문재인 정부 자치분권정책의 성과와 한계: ‘분권’ 영역에 대한 실적을 중심으로

주인석 부경대학교 지방분권발전연구소 2022 지역과 정치 Vol.5 No.1

This study aims at assessing results and limits of ‘autonomy and decentralization policy’ of Moon Jae-in Administration with a focus on actual achievement in ‘decentralization’ area. This evaluation of the autonomy and decentralization policy with a view of attaining ‘federal system level’ decentralization and advancing to a decentralized nation through a constitutional amendment has some academic significance in foreseeing a possibility of transforming into a decentralized nation in the future and seeking for a better policy enforcement direction. Moon Jae-in Administration has shown some achievement in terms of legal preparation for decentralization including the complete revision of the local government act, the prior consultation system on autonomous decentralization, the enactment of the Omnibus Decentralization Act, the enactment of the Central and Local Government Cooperation Assembly Act. But, considering the concrete outputs in ‘decentralization’ area concerning official task handover and financial decentralization, it is hard to assess the Presidential Committee on Autonomy and Decentralizationan as an ‘epochal’ progress as it promulgated. In the case of official task transfer, the numbers implemented are fewer than those of former administrations though the importance lies in contents not in tally. For financial decentralization, net revenue for local governments to use has not substantially increased. Financial dependency of local governments on state government still has not been improved. Though the comprehensive policy outcomes will be reassessed in many years to come, the policy direction of Moon Jae-in Administration is thought to be properly set up. Some achievement will be a stepping stone for the next administration to drive their own policies. The next government are recommended to inherit Moon Jae-in Administration’s will and direction, examine critically limits of ‘decentralization’ area and then attain the fruit of transferring tasks, functions and actual authority to local governments. 본 연구의 목적은 문재인 정부 ‘자치분권정책’의 성과와 한계를 ‘분권’ 영역에서의 구체적인 실적을 중심으로 평가하는 것이다. ‘연방제 수준’의 지방분권과 헌법개정을 통한 지방분권국가로의 이행을 목표로 삼았던 자치분권정책에 대한 평가는 향후 지방분권 국가로의 전환 가능성을 전망하고, 보다 나은 정책추진 방향을 모색해 본다는 점에 학술적 의미가 있다. 문재인 정부는 지방자치법 전부개정, 자치분권 사전협의제, 지방일괄이양법 제정, 중앙지방협력회의법 제정 등 분권을 위한 법제의 정비 측면에서 일정한 성과를 보여주었다. 그러나 사무이양과 재정분권을 중심으로 하는 분권 영역에서의 구체적인 실적을 보면, 대통령 직속 자치분권위원회가 공언한 ‘획기적인’ 진전을 이루었다고 평가하기는 힘들다. 사무이양의 양적인 건수보다는 그 내용이 중요하지만, 일단 양적인 측면에서 문재인 정부에 들어와서 완료된 사무이양의 건수는 역대 정부와 비교하여 적은 편이다. 재정분권에 있어서는 지방자치단체가 가용할 수 있는 지방재원의 순확충분이 실질적으로는 크게 증가하지 않았다. 지방의 중앙에의 재정의존성은 개선되지 못하였다. 다만 전체적인 정책 성과는 상당한 시일이 지난 후에 재평가될 수 있다는 점을 고려할 때, 우선 문재인 정부의 정책방향은 적합하게 설정되었으며 향후의 정책추진을 위한 징검다리를 놓았다는 점은 부인하기 어렵다. 차기 정부는 문재인 정부의 정책방향과 의지를 계승하되 ‘분권’ 영역에서의 한계를 비판적으로 검토하여 지방정부로의 사무․기능뿐만 아니라 실질적인 권한까지 이양하는 성과를 도출하기를 기대한다.

지방의회법 제정의 필요성과 방향

윤왕희 국립부경대학교 지방분권발전연구소 2025 지역과 정치 Vol.8 No.2

반세기에 가까운 지방의회 역사에도 불구하고 여전히 그 위상과 권한은 미약한 수준에 불과하다. 그동안 지방자치법의 틀 내에서 지방의회를 강화하기 위한 법 개정 작업이 꾸준히 이뤄졌지만 이러한 상황은 획기적으로 개선되지 못하고 있다. 따라서 이제 지방자치법이라는 틀 자체의 한계를 인정하고 새로운 방향으로의 전환을 진지하게 모색해봐야 하는 시점이다. 본 연구는 이러한 문제의식 하에 지방의회의 권한과 조직·운영을 별도로 규정하는 단독 법률로서 ‘지방의회법’ 제정의 필요성을 제시하고, 법안 내용의 주요 방향성을 논하는 데 목적이 있다. 이에 따라 본 논문에서는 그동안 국회에서 발의된 지방의회법안들을 분석한 후 독립성, 전문성, 책임성을 중심으로 지방의회법의 제정 방향을 제안하였으며, 나아가 지방의회를 규율하는 법체계의 전반적인 재구조화를 도모했다. 한 마디로, 지방의회법은 지방자치의 양대 축인 지방의회와 집행기관(단체장) 간 견제와 균형을 위한 최소한의 제도적 장치로 규정할 수 있다. 따라서 지방의회법 제정을 통해 지방의회가 지방자치 발전을 위한 새로운 가능성의 공간으로 거듭나도록 해야 한다. Despite the nearly half-century of local councils' history, their status and authority remain minimal. While ongoing efforts to strengthen local councils within the framework of the Local Autonomy Act have been made, this situation has not significantly improved. Therefore, it is time to acknowledge the limitations of the Local Autonomy Act itself and seriously explore a new direction. This study, with this critical awareness, proposes the necessity of enacting a “Local Council Act” as a standalone law that separately regulates the authority, organization, and operation of local councils, and discusses the key directions for its content. Accordingly, this paper analyzes local council bills proposed in the National Assembly and proposes a direction for enacting the Local Council Act, focusing on independence, expertise, and accountability. Furthermore, it seeks to comprehensively restructure the legal framework governing local councils. In short, the Local Council Act can be defined as the minimum institutional mechanism for checks and balances between the local council and the executive branch (government head), the two pillars of local autonomy. Therefore, through the enactment of the Local Council Act, local councils should be reborn as a space of new possibilities for the development of local autonomy.

지방의회의 본질적 지위와 정책지원관의 역할: -지방의회 당면 한계와 극복 방안을 중심으로-

김진웅 국립부경대학교 지방분권발전연구소 2025 지역과 정치 Vol.8 No.2

지방자치제도는 지난 30여년 동안 주민자치 및 단체자치 등 발전을 이룩하면서 상당한 진전을 거듭하며 성장해왔다. 또한 지방행정을 주무하는 집행기관의 기능이 전문화, 세분화되면서 권한이 강화된 반면에 집행기관을 견제, 감시하는 헌법기관인 지방의회의 본질적 지위는 약화되고 있어, 지방자치의 의미가 퇴색되고 있다. 이러한 한계를 보완하는 차원에서 지난 2021년 1월 「지방자치법」이 전부 개정됐다. 이 때 지방의회 정책지원관 운영에 대한 근거가 마련되었는데, 정책지원관제도는 ‘지방의회 전문성 강화’에 대한 염원에 의해 도입된 것으로 지방의원 정수 1/2 범위 내에서 시행되고 있다. 그러나 여전히 잔존한 지방의회의 본질적 지위를 위협하는 당면 한계들이 있다. 이는 집행기관 대비 의회 조직 규모가 협소한 점, 지방의회의 정보접근권과 자료 취급의 한계가 있는 점, 미완성된 인사권 독립과 정책지원관 제도의 활용 문제다. 이에 이러한 지방의회가 당면한 한계를 극복하기 위해 인사권 독립, 의회 전문 공무원 양성, 정책지원관 역량강화 등을 대안으로 제시했다. 이상의 논의를 통해 집행기관을 효과적으로 견제, 감독하는 지방의회의 본질적 지위를 회복하고, 정책지원관 제도 활용 방안을 모색할 수 있다. The local autonomy system has grown with considerable progress over the past 30 years as it has made developments such as resident autonomy and collective autonomy. In addition, as the function of the executive agencies in charge of local administration has been specialized and subdivided, the authority of the executive agencies has been strengthened, while the essential status of the local council, a constitutional agencies that checks and monitors the executive agencies, is weakening, fading the meaning of local autonomy. To compensate for these limitations, the Local Autonomy Act was revised in January 2021. At this time, the basis for the operation of the local council policy support oficer was established, and the policy support Oficer system was introduced with the desire to "strengthen local council expertise" and is being implemented within one-half of the number of local council members. However, several immediate operational constraints continue to undermine the substantive status of the local council. These persistent challenges are manifested in the following critical areas: the inherent organizational asymmetry between the legislative and executive branches, the council's restricted access to administrative information and data resources; the incomplete devolution of personnel management authority; and issues pertaining to the optimal utilization of the newly institutionalized policy support officer system.

지역발전과 국회의원 선거 슬로건의 변화: 충청지역 제7~21대 총선을 중심으로

이재현 국립부경대학교 지방분권발전연구소 2023 지역과 정치 Vol.6 No.2

이 연구는 슬로건의 정치학 차원에서 지역발전에 대한 정치커뮤니케이션의 특징을 검토한다. 이를 위해 충청지역 역대 국회의원 선거(제7~21대)에서 나타난 슬로건과 키워드를 중심으로 유형별, 시기별 분석과 키워드 클라우드 분석을 실시하였다. 유형별 시기별 분석을 종합해 보면, 첫째, 국가근대화를 위한 시기에는 국가(나라)에 대한 표현과 메시지가 충청지역 유권자들에게 전달되었다. 둘째, 충청지역 유권자들은 당시 정부를 심판해 달라는 정부권력의 견제 역할 메시지에 상대적으로 반응을 보였다. 셋째, 충청지역 역대 총선 슬로건에서 보여진 커뮤니케이션의 화법은 민주화 이후 단어강조형으로 나타나 치열한 선거경쟁에서 효과적으로 전달하고 소통하려는 행태를 짐작케 한다. 다음으로 키워드를 시각화한 워드 클라우드 분석을 정리하면, 민주화 이전에 ‘나라’, ‘발전’이라는 국가중심적인 메시지에서 민주화 이후 지방분권과 지역발전, 그리고 선진정치문화를 바라는 추세가 다양하게 반영되어 ‘일꾼’, ‘깨끗’, ‘정치’, ‘힘’ 등의 표현이 두드러졌다. 무엇보다 충청지역 기반정당 존재에 따라 다른 결과를 보였다. 즉 충청지역에 충청을 대표하는 정당이 있을 경우 지역 유권자들에 ‘충청’이라는 지역을 내세우고 지역발전을 강조하는 경향을 보였다. 결론적으로 충청지역 역대 선거에서 슬로건은 충청지역의 정치 커뮤니케이션으로 특정한 패턴과 경향성을 보여주었다.

지방의회와 집행부의 정보비대칭에 대한 검토 -전문위원의 전문성과 서류제출요구권을 중심으로-

이용재,박경 부경대학교 지방분권발전연구소 2022 지역과 정치 Vol.5 No.1

The general revision of the local government act provided new opportunity for strengthening the capacity of local councils, such as the independence of the authority over human resources of local councils and the employment of specialists for supporting policy making. But there is a lack of interest in operating committees in the local council to enhance the expertise with the democratic representation. The committee deliberate on the agenda and submit to a plenary session, and the vote for a scheme with respect to the committee’s deliberation. that is a respect for the expertise of the committee, which is accumulating the experience of that field with acting on council. However, despite of this importance, the rank and number of the expert advisor in the committee are limited by the presidential decree. and many expert advisors sent from the administration and execute personnel transfers for short terms. In addition, the request for the submission of reference by a committee is not recognized. the asymmetric information between the council and the executive cause to the lack of expertise of committee make the unnecessary misunderstanding and conflict, increasing social cost and expanding residenter’s distrust of the municipality. Therefore, in order to overcome the asymmetry information and establish the correct municipality, this study is about the ways to secure the autonomy of the local council over the rank and the number of expert members in the committee, enough service period for accumulating the expertise and the right of access to the policy data making by the execute. 지방자치법 전부개정을 통해 지방의회의 인사권 독립과 정책지원전문인력 도입 등 지방의회 역량강화를 위한 새로운 전기가 마련되었다. 그러나 지방의회가 가지는 민주적 대표성과 함께 전문성을 확보하기 위한 위원회 운영에 대한 관심은 여전히 미흡하다. 위원회에서 안건을 심의하여 본회의에 상정하면, 본회의는 위원회 심의결과를 존중하여 의결한다. 이는 전문위원을 두고 소관업무에 대한 지속적인 의정활동을 통해 확보한 위원회의 전문성에 대한 존중이다. 지방자치의 올바른 정착을 위해서 지역상황에 맞는 위원회의 역할이 필요함에도 지방의회 전문위원의 직급과 정수는 대통령령으로 제한하고, 집행부에서 파견된 전문위원은 갖은 인사이동을 하고 있으며 집행부에 대한 전문위원의 자료제출요구는 인정되지 않고 있다. 이처럼 위원회 구성 및 운용의 어려움과 전문위원의 전문성 부족 등으로 발생하는 의회와 집행부 사이의 정보비대칭은 불필요한 오해와 갈등을 초래하여 갈등비용을 늘리고, 지방자치제에 대한 주민불신을 확산시킨다. 따라서 이 연구는 지방의회와 집행부의 정보비대칭을 극복하고, 지방자치제를 올바르게 확립하기 위해 전문위원 직급과 정수에 대한 지방의회의 자율성 확보, 전문위원의 전문성 축적, 집행부 자료에 대한 정당한 접근권한의 확보 등의 방안을 제시한다.

광역시 산하 군의 지방행정체제 개편에 관한 법적 과제 및 대안: 달성군·기장군·울주군 지역을 중심으로

김건우 국립부경대학교 지방분권발전연구소 2025 지역과 정치 Vol.8 No.1

통상적으로 ‘군(郡)’은 농·산·어촌 지역의 특성을 반영한 지방자치단체로 인식되고 있으나, ‘대구광역시 달성군’, ‘부산광역시 기장군’, ‘울산광역시 울주군’과 같은 광역시 산하의 일부 군 지역은 인구 및 발전 수준 등의 측면에서 일반적인 군의 규모를 현저히 넘어선 상황이다. 따라서 해당 군에서는 소속된 광역시 내의 자치구로 전환하는 방안을 검토해볼 수 있겠으나, 이 경우 현행 법령에서 농·산·어촌 지역을 대상으로 부여하고 있는 제도적 이점을 상실하게 되는 등의 다양한 문제점이 발생하게 될 것으로 예상된다. 따라서 이들 3개 군은 지역의 실정과 부합되지 않는 군이라는 행정체제를 여전히 유지하고 있는 상황이다. 행정체제와 실질 간의 부조화는 행정적 비효율을 야기할 수 있을 뿐만 아니라, 최근 활발하게 논의되고 있는 광역시·도 행정통합 구상과 맞물려 이들 과대 성장 군의 장래 위상에 불확실성을 더하고 있다. 이에 본 연구에서는 광역시 산하의 3개 군(달성, 기장, 울주) 지역에 대한 현황 및 법·제도적 측면에서의 문제점 등을 심층적으로 분석하여 지역의 현실에 부합하고 미래의 환경 변화에 대응할 수 있는 합리적인 지방행정체제 개편 방안을 도출하고자 하였다. 연구 결과, 이들 과대군에 적용할 수 있는 주요 개편 방안은 ‘해당 군을 폐지하고 2개의 자치구를 설치하는 방안’, ‘해당 군에 특례를 부여하는 방안’, ‘해당 군의 일부 지역을 인접 자치구에 편입시키고 군 체제를 유지하는 방안’, ‘해당 군을 초광역자치단체 산하의 자치시로 전환하는 방안’의 크게 네 가지 방안으로 구분할 수 있었으며, 각 방안에 대한 법적 근거 및 장·단점, 예상되는 문제점, 적용 가능성 등을 상세하게 논의하였다. Although a 'Gun(Autonomous County)' is typically recognized as a local government unit reflecting the characteristics of rural areas in South Korea, some counties situated under ‘Gwangyeoksi(Metropolitan Cities)’, such as Gijang-gun in Busan, Dalseong-gun in Daegu, and Ulju-gun in Ulsan, have significantly surpassed the scale of a typical county in terms of population and level of development. While converting these counties into ‘Gu(Autonomous Districts)’ within their respective Metropolitan Cities could be considered, it is anticipated that various problems would arise, including the loss of institutional advantages specifically granted to rural areas under current laws and regulations. Consequently, these three counties currently maintain the 'Gun' administrative system, which does not effectively align with their actual conditions. This incongruence between the administrative system and substantive reality can lead to administrative inefficiency and is further complicated by recent, active discussions on the administrative integration of Metropolitan Cities and Provinces(Mega-Regional Integration), adding uncertainty to the future status of these overgrown counties. Accordingly, this study aimed to derive rational reorganization plans for the local administrative system that align with the regions' realities and can respond to future contextual changes. This was achieved through an in-depth analysis of the current status and the legal and institutional issues concerning these three overgrown metropolitan counties(Dalseong, Gijang, Ulju). The research findings indicate that the major reorganization plans applicable to these counties can be broadly categorized into four types: abolishing the existing county and establishing two Autonomous Districts; granting special exceptions to the existing county; annexing parts of the county to adjacent Autonomous Districts while maintaining the county system for the remainder; converting the county into an 'Si(Autonomous City)' under a potential future 'Super Metropolitan Government'. The study discussed in detail the legal basis, pros and cons, anticipated issues, and applicability for each plan.

거버넌스적 시각에서 바라본 지방정부의 코로나19 대응: 부산광역시 사례를 중심으로

서선영,차재권 부경대학교 지방분권발전연구소 2021 지역과 정치 Vol.4 No.1

The impact of the spread of the COVID-19 pandemic varies by country and region. This difference also shows large deviations depending on the response of the central and local governments, which play a direct or indirect role in the disaster and safety governance system and disaster response. In a disaster situation, since communication and cooperation between relevant agencies is of the utmost importance, cooperative governance between actors plays an important role. Therefore, the purpose of this study is to examine the COVID-19 response system of local governments from a governance perspective, and to present policy recommendations for revitalizing disaster response governance by analyzing the current status and problems of COVID-19 quarantine in Busan Metropolitan City. Disaster management is limited by the capabilities of the public sector in its nature, so it is necessary to establish a disaster management organization from the perspective of local governance where the public and private sectors such as local governments, related organizations, and civil society can cooperate. 코로나19 팬데믹 확산에 따른 영향은 국가별·지역별로 차이가 있다. 이러한 차이는 재난 안전 거버넌스 체계 및 재난 대응에 직·간접적인 역할을 수행하는 중앙정부와 지방정부의 대응에 따라서도 큰 편차를 보인다. 재난 상황에서는 관계기관 간의 소통 및 협조가 무엇보다 중요하기 때문에 행위자 간의 협력적 거버넌스가 중요한 역할을 수행한다. 따라서 본 연구는 거버넌스적 시각에서 지방자치단체의 코로나19 대응체계를 살펴보고, 부산광역시 코로나19 방역을 위한 현황 및 문제점을 통해 재난 대응 거버넌스 활성화를 위한 정책제언을 제시하는데 목적을 두고 있다. 재난관리는 특성상 공공부문만의 능력으로는 한계가 있으므로 지방자치단체, 유관기관, 시민사회 등 민관과 협력할 수 있는 로컬거버넌스 관점에서 재난관리조직이 구축되어야 한다.

지방자치법 제4조와 지방선거의 재편 - 제도변화의 쟁점과 정치적 함의 -

이재현 국립부경대학교 지방분권발전연구소 2025 지역과 정치 Vol.8 No.2

본 연구는 2022년 「지방자치법」 전부개정의 제도적·선거제도적 함의를 분석하는 것을 목적으로 하며, 특히 지방자치단체의 조직 형태에 제도적 다양성을 도입한 제4조를 중심으로 논의를 전개한다. 개정된 제4조는 주민투표를 통해 지방정부의 조직 구조를 선택·변경할 수 있도록 함으로써, 기존의 단일한 지방정부 구조에서 벗어난 제도적 변형 가능성을 제도적으로 허용하였다. 본 연구는 이러한 제도 변화가 지방권력구조와 선거제도에 미치는 영향을 분석하기 위해 지방정부 조직 형태를 세 가지 유형, 즉 현행 단체장 중심형, 권한 분산형, 의회 중심형 모델로 유형화하였다. 각 모델은 집행부와 의회 간 권력 관계, 선거관리 방식, 선거 시기의 연계성 측면에서 상이한 제도적 함의를 갖는다. 아울러 제도 변경을 위한 주민투표의 의무화는 숙의민주주의와 참여민주주의의 제도적 실효성을 제고할 수 있는 가능성과 함께, 민주적 정당성과 책임성 확보라는 새로운 과제를 제기한다. 본 연구는 관련 법조문과 제도 설계에 대한 체계적 분석을 토대로, 민주적 분권의 원리에 부합하는 향후 입법 보완 방향과 선거제도 조정의 정책적 시사점을 제시한다. This study analyzes the institutional and electoral implications of the 2022 comprehensive revision of the Local Autonomy Act, with particular emphasis on Article 4, which introduces structural diversity in local government organization. The revised provision allows local governments to adopt alternative governance arrangements through resident referendums, thereby opening new possibilities for institutional variation at the subnational level. The paper classifies potential governance arrangements into three ideal types: the existing mayor-centered model, a power-sharing model characterized by a redistribution of executive authority, and a council-centered model that strengthens legislative primacy. Each model entails distinct consequences for power relations between executive and legislative bodies, electoral administration, and the synchronization of election cycles. Moreover, the mandatory use of resident referendums as a mechanism for institutional change raises critical issues regarding deliberative legitimacy, participatory governance, and democratic accountability. Drawing on a systematic analysis of legal provisions and institutional design, this study discusses the broader implications of the reform and proposes directions for future legislative refinement and electoral adjustment consistent with the principles of democratic decentralization.

재외동포의 포용을 통한 한국의 저출생·지방소멸 위기대응 정책 고찰

김석동 국립부경대학교 지방분권발전연구소 2025 지역과 정치 Vol.8 No.1

본고는 재외동포가 한국의 지방소멸과 저출생 위기를 어떻게 해소할 수 있는지를 설명한다. 재외동포가 세대를 거치면서 민족적 정체성이 약화하므로, 재외동포의 모국과의 연대감을 강화하기 위해서는 한국 정부의 재외동포에 대한 교육과 지원이 중요하다. 한국이 단일민족 신화를 탈피하여 포용적 민족주의를 반영하면 효과적으로 재외동포와 외국인을 포용하여 국민통합을 도모할 수 있다. 한국 정부가 재외동포와 외국인을 활용하면 인적자본과 노동력을 향상할 수 있을 것이다. 외국인과 달리 재외동포는 한국인과 한민족이라는 민족적 정체성을 공유하기 때문에, 한국 사회에 쉽게 적응할 수 있다. 한국의 고등교육을 통해 재외동포는 직업시장에 진출하여 한국의 인적자본 향상과 노동력 확대에 공헌할 수 있다. 한국이 저출생과 지방소멸에 대응하기 위해서, 특히 지방대의 성장을 도모하기 위해서, 재외동포와 외국인 유학생을 적극적으로 유치하고 우수한 외국인 인재들을 한국의 인재로 활용해야 한다. 대학교육을 통한 국제개발협력은 재외동포의 한국사회로의 동화를 도울 뿐만 아니라, 한국의 연성권력(soft power)을 강화할 수 있다. My paper explains how overseas Koreans can solve the crisis of local extinction and low birth rate in Korea. As the national identity weakens through generations of overseas Koreans, education and support for overseas Koreans is important in order to strengthen the sense of solidarity of overseas Koreans with their home country. If South Korea breaks away from the myth of a single ethnic group and reflects inclusive nationalism, it can effectively embrace overseas Koreans and foreigners and hence promote national integration. The Korean government will be able to improve human capital and labor force by utilizing overseas Koreans and foreigners. Unlike foreigners, overseas Koreans can easily adapt to Korean society because they share the national identity of ethnic Koreans with Koreans. Through higher education in Korea, overseas Koreans can enter the job market and contribute to the improvement of Korea’s human capital and expansion of the labor force. In order for Korea to respond to low birth rate and local extinction, especially in order to promote the growth of non-Metropolitan universities, it is necessary to actively attract overseas Koreans and foreign students and use excellent talented foreigners as Korean talents. International development cooperation through university education not only helps overseas Koreans assimilate into Korean society, but can also strengthen Korea’s soft power.

한국정치경제의 변화와 복지국가 형성을 위한 정치제도의 딜레마

정재환 부경대학교 지방분권발전연구소 2022 지역과 정치 Vol.5 No.2

This paper discusses the dilemma that exists in reforming the political system in a direction favorable to the formation of a welfare state in Korea. While the developmental regime was successfully operating, a certain degree of employment stability through economic growth served as a functional equivalent to the welfare system. After the 1997 financial crisis, Korea was transformed into a production system in which developmental protectionism could no longer operate, and thus economic instability significantly increased, but political demands for a welfare system did not increase proportionately. At the root of this contradiction is the non-correspondence between the physical environment and the conceptual environment. Although economic instability is increasing as the past developmental protectionism no longer works, the developmentalist ideational system that economic instability can only be resolved through economic growth is still maintained as the dominant social ideational system. Therefore, in order to form a welfare state in the Korean society, it is necessary above all to break away from the path dependence of the developmental ideational system. One of the elements necessary to break away from the path dependence of the developmentalist ideational system is the reform of the political system. The basic framework of the current Korean political system is composed of ‘presidential system - majority system - two party system.’ The composition of such a political system reduces the political space of norm entrepreneurs who are a political minority and thus acts as a factor that makes it difficult to break away from the path dependence of the developmentalist ideatioanl system. The political space of the political minority can be expanded the most in the arrangement of the political system of “parliamentary system – proportional system - multi-party system.” However, given the strong political legitimacy of the presidential system, it is almost impossible to change the presidential system into parliamentary one in Korea. In the case of the ‘presidential system - proportional system - multi-party system,’ the number of veto power actors may increase, resulting in a stalemate in policy making. This stalemate in policy-making will act as a factor that delays the formation of a welfare state. In this respect, the fact that the presidential system has a very high political legitimacy in Korean society is the biggest dilemma in reforming the political system for the formation of a welfare state. 본 논문은 한국정치경제 변화에 대한 분석에 기초하여 한국 복지국가 형성에 유리한 방향으로 정치제도를 개혁하는 데 존재하는 딜레마를 논의한다. 한국 발전주의 생산체제에서 경제적 불안정성을 나름대로 극복했던 중요한 방식은 급격한 경제성장으로 인해 가능했던 고용의 안정성이었다. 발전주의 생산체제가 성공적으로 작동하는 동안에는 경제성장을 통한 일정정도의 고용 안정성이 복지체제에 대한 기능적 등가물의 역할을 하였다. 1997년 금융위기 이후 한국은 더 이상 발전주의적 보호주의가 작동할 수 없는 생산체제로 변모하여 경제적 불안정성이 증가하였지만 그에 비례하여 복지체제에 대한 정치적 요구는 증가하지 않았다. 이러한 모순의 근저에는 물리적 환경과 관념적 환경의 비조응이 자리 잡고 있다. 과거의 발전주의 보호주의가 더 이상 작동하지 않아 경제적 불안정성이 증가하고 있음에도 불구하고 경제성장을 통해서만 경제적 불안정성의 해소가 가능하다는 발전주의 관념체계가 여전히 지배적인 사회적 관념체계로 유지되고 있다. 따라서 한국사회에서 복지국가를 형성하기 위해서는 발전주의 관념체계의 경로의존성으로부터 탈피하는 것이 무엇보다도 필요하다. 한국사회에서 발전주의 관념체계의 경로의존성에서 탈피하기 위해 필요한 요소 중에 하나는 정치제도의 개혁이다. 현재 한국 정치제도의 기본적인 틀은 ‘대통령중심제-다수대표제-양당체제’로 구성되어 있다. 이와 같은 정치제도의 구성은 정치적 소수파인 규범 주창자의 정치적 공간을 축소시켜 발전주의 관념체계의 경로의존성에서 벗어나기 어렵게 만드는 요인으로 작용하고 있다. 정치적 소수파의 정치적 공간은 ‘의원내각제-비례대표제-다당체제’의 정치제도 배열에서 가장 확장될 수 있지만 1987년 6월 항쟁으로 이루어진 민주화 이후 대통령중심제가 가지고 있는 강력한 정치적 정당성으로 인해 대통령중심제를 의원내각제로 변경시키려는 요구는 현실적으로 정치적 지지를 확보하기 어렵다. 하지만 ‘대통령중심제-비례대표제-다당체제’의 경우에는 거부권행위자의 수를 증가시켜 정책결정의 교착상태를 초래할 수 있다. 이와 같은 정책결정의 교착상태는 복지국가 형성을 지체시키는 요인으로 작용할 것이다. 이러한 점에서 한국사회에서 대통령중심제에 대한 정치적 정당성이 매우 높다는 점이 복지국가 형성을 위한 정치제도 개혁에 있어 가장 큰 딜레마로 작용하고 있다.