the illegality and corruption of the public officials are the followings. First, anti­corruption using prite public governance, when investigating of corruption we can try to eradicate corruption through preriminary convention of civil group and by exchanging mutual information ,monitoring ,controling each other and providing cases. Second, the situation under the prosecutors are investigating and questioning about corruption of the public officials, the investigation and question by the prosecutors are continually relating with the ruling government and political issues, and those cases could cause public indignation and could loose peoples' confident. So the administration for the corruption of the public officials as the independent organization should be established direct under the president, the chief of the administration of an office is to be vice-minister level. Third, integration of regulation regarding public ethics. the system of independent auditor in the organization of an auditor office should be managed, and gave the rights for keeping political neutral position, investigating and questioning against the illegality and corruption of the public officials. Fourth, construction of autonomous internal control system for advanced prevention of offical corruption and effective management public offical carry out self­regulating themselves. detailed legalistic control options against public corruption public officials are the followings. First, it is to establish the measures for anti-corruption on the laws in accordance with establishment and operation of anti-corruption using private public governance. Second, it is to establish the measures anti-corruption on laws in accordance with the Public Officials Ethics Law. Third, it is to establish the measures for anti-corruption on laws in accordance with the law of the Criminal Procedure Code. Fourth, it is to make the suggestions about the laws and the situation on social conditions. In the field, there are included operation of the property registration system, strengthen of organizations of the public officials anti-corruption commission,construction of autonomous internal,control system, right-sizing of punishment, restriction of giving-and-receiving gifts, the restriction on employment, etc. Key Words : Public Officials, Illegality and Corruption of Public Officials, Public Officials Ethics Law, Anti-Corruption and Civil Rights Commission, Property Registration of Public Officials 본 연구의 목적은 한국의 공직자에 의한 부패 행위가 어떻게 변화했는지를 파악하여 부정부패의 원인에 대한 실태를 분석하여 부정부패를 근절하기 위한 법적ㆍ제도적 정책 대안을 제시하는데 있다. 본 논문은 제1장 서론, 제2장 공직자 부패의 이론적 배경, 제3장 한국의 공직자 부패 방지와 관련된 현법령 분석, 제4장 공직자 부패 방지관련 법적 통제방안, 제5장 결론 등 모두 5개 장으로 구성되었다. 2002년 부패방지법이 시행된 이래로 지난 10년간 국민권익위원회와 그 전신인 부패방지위원회, 국가청렴위원회는 다양한 부문에서 부패방지 활동을 전개해왔다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 공직자의 부패ㆍ비리 사건은 끊임없이 발생하고 있으며, 이로 인해 공직사회 전반에 대한 국민들의 신뢰는 매우 낮은 수준에 머무르고 있다. 공직자의 청렴성의 핵심은 바로 공정하고 소신있는 직무수행에 있다. 따라서 공직자의 청렴성을 확보하고, 공직자의 공정한 직무수행에 대한 국민들의 의혹과 불신을 걷어내기 위해서는 내외부로부터의 공정성 저해 요인을 효과적으로 방지할 수 있는 법과 제도를 확립하는 것이 무엇보다 시급한 일이라 할 수 있다. 외부로부터의 공정성 저해 요인으로는 우선 공직자의 직무수행에 대한 부당한 영향력 행사, 즉 부정한 알선ㆍ청탁을 꼽을 수 있다. 우리 사회의 뿌리 깊은 연고ㆍ온정주의로 인한 알선·청탁 관행은 부패행위의 주요 원인이자 부패로 직결되는 고질적인 폐해로 인식되고 있으나, 현재 형법이나 특가법, 변호사법 등에서는 금품 등 이익의 수수와 결부되었을 때만 제한적으로 처벌하고 있으며, 부정한 청탁 자체를 효과적으로 제재할 수 있는 법률 규정은 부재한 상황이다. 본 논문은 공공기관의 부패 실태를 분석하기 위해서 우리나라의 각종 부패방지 기구의 현황과 정책을 분석하였으며, 외국의 선진부패방지 정책을 검토하여 그에 대한 정책적 대안을 제시하였다. 물론 검찰이나 경찰을 대신하는 독립적 기구를 설치하는 것도 대안으로 제시되고 있지만, 그것도 역시 그 기구의 구성원들의 소신과 희생 없이는 언제까지나 정권의 심부름꾼 내지는 시녀의 역할을 하는데서 벗어날 수 없다고 할 수 있다. 여기서도 결국은 법제도가 문제가 아니라 사람이 문제라는 결론을 다시 되풀이할 수 밖에 없다. 법을 지키면 오히려 손해본다는 잘못된 의식 등은 하루 빨리 지양해야 할 것이다. 공직자 부정부패 방지 관련 법적 통제방안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 민·관 거버넌스를 통한 부패방지로써 공직자 비리 조사 시 시민단체와 사전에 협약된 민간기구와 합동하여 공직자 비리 수사를 진행함으로써 절차의 투명성을 높이는 것이다. 또한, 부정부패 척결을 위해 노력하고 실시간 상호 정보교환 및 감시, 통제, 사례를 제공함으로써 부정부패를 차단하는 것이다. 둘째, 고위공직자 비리조사를 검찰에서 조사와 수사를 함으로써 끊임없는 정부 및 정치적인 문제와 결부되어 국민의 공분 및 신뢰를 상실함에 따라 고위공직자 비리조사처를 독립기관인 대통령 직속기관으로 설치하여 차관급 직제로 운영해야 한다. 셋째, 개별 법률에 규정되어 있는 공직윤리 규정을 통합하는 것이다. 공직자 윤리법을 공직윤리의 기본법으로 하여 국가공무원법과 지방공무원법에 규정되어 있는 각종 공직자 의무규정 및 부패방지 규정과 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률에 규정되어 있는 공직자 행동강령은 공직자 윤리 규정으로 공직자 윤리법에 통합하여 규정함으로써 법적용을 단일화 시키는 것이다. 넷째, 자율적 내부통제 시스템 구축이다. 공직자 부정부패의 사전예방 및 행정 효율화를 위하여 공직자 스스로 부패로부터 자신을 통제하자는 것이다. 공직자 부패방지 관련 법적 통제방안을 세부적으로 제시하면 아래와 같다. 첫째, 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률에서는 고위공직자비리조사처의 설치, 제도개선 권고 강화 및 조사권인정, 부패업무의 총괄 과 전개, 공직자 행동강령의 강력한 추진, 신고자의 신변보호 및 신분보장의 문제, 부정부패 민간영역 확대, 민·관 거버넌스 구축을 통한 부패방지 등을 포함하였다. 둘째, 공직자윤리법상 부패방지 대책으로는 공직윤리관련 규정 통합, 이해충돌대상 범위확대, 재산등록제도, 재산신고사항 고지거부 금지, 퇴직공직자 취업제한 개선, 공직자 윤리위원회의 조직 강화, 행정벌의 강화와 형벌 부과의 엄격성 등이 포함된다. 셋째, 형사법적 부패방지 대책으로는 필요적 고발 및 참고인 출석강제, 공범증인의 면책 및 양형의 엄격화, 가석방 및 사면권 제한, 형법적 통제가능성, 부정부패행위 기소배심 도입 등이 포함된다. 넷째, 법률적 제언 및 사회적 여건 마련으로는 부정청탁 금지 및 공직자의 이행충돌방지법의 도입, 자율적 내부통제 시스템 구축, 사전 예방 및 시민의 적극적 감시, 윤리의식 강화 및 보수의 합리화, 독립수사기관 필요성과 설치의 문제 등을 포함하 였다.