公共財配分에 關한 MDP메카니즘의 硏究

이성규 서울大學校 大學院 1986 국내석사

행정구역통합에 따른 경제적 효과분석 : 동해·삼척시를 중심으로

윤명기 삼척대학교 산업대학원 2006 국내석사

최근 전국적으로 행정구역 개편이 친행 중에 있고, 동일권역 내에서 인접한 지방자치단체가 앞 다투어 도시 간 통합을 추진하고 있다. 이같은 현상은 도시 구성 요소의 효율적인 통합을 통해 지자체 운영의 경쟁력을 확보함으로써 자립적이고 안정적인 지역경제 발전을 도모하기 위한 것이다. 이는 지방자치시대로 접어들면서 각 지방자치단체가 나름대로 지역 경제 활성화 방안을 추진하고는 있으나, 각종 정책적·제도적 장치가 미비한 가운데 지방자치단체에 도시 운영은 물론 지역경제까지 위임해 놓게 되면서 기존의 행정구역을 고수하는 현 자치체제로는 지역경제 개발에 한계가 있음을 인식하게 되었기 때문이다. 과거 선진국에서도 여러 문제를 해결하기 위한 방안으로 산업경쟁력 강화를 위해 광역 행정협의회, 지방자치단체 조합 결성 등 도시 간 협력체제 구축 방안을 여러모로 모색해 왔으며, 그에 따른 실효성을 거두어 온 것을 볼 때 체계적이고 종합적인 경제 분석과 정책이 뒤따라야 할 상황인 것이다. 지역경제가 국가 경제에 이바지하고 나아가 국제적으로 경쟁력을 갖추기 위해 필요하다면 도시체제의 재정비와 통합 방안이 고려되어 야 한다. 이러한 상황에서 그 동안 조심스럽게 논의되어 오던 동해·삼척시의 통합에 대해 살펴볼 필요가 있다. 물론 두 도시가 통합을 위해 그동안 지역혁신협의회 구성을 통해 경제권역 통합을 위한 노력을 해 오고는 있지만, 그 이면에는 여러 가지 문제점을 안고 있는 것도 사실이다. 과연 지방정부가 스스로 경제 개발을 수행하기 위한 능력을 갖추고 있는지, 인구나 산업기반 등 기초적인 경쟁력 부족으로 발전이 저해되고 있는 것은 아닌지, 자립적 지역 발전을 위한 적정 공간 단위란 존재하는 것인지 등을 심층 깊게 살펴보고 검증해 보아야 할 것이다. 따라서 본 논문에서는 지역경제 성장과 지역경제 경쟁력 향상에 필요한 지역간 격차를 해소하기 위한 방안을 모색하기 위하여 동해시와 삼척시를 중심으로 통합방안이 과연 어떤 효과를 가져 올 것인지 또 그것의 구체적 경제적 효과는 어느 정도인지 연구하였다. 이를 위해 강원도 지역의 산업 구조와 동해시와 삼척시의 지역경제 분석을 실시하였으며, 특히 두 도시의 경제활동 인구, 산업별 구조, 지방재정 능력, 지역경제 생산액 등을 통한 문제점과 한계 등 경제적인 영향을 구체적으로 살펴보았다. 그리고 통합이 되었을 때의 효과를 행정적·경제적 편익 두 가지로 나누고 이에 대한 사례 제시를 위하여 최근에 지역 구분을 개편하였거나 논의 중에 있는 도시를 함께 병행 분석하였다. 이러한 경제적 효과분석을 위하여 자료 포락 분석(Data Envelopment Analysis)을 통한 시의 효율적 분석을 측정하고자 하였으며, 효율성을 결정짓는 여러 요인을 도출하여 동해 삼척시의 특성과 효율성을 소개하였다. 또한 DEA 분석을 통하여 통합에 의한 시너지 효과와 이를 위해 필요한 조건을 도출하여 동해·삼척시의 통합 효과를 분석하였다. 그 결과 지역 개발을 통한 외자 유치 지역개발, 경쟁력 강화, 행정낭비방지, 주민의 생활편익 도모, 지역 이미지 게선 등의 효과가 상당 수준 있는 것으로 나타났고, 특히 정부의 공공서비스를 생산하는데 규모의 경제가 발생하고 있어 생산비용 측면을 고려해 정부 효율성을 극대화 하고자 한다면, 일정 정도 규모의 경제 확보와 달성을 위한 행정구역 개편논의는 바람직하다고 보여지며, 이는 상당한 비용절감 효과를 가져올 수 있다는 결론이 도출되었다. 단, 두 개의 시가 통합된 이후 통합 체제가 완전 정착되어 효율성이 높아지고 규모의 경제를 달성하는 등의 가시적인 성과는 다소 지연되거나 연착할 수도 있다. 그러나 장기적인 안목에서 다양한 실질적인 정책과 방향으로 통합을 추진해 나아간다면, 이는 대표적이고 성공적인 도시 통합 및 개편 사례가 될 것으로 전망된다. Recently the government proceeds on administrative reorganization and the local government steadily carrys out various projects to integrate among near cities. This moving is getting the competitiveness by effective integration and driving the independent steady local economy development. The past, advanced nations tried to slve the problem by city integration like many different types of local government association. And it is true that the plan caused many effectiveness. So we should analyze the overall plan and policy. To achieve the global local competitiveness, the reorganization and integration of cities should be considered. In this situation, the Dong-hae · Samcheok city integration could be look around. Two cites tried to economic range integration by RIS(Region Innovation System), but the other side this system holds many problems. We should consider the what cause this trouble whether fundamental incompetence like population, SOC or insufficient area for independent local economy development. Therefore in this study, to get the solution to achieve local competitiveness which could reduce the social and economic difference between cities, I show the effects of the integration of Dong-hae, Samcheok, and what specific economic influence is. So I analyze the local economic situation of Dong-hae, Samcheok city and industry structure like population infrastructure, capability of public finance and amount of products. And I divede the effects of integration in to economic one and administrative one and that are supported specific examples. To get the economic effects, I use the DEA(Data Envelopment Analysis) and bring the elements that deter mine the effectiveness of city. And I find out the synergic effects of Dong-hae · Samcheok city and the conditions to get these effects. The results the integration could cause the invitation foreign capital, the strength of competitiveness and the improvement local brand image. Specially I find out there is a scale economies in government public service which could maximize the efficiency of government's cost efficiency. Even though we could think that the visible result take a time to settle down, in the long respect various real policy to the integration could lead the representative example of administrative reorganization.

한국 재정지출 배분의 구조적 변화와 배분적 효율성에 관한 연구

김태곤 연세대학교 대학원 2024 국내박사

본 연구의 목적은 중앙정부 재정지출 배분의 구조적 변화에 영향을 미치는 요인을 실증적으로 분석하고 재정지출의 배분적 효율성을 높이기 위한 재정제도의 역할을 분석하는 것이다. 예산이론의 부재에 대한 Key(1940)의 문제 제기 이후 다양한 형태의 예산결정 이론이 발전해왔다. 점증주의는 예산과정을 지배하는 주류이론으로서 자리잡아왔으며, 이는 현실적 설명력과 함께 점증적 예산의 배분을 통해 사회적 갈등이 최소화될 수 있기 때문이다. 경제가 지속적으로 성장하고 세입재원이 안정적으로 확보되는 여건에서는 이해관계의 몫을 일정하게 보호하는 점증적 예산배분은 크게 문제가 되지 않을 수 있다. 그러나 한국은 저출생과 고령화가 고착화되면서 복지수요를 포함한 재정지출 소요는 증가하나 경제성장이 정체되면서 세입재원의 부족으로 인해 국가채무가 확대되어 왔다. 향후 공공부문의 잠재적 부채가 현실화되고 예기치 못한 대외적 충격에 직면할 경우 한국의 재정여력은 급격히 약화되고 재정의 지속가능성도 크게 위협받을 수 있다. 우리보다 앞서 경기침체와 국가채무 증가에 따른 재정적 부담을 겪고 있는 OECD 선진국들은 기존 지출의 효율적 재편을 통한 재정지출의 배분적 효율성을 높이기 위한 다양한 제도적 노력을 시도해왔다. 어려운 재정여건에서 한정된 재원을 효과적으로 활용하기 위해서는 고착화된 점증적 재원배분의 틀을 깨고 재정지출의 재배분을 강화하기 위한 제도화 방안을 모색해야 한다. 본 연구에서는 2007년 이후 정비된 통합적 재정통계를 기반으로 총지출과 프로그램 예산 체계하의 분야와 부문의 하위 기능별 분류체계와 재정 데이터를 활용하여 정부 재정지출의 배분 패턴을 실증 분석하였다. 아울러 공공재정관리(Public Financial Management, PFM)의 제도적 발전에 관하여 한국과 OECD 국가들의 재정관리제도를 전략적지출검토(Spending Review, SR)의 관점에서 비교 분석하여 한국의 재정제도에 대한 정책적 함의를 도출하였다. 본 연구의 제3장과 제4장은 한국 중앙정부 재정지출의 점증적 배분 패턴에 대한 분석과 함께 시계열 재정 데이터를 활용하여 재정지출의 점증성에 대한 구조적 변화에 영향을 주는 정치, 사회·경제적, 제도적 요인을 계량 분석하였다. 제5장에서는 재정지출의 점증성을 약화하고 배분적 효율성을 제고하기 위한 재정제도(fiscal institution)의 역할에 대하여 전략적지출검토(SR)의 제도화 방안을 중심으로 분석하였다. 분석 결과를 정리하면 첫째, 중앙정부 예산은 총지출 및 분야, 부문 모두에서 점증적 배분 패턴을 보인다. 점증성에 대해서 학문적으로 합의된 수준은 없으나 본 연구의 분석 결과 프로그램 예산 구조에서 변동의 폭은 기능별 지출의 상위분류인 분야보다 하위분류인 부문에서 크게 나타났다. 아울러, 총지출 분석에 있어서는 경기변동과 세수 추계의 오차에 따른 지출 변동을 재량적 지출의 변화로 해석할 수 있는 오류를 피하기 위하여 의무지출의 40%를 차지하는 지방이전재원인 지방교부금과 교육재정교부금을 제외한 순중앙정부총지출의 개념으로 분석해야 함을 제시하였다. 둘째, 중앙정부 재정지출의 배분은 기본적으로 점증적 속성을 갖고 있으나, 재정 총량의 수준과 세입 재원의 조달 방식은 점증적 배분에 균열을 발생시키고 재정지출의 구조적 변화에 영향을 미치는 중요한 요인임을 패널 회귀분석을 통해서 밝혔다. 재정수지 적자가 줄어드는 경우 기능별 재원 배분에서 부문 간 재원의 재배분(reallocation)을 나타내는 지출구조변화율은 상승하는데, 이는 재정적자를 확대하지 않고 필요한 재원을 마련하기 위해서는 기능별 지출체계 내에서 부문 간 재정지출의 재구조화가 활발해짐을 의미한다. 아울러 일시적 요인에 의해 추가경정 예산이 편성된 경우에 정부는 차년도 본예산 편성과정에서 활발한 지출구조조정 노력을 하고 있음을 통계적으로 확인하였다. 반면 정권의 교체, 국회의원 선거, 국회 내 여야 권력 구조의 변화와 같은 외부적, 정치적 요인은 재정지출의 구조적 변화에 유의미하게 영향을 미치는 결과를 발견할 수 없었다. 셋째, 국회의 예산 심사 과정에서 정부 예산안과 확정 예산 간의 차이를 분석하여 국회의 심사 과정에 대해 분석하였다. 정부가 국회에 제출한 예산안은 국회의 예산 심사 과정에서 총지출과 재정수지를 포함하는 총량 수준과 프로그램 예산 체계의 대기능인 분야의 배분 규모는 큰 틀의 변화 없이 정부안이 그대로 유지되고 있음을 확인하였다. 그러나 지출구조변화율로 측정되는 예산의 구조적 변화는 국회의 예산안 심사 과정에서 정부안보다 축소되고 있으며, 특히 중기능인 부문의 지출구조변화율은 분야보다 감소폭이 훨씬 컸다. 이러한 분석 결과는 국회의 예산 심사 과정에서는 정치적 이해관계의 종합과 조정 과정으로서 사회적 이해관계에 대한 공정한 할당(fair share)이 유지되는 전년대비 소폭의 점증적(incrementalism) 재원 배분 방식이 강화되고 있음을 발견하였다. 넷째, OECD 국가들은 2009년 글로벌 금융위기와 2022년 Covid-19 팬데믹 과정에서 악화된 재정을 회복하기 위하여 예산과정에 내재한 점증성을 약화하고 배분적 효율성(allocative efficiency)을 높이기 위한 수단으로서 전략적지출검토(SR)를 적극적으로 활용해왔다. 전략적지출검토(SR)와 관련하여 IMF, OECD 등의 국제기구들은 각국의 재정관리운영 과정에서 얻은 핵심 성공 경험(Best Practices)을 구체적으로 정리하여 여러 국가들과 공유하고 있다. 한국의 공공재정관리(PFM) 제도의 내용과 특징을 이러한 핵심 성공 경험에 근거하여 비교해 보았을 때, 한국은 다양한 형태의 재정 사업성과 관리 제도들을 운영하고 있으며 이들이 상당부분 OECD 국가들이 공식적으로 운용하는 SR과 유사한 형태의 요소들을 내포하고 있으나, 한국의 전략적지출검토(SR)의 제도화 수준은 높지 않은 것으로 평가되었다. 본 연구의 의의와 정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 본 연구는 2007년 재정통계가 정비된 이후 통합재정적 관점에서의 총지출과 프로그램 예산 체계하의 기능별 분류체계인 분야, 부문의 프로그램 구조상 재정 데이터를 활용한 분석이다. 따라서 특정 회계나 일부 부처를 대상으로 한 기존의 선행연구들과 비교할 때 재정지출 배분의 변화에 대한 분석에서 통계적 정합성이 높고 정부의 재량적 정책 변화에 따른 예산배분의 변동을 보다 분명하게 관측하고 분석할 수 있다. 둘째, 종전의 재정지출에 대한 국내 선행연구에 있어서는 세입(revenue)과의 관련성과 연관성을 고려하지 않았다. 본 연구에서는 재정지출(expenditure)에 세입 재원의 조달 방식(financing)이 중요하게 영향을 미치고 있음을 제기하면서 재정지출에 대한 연구는 공공재정(Public Finance) 전반의 세입, 세출, 국채의 관리 등 각 구성 항목 전반을 포괄하는 종합적 연구가 필요함을 제기하였다. 셋째, 재정지출의 구조적 변화를 촉진하고 배분적 효율성을 높이기 위해서는 제도적 유인과 강제 및 재정제도의 개혁이 요구된다. 한국은 그동안 다양한 성과관리제도가 개별적, 중복적으로 발전해 왔다. OECD 국가들에서 폭넓게 활용되고 있는 전략적지출검토(SR)를 한국 현실에 맞게 체계화하고 제도화함으로써 수많은 개별 성과관리제도 전체를 포괄하는 최상단의 개념적 상위구조(umbrella)의 프레임워크로서 기능할 수 있도록 한국형 전략적지출검토(SR)의 제도화 방안을 마련할 필요가 있다. 전략적지출검토(SR)는 새로운 형태의 재정사업평가나 성과관리의 기법이 아니라, 지출 검토를 통해서 기존의 지출을 보다 효과적인 분야와 부문으로 재배분하는 재정관리시스템으로 이해해야 하며 이를 위해서는 기존의 공공재정관리(PFM) 영역 내에 주요 행위자들 간의 역할 관계를 분명히 정립하여 제도 내 체화하는 노력이 필요하다. This study investigates the structural change in the allocation of fiscal expenditures and examines the allocative efficiency in central government budget of Korea. The primary goal is to empirically analyze the factors influencing these structural change in fiscal expenditure allocation and to examine the role of fiscal institutions in enhancing allocative efficiency. Since Key's critique of the lack of budgetary theory, various forms of budget theories have evolved. Incrementalism has emerged as the dominant theory in budgetary processes, providing a realistic explanation in budgeting and minimizing social conflicts through incremental budget allocations. Under conditions of continuous economic growth and stable revenue increases, incremental budget allocations that protect the interests of stakeholders may not pose significant issues. However, Korea experiences increasing fiscal demands, including welfare needs, due to a stagnant economy and an aging population, leading to a rise in national debt due to insufficient revenue sources. If potential liabilities in the public sector materialize and unexpected external shocks occur, Korea’s fiscal space could rapidly weaken, significantly threatening long-term fiscal sustainability. OECD countries, which have faced similar fiscal pressures from economic downturns and rising national debt, have made various institutional efforts to enhance the allocative efficiency of fiscal expenditures through the efficient restructuring of existing expenditures. Under challenging fiscal conditions, breaking the fixed framework of incremental resource allocation and seeking institutional measures to reinforce the reallocation of fiscal expenditures are necessary. This study empirically analyzes the allocation patterns of government fiscal expenditures using consolidated fiscal statistics established since 2007, along with program budget structures categorized by functions and sub-functions. Furthermore, it compares and analyzes the institutional developments in PFM(Public Financial Management) between Korea and OECD countries from the perspective of SR(Spending Review) to derive policy implications for Korea’s fiscal institutions. Chapters 3 and 4 analyze the incremental allocation patterns of Korean central government expenditures and, using time-series fiscal data, quantitatively assess the political, socio-economic, and institutional factors influencing structural changes in fiscal expenditures. Chapter 5 focuses on the role of fiscal institutions in weakening incrementalism and enhancing allocative efficiency by institutionalizing SR. The results can be summarized as follows: First, central government budgets exhibit incremental allocation patterns across total expenditures, sectors, and sub-sectors. Although there is no consensus among scholars on the point where incrementality changes, this study finds that the degree of variation in program budget structures is more significant in sub-sectors than in the higher-level sector classification. Additionally, to avoid biases in interpreting expenditure variations due to cyclical fluctuations and revenue forecasting errors, this study proposes excluding local transfer funds, such as local grants and educational grants accounting for 40% of total mandatory expenditures, from the analysis of central government’s total expenditures. Second, while central government fiscal expenditure allocation fundamentally possesses incremental characteristics, the level of total expenditure and the composition of revenue sources are crucial factors that influence structural changes in fiscal expenditures, as revealed through panel regression analysis. When fiscal deficits decrease, the expenditure restructuring rate indicating the reallocation of resources between sub-sectors within functional expenditure structures rises, implying active fiscal expenditure restructuring within the functional expenditure framework to secure necessary resources without expanding fiscal deficits. Additionally, statistical evidence shows that when supplementary budgets are formulated due to temporary factors, the government actively engages in expenditure restructuring in the following year’s budget formulation process. Conversely, external and political factors such as government changes, parliamentary elections, and changes in power structures within the National Assembly do not significantly influence structural changes in fiscal expenditures. Third, the study analyzes the differences between the government’s budget proposal and the finalized budget through the National Assembly’s review process, evaluating the role of the National Assembly. It confirms that the total expenditure and sectoral allocation sizes in the budget proposal submitted by the government remain largely unchanged during the National Assembly’s review process. However, the structural changes in the budget, measured by the expenditure restructuring rate, are reduced during the National Assembly’s review process compared to the government’s proposal, with the reduction being more pronounced in sub-sectors than in sectors. This analysis suggests that the National Assembly reinforces incremental allocation, ensuring a fair share for interest groups. Fourth, OECD countries have actively institutionalized SR as a means to weaken inherent incrementalism in the budget process and enhance allocative efficiency, especially to recover from deteriorated fiscal conditions following the global financial crisis in 2009 and the end of Covid-19 pandemic in 2023. International organizations such as the IMF and OECD systematically share best practices from the successful experiences of various countries in fiscal management of SR. When comparing Korea’s PFM system with these best practices of SR, Korea operates various fiscal performance management systems that contain elements similar to SR in OECD countries. However, considering various factors comprehensively it can be assessed that SR is not highly institutionalized in Korea’s PFM. The significance and policy implications of this study are as follows: First, this study uses comprehensive fiscal data from a consolidated fiscal perspective since the overhaul of fiscal statistics in 2007, analyzing total expenditures and program budget structures by functions and sub-functions. Compared to previous studies targeting specific accounts or ministries, this analysis offers higher statistical coherence and a clearer observation of budget allocation changes due to discretionary policy changes. Second, previous studies in Korea on fiscal expenditures do not consider the relationship and relevance with revenues. This study highlights the significant impact of composition of revenue on fiscal expenditures, suggesting that research on fiscal expenditures requires a comprehensive approach encompassing all aspects of Public Finance, including revenue, expenditure, and debt management. Third, to force restructuring of existing expenditure and enhance allocative efficiency, institutional incentives, enforcement, and reforms in fiscal institutions are necessary. Korea has developed various performance budgeting systems individually and redundantly. Institutionalizing SR tailored to Korean fiscal realities can serve as an umbrella framework encompassing all individual performance management systems, functioning as the top-level conceptual structure. SR should be understood not as a new method of project evaluation program or performance management but as a fiscal management system in whole that reallocates limited resources to more effective sectors and projects. For this, efforts to clearly establish the roles and relationships among actors within institutional process are required.