중앙부처와 지방자치단체의 적극행정을 위한 법제처 법해석의 역할 모색

이상수 법제처 2025 법제 Vol.710 No.-

이 논문은 중앙부처와 지방자치단체가 국민 중심의 적극행정을 실현하는 데 있어 전체 행정과정에 흐르는 법제처의 법해석 기능이 어떻게 기여할 수 있는지를 분석하고, 그 제도적·현실적 개선방안을 제시하는 데 목적이 있다. 현대 행정은 과거의 형식적 법치주의를 넘어서, 복잡한 사회 문제를 해결하기 위한 능동적·실용적 법치행정으로 변화하고 있다. 이러한 변화 속에서 공무원이 정책법령에 대한 법해석에 소극적일 경우 행정서비스의 지연, 불필요한 규제, 책임 회피 등의 문제가 발생하게 되며, 이는 국민의 권익을 침해하고 행정신뢰를 저하시키는 결과로 이어질 수 있다. 이에 따라 정책법령의 입법과정 및 해석·집행 과정에서의 전문성과 일관성 확보뿐만 아니라 적극적 법헤석이 중요해졌으며, 이를 총괄하는 법제처의 역할이 더욱 강조되고 있다. 2005년 정부유권해석 제도의 확대 개편과 2021년 제정된「행정기본법」 제40조(법령해석)는 법제처의 해석 기능을 법적으로 명확히 하고, 국민과 공무원이 직접 법령 해석을 요청할 수 있도록 함으로써 실질적인 권리구제와 법령 운영의 투명성을 높이는 전환점이 되었다. 이를 통해 법제처는 입법과정에서 정부입법 및 행정입법의 정합성 확보와 더불어, 집행과정에서는 행정기관의 정책 판단을 법적으로 뒷받침하는 실질적 조정자로 기능하고 있다. 본 연구는 법제처의 업무를 입법과정의 법해석과 집행과정의 법해석으로 구분하여 분석하였다. 특히 농촌체류형 쉼터 도입과 관련한 「농지법 시행령」 개정 사례와 남성 접대부 관련 정부유권해석 사례를 중심으로, 법제처가 입법 및 집행과정에서 어떻게 적극적 법해석을 통해 현실 문제를 해결하였는지를 분석한다. 나아가 자치입법 과정에서 법제처의 자치법규 의견제시 제도, 재정지원조례 관련 해석, 위임조례의 해석요청 가능성 등의 분석을 토대로 지방자치단체의 입법 역량을 강화하고 법적 안정성 확보와 함께 적극행정 방안을 제안하였다. 결론적으로 법제처는 법해석을 통해 행정의 일관성과 예측 가능성을 높이는 한편, 행정의 적극성과 창의성을 제고하는 역할을 해야 한다. 이를 위해서는 단순한 문언 해석을 넘어 입법취지와 정책목표를 고려한 입법자 중심 해석, 문제해결 중심 해석, 그리고 법령 정비와 연계된 유기적 대응이 요구된다. 특히 법령보충적 행정규칙 해석의 확대, 행정심판과의 연계 강화, 중앙부처와 지방자치단체에 대한 지원 확대 등을 통하여, 법제처는 실질적인 적극행정의 촉진자이자 정책과 법의 중재자로서 기능해야 할 것이다. 이러한 변화는 행정의 신뢰성과 효율성, 궁극적으로는 국민의 권익 증진에 기여할 수 있다. This study aims to analyze the role of the Ministry of Government Legislation’s (MOLEG) statutory interpretation in supporting proactive administration by central government ministries and local governments, and to propose practical and institutional improvements. Modern public administration has shifted from formal legalism to a more responsive and problem-solving governance approach that addresses complex societal issues. In this context, passive legal interpretation by public officials may lead to delays in administrative services, unnecessary regulations, and risk aversion, ultimately undermining public trust. Therefore, ensuring professionalism and consistency in the legislative, interpretive, and enforcement processes of statutes has become essential, and the role of MOLEG has become increasingly prominent. The expansion of the government’s statutory interpretation system in 2005 and the enactment of Article 40 of the the General Act on Administration in 2021 provided a clear legal foundation for MOLEG’s interpretive function. These developments also granted both public officials and citizens the right to request legal interpretations, thereby enhancing transparency and enabling substantive rights protection. Today, MOLEG functions not merely as an interpretation agency but also as a legal coordinator—ensuring consistency in government and administrative legislation during the legislative process and supporting the legal validity of policy decisions during enforcement. This study classifies MOLEG’s statutory interpretation into two types—legislative and enforcement stages—and analyzes their functions and limitations. Through case studies such as the amendment of the Enforcement Decree of the Farmland Act regarding rural shelters and the interpretation of the law concerning male hosts, the study examines how MOLEG’s active interpretation contributed to resolving policy issues and improving relevant statutes. Furthermore, it explores MOLEG’s advisory system for local legislative bodies, including the interpretation of mandatory ordinances and fiscal support regulations, offering strategies to enhance the legislative capacity and legal stability of local governments. In conclusion, MOLEG should serve as a driver of both consistency and creativity in public administration. To this end, interpretation must go beyond literal readings of the law, adopting purpose-oriented and problem-solving approaches while ensuring linkage with statutory revision. In particular, expanding the interpretation of quasi-statutory administrative rules, strengthening connections with administrative adjudication, and increasing support for ministries and local governments are critical for MOLEG to fulfill its role as a facilitator of proactive administration and a mediator between policy and law. These changes will ultimately enhance the reliability and efficiency of administration and contribute to the promotion of citizens’ rights and interests.

「행정기본법」상 법령해석제도의 의의와 몇 가지 쟁점

이상수 법제처 2023 법제 Vol.702 No.-

이 논문은 「행정기본법」 제40조에 법령해석제도가 반영된 것을 기회로 법령해석제도의 제정 의의와 제도운용상 쟁점을 검토하고, 법원과 법제처의 행정법령 해석방법을 새롭게 정리할 필요가 있다는 점을 제시하고자 했다. 먼저 제2장에서는 법령해석제도의 제정 의의로, 법령의 해석에 의문이 있는 누구든지 해석요청을 할 수 있도록 ‘법령해석요청권’을 부여하고, 법령소관기관과 지방자치단체의 장에게는 헌법과 법령등의 취지에 맞게 법령과 자치법규를 해석할 권한과 집행할 책임이 있음을 명확히 했으며, 법제처의 정부유권해석의 법률적 근거를 마련하여 행정의 적법성과 정부견해의 통일성을 제고하고, 특히 국민의 권익의 사전적 보호가 더욱 확대될 수 있다고 보았다. 제3장에서는 법령해석제도 운용상 쟁점을 검토하여, 법제처에 대한 법령해석요청 주체와 대상에 대한 제도운영상의 보완이 필요하고, 특히 법령소관기관과 지방자치단체의 장이 수행하는 1차적 법령해석에 관한 업무처리절차 마련이 시급하다는 점을 밝혔다. 또한 정부유권해석이 갖는 사실상 구속력은 행정기관과 국민생활에 큰 의미를 갖고, 「행정기본법」 제40조가 신설됨에 따라 제도적 구속력이 더욱 강화되었다고 보았다. 제4장에서는「행정기본법」 제40조 제2항의 해석기준을 단초로 법해석방법에 관한 선행연구와 대법원 판례 및 법제처 해석례를 분석하여 입법자 중심 해석론의 활용이 부족함을 확인하고, 정책법규이자 행위규범으로서의 특성과 입법과정의 특수성을 통해 행정법 해석에 있어서는 입법자 중심 해석론이 중요함을 논증하고자 했다. 또한, 입법자료의 활용이 부족했던 이유와 활용가능성을 검토하고, 정부유권해석이 사법해석에 비해 입법자 중심 해석이 더 필요하며, 법원과 헌법재판소에서 행정해석이 어떻게 활용되고 있는지를 살펴보았다. 마지막으로 정보통신기술의 발달로 입법자료의 관리 및 제공이 용이해지고, 로스쿨 도입으로 변호사들이 국회와 행정기관에 참여하는 비율이 높아지는 등 국회와 행정부의 담당자들의 전문성도 강화되었는 점에서 행정법령의 입법과정과 입법자에 대한 신뢰를 위한 토대가 어느 정도 마련되었다고 보았다. 그렇다면 행정법은 정책을 담는 그릇이고, 입법과정은 정책결정과정이라고 한다면, 행정법 해석에 있어서 입법자 중심 해석론이 보다 더 잘 활용될 필요가 있다는 점을 강조하였다. Article 40 of the General Act on Administration reflected the legal interpretation system for administrative agencies. This guarantees procedural rights by granting the "right to request interpretation of laws" to anyone who has questions about the interpretation of laws and regulations and clarifies that the heads of central administrative agencies and local governments have the authority and responsibility to interpret laws and regulations with the purpose of the Constitution and laws. In addition, it is significant in that it provides a legal basis for the Ministry of Government Legislation's interpretation of government rights to enhance the legitimacy of administration and the unity of government views, and in particular, the prior protection of the people's rights can be further expanded. However, it is necessary to supplement the system operation of the subject and subject of the request for legal interpretation to the Ministry of Legislation, and in particular, it is urgent to prepare the first legal interpretation procedure performed by the heads of central administrative agencies and local governments. In addition, the actual binding power of the administrative interpretation, especially the government's authoritative interpretation of the Ministry of Legislation, is very significant for administrative agencies and people's lives, moreover, the institutional binding power has been strengthened with the establishment of Article 40 of the General Act on Administration. Therefore, rather than discussing legally binding power, the focus should now be on institutional improvement measures and control and improvement measures for illegal and unconstitutional administrative interpretation so that administrative interpretation can be carried out well. On the other hand, it was confirmed that the use of legislator-centered interpretation theory was insufficient by analyzing previous studies on legal interpretation methods, Supreme Court precedents, and legislative interpretation cases based on the interpretation criteria of Article 40 (2) of the General Act on Administration. Through its characteristics as a policy law and administrative law and the specificity of the legislative process, it was intended to argue that legislator-centered interpretation theory is important in interpreting administrative law. In addition, it was examined that administrative interpretation, especially government authority interpretation by the Ministry of Government Legislation, needs more legislator-centered interpretation than judicial interpretation. Subsequently, it was confirmed that the actual court and the Constitutional Court were using the interpretation data of the Ministry of Legislation as a reference to some extent. With the development of information and communication technology and the acceleration of national informatization, it has become easier to manage and provide legislative data (also legislative process data), and the expertise of legislators and administrative legislators has been strengthened.

시간에 관한 가족법 조항과 헌법의 규범통제

승이도 법제처 2025 법제 Vol.708 No.-

시간은 친족・상속관계 ‘형성’의 기준이 되기도 하고, 친족법・상속법상 권리 행사의 ‘한계’가 되기도 한다. 혼인종료 후 300일 이내에 출생한 자녀는 전남편의 친생자녀로 추정되고(2013헌마623), 친생추정된 자녀에 관한 친생부인의 소는 출생을 안 날부터 1년이 지나면 다툴 수 없던 것처럼(95헌가14등), 시간은 친족관계의 형성과 한계의 기준이 된다. 또한 상속개시 있음을 안 날부터 3개월이 지나면 단순승인으로 의제되고(96헌가22등), 상속개시일부터 10년이 지나면 상속회복청구의 소를 제기할 수 없으며(2000헌가3등), 상속재산의 분할・처분일부터 10년이 지나면 상속분가액지급청구권을 행사할 수 없던 것처럼(2021헌마1588), 시간은 상속관계의 형성과 한계로 작용한다. 헌법재판은 모든 법률조항을 심판대상으로 삼을 수 있지만, 헌법재판소가 그 모든 법률조항의 구체적인 의미내용을 해석하는 작업에 전면적으로 나서기 어렵다는 한계가 있다. 또한 위헌심사에서 판단기준은 최상위법인 헌법이지만, 재판소로서는 개별 법률조항에 대한 법제처・법원의 실무상 해석・적용례를 참고하고 해당 분야의 논문・평석을 경청하여, 이를 바탕으로 그 위헌 여부를 판단하는 구조가 될 수밖에 없다. 특히 특정 시점에서 탄력적으로 개폐되는 개별 특별법 조항들과 달리, 오랜 전통과 합리성을 바탕으로 단일한 체계를 갖추어 형성된 민법 조항에 대한 위헌심사는 더욱 신중해야 한다. 이는 민법의 오랜 역사성, 사적 자치의 본질, 재산권에 대한 기본권 형성적 법률유보를 근거로 한다. 그러나 가족법은 물건의 거래관계를 규율하는 것이 아니라 친족・상속법상 신분관계를 규율하고, 이러한 규율은 사적 자치와 거리가 먼 강행법규의 성격을 가지는 경우가 많다는 점에서 일반 민법과 차이점이 있다. 특히 시간에 관한 가족법 조항은 당사자의 주관적 의사와 무관하게 적용된다는 점에서 ‘수평적 객관성’을 가지며, 이러한 규율은 그 제정 당시에는 합리성이 인정되었더라도 시대적 변화에 따라 그 합리성을 상실할 수 있다는 점에서 ‘수직적 변화가능성’을 내포한다. 재산법은 합리적 인간이라면 어떻게 행동할 것인가를 고민하여 ‘거래비용 최소화’와 ‘효용 극대화’를 이상으로 하지만, 이러한 이상은 재판소의 위헌심사에서 중요한 고려요소 중 하나일뿐 그 자체가 위헌심사의 준거기준은 아니다. 기본권의 객관적 가치질서성 보장을 통해 국민주권 국가의 유지 및 사회통합을 추구하는 헌법은, 민법의 이상을 헌법의 목적이 아닌 하나의 수단으로 인식할 뿐이다. 그 결과 재판소는, 사적 자치의 원리가 지배하는 일반 민법 조항에 대한 규범통제의 경우와 달리, 시간에 관한 가족법 조항들에 대서는 더 적극적으로 위헌 여부를 판단하였던 것을 확인할 수 있다. 헌법은 친족법 관계에서 ‘혼인과 가족생활에 관한 기본권’(제36조)이 개인의 자율적 결정권을 바탕으로 제대로 보장되는지 심사하고, 상속법 관계에서 ‘재산권과 재판청구권’(제23조, 제27조)이 실효성 있게 구현되는지 심사한다. 이때 시간은 정체되어 있는 호수가 아니라 흐르는 강물처럼 작용하기 마련이어서, 재판소로 하여금 변화하고 있는 시대상을 기본권의 내용으로 구체화하여 가족법 관계의 현실에 반영할 것을 요구한다. 위헌법률심판과 헌법소원심판에서 규범통제를 통해 기본권을 침해하는 가족법 조항의 효력을 직 ... Looking at the Constitution and family law in sense of time, researches can be proceeded in two directions. One is the issue of how to resolve the conflict between the existing kinship/inheritance systems (which have been established as a tradition over a long period of time) and the modern Constitution. Another is the issue of when the Family Law provisions of time (that sometimes ‘forms’ kinship/inheritance relationships and sometimes ‘limits’ the exercise of the rights) infringes on basic rights. Time can be the standard for the ‘formation’ of kinship and inheritance relation, and also can be the ‘limit’ for exercising rights under the Family Law(Kinship Law and Inheritance Law). In this article, I examined the Korean Constitutional Court's decisions on Family Law provisions regarding time from the latter perspective. The Constitution respects an individual’s right to make autonomous decisions regarding the formation of family relationships through Article 36 (the basic right of marriage and family life) and prohibits the governmental authority from unilaterally forcing the formation of marriage and family life. There are important Constitutional Court’s decisions on kinship relation provisions such as Case of the 1 year limitation for action of denial of paternity (95Hun-Ka14), and Case of presumption of paternity regarding a child born within 300 days after divorce (2013Hun-Ma623). These decisions declared that the Family Law regarding the ‘time’ for forming, maintaining, and changing kinship relation should be improved to reflect the change of era based on the truth of blood and that the period of exercise should be determined by considering the effectiveness of the relief of rights. Although the Constitution grants the legislature broad discretion to shape the basic right of property and the basic right of access to court through Articles 23 and Articles 27, there are ‘inherent limitations’ to legislation on these matters. There are significant Constitutional Court’s decisions on inheritance provisions such as Case of default inheritance after 3 month (96Hun-Ka22), Case of the 10 year limitation of claim for recovery of inheritance (99Hun-Ba9), and Case of the 10 year limitation of claim for equivalent payment of inheritance share (2021Hun-Ma1588). These cases are significant in that the Court consistently declared that the provisions of the Family Law concerning the ‘time’ for forming, maintaining, and changing inheritance relationships should not allow for mere formal rights or theoretical possibilities, but that the basic rights of property and access to court must be effectively guaranteed to a significant degree. The Constitutional Court may review all legal provisions. However, unlike individual special law provisions that are flexibly opened and closed in a certain period of time, Civil Law provisions are formed as a single system based on long tradition and universal rationality. Therefore the constitutional review on Civil Law provisions must be more careful. This is also based on the long independent history of Civil Law, the nature of private autonomy, and the ‘grundrechtsausgestaltender Gesetzesvorbehalt’ of the property rights. Nevertheless, unlike the ordinary Civil Law, Family Law does not regulate the transactional relationship of goods, but rather the status relationship under the Law of Kinship and Inheritance. These provisions often have the nature of mandatory regulations that are far from private autonomy. In particular, Family Law provisions regarding time have ‘horizontal objectivity’ in that they are applied regardless of the subjective will of the parties. Also these regulations include ‘vertical changeability’ in that they may lose their rationality according to the changes of era, even if they were recognized as rational at the time of enactment. Ordinary Civil Law (including Property and Contract) considers how a rational person would act ...

행정기본법상 법령해석제도의 행정입법에 대한 규범통제기능에 관한 연구

김혜진 법제처 2025 법제 Vol.710 No.-

법령해석은 단순한 인식과 이해의 지적 활동을 넘어, 올바른 규범을 획득하려는 의지 작용으로서 실질적으로 규범통제적 성격을 갖는다. 본 논문은 법제처의 법령해석제도가 행정부 내부의 법적 자문이나 통일적 법 집행을 위한 수단에 그치는 것이 아니라, 헌법을 정점으로 하는 법질서의 정합성을 확보하는 ‘추상적 규범통제제도’로 기능할 수 있음을 주장한다. 2005년 『법제업무 운영규정』을 통한 국민의 해석 요청 권한 부여와 2021년 『행정기본법』 제정을 통해 법령해석제도는 국민 권리구제와 법체계 정합성 보장을 위한 수단으로 진화하였다. 특히 『행정기본법』은 국민의 법령해석 요청권과 행정기관의 상위법령 합치 해석 의무를 명문화함으로써, 법령해석의 규범통제적 성격을 법률 차원에서 뒷받침하고 있다. 그럼에도 불구하고, 제도의 역사적 기원과 일부 하위 규정들로 인해 법령해석의 규범통제 기능은 실무상 명확히 인식되지 못하고 있다. 본 연구는 『행정기본법』의 규정을 체계적으로 분석하여, 법령해석제도가 추상적 규범통제로 작동할 수 있는 법적 기반이 마련되어 있음을 확인한다. 특히 행정입법에 대한 법령해석 결과로서 법제처가 제시하는 ‘법령정비권고’는 헌법재판소나 법원의 규범통제에 비해 더 직접적이고 신속한 효과를 낳을 수 있다는 점에서 주목할 만하다. 이러한 점에서, 법령해석제도는 행정입법을 대상으로 할 때 그 규범통제 기능이 더욱 분명하게 드러난다. 비교법적으로 법령해석 제도는 대부분 행정기관 간의 내부 자문 기능에 국한되며, 민원인의 질의에 응답하는 형태로 운영되는 사례는 드물다. 이 점에서 우리나라의 법령해석제도는 독특한 유사 규범통제 수단으로 평가될 수 있다. 본 논문은 실제 법령해석 사례들을 분석함으로써, ‘헌법합치적 해석’ 및 상위법 합치 해석 방법론이 규범통제적 효과를 어떻게 실현하는지를 검토한다. 아울러 법령정비권고의 높은 수용률과 사실상의 구속력을 통해 법령해석제도가 사법적 규범통제와는 다른 독자적 규범통제 수단으로 작동할 수 있음을 밝힌다. 끝으로, 법령해석제도의 규범통제 기능 강화를 위해 다음과 같은 제도 개선 방안을 제안한다. 첫째, 상위법 위반 여부 질의에 대한 해석 요청을 반려하는 현행 규정의 폐지, 둘째, 법령해석심의위원회의 법적 지위와 절차적 정비, 셋째, 법령해석 및 정비 권고의 실효성 확보 장치 마련 등이다. 이를 통해 법령해석제도가 법체계 정합성과 행정의 합법성을 실질적으로 보장하는 규범통제 메커니즘으로 정립될 수 있음을 강조한다. Statutory interpretation is not merely an intellectual activity of understanding and cognition; it also involves a volitional act aimed at achieving the correct norm, thereby possessing the character of normative control. This paper argues that the Korean Government Legislation Ministry’s system of statutory interpretation should function not only as an internal advisory tool or a means of ensuring uniform law enforcement within the executive branch, but also as a mechanism of abstract normative control that guarantees the coherence of the legal order under the Constitution. Since the 2005 enactment of the Regulation on the Management of Legislative Affairs, the scope of statutory interpretation has expanded to include citizens' requests. Furthermore, the 2021 enactment of the General Act on Pubic Administrative codified citizens’ rights to request statutory interpretation and imposed a legal obligation on administrative agencies to interpret subordinate statutes in conformity with superior laws. These developments have significantly enhanced the normative control function of statutory interpretation. Nevertheless, due to its historical origins and certain subordinate regulations, the normative control role of statutory interpretation has not been fully recognized in practice. This study conducts a systematic analysis of the General Act on Pubic Administrative and demonstrates that a legal foundation exists for statutory interpretation to operate as a form of abstract norm control. In particular, when the Ministry of Government Legislation issues recommendations for statutory revision in response to interpretation of administrative legislation — an area traditionally within the core authority of each ministry — such recommendations may produce outcomes that are more immediate and effective than those of judicial norm control. Thus, the normative control function of statutory interpretation becomes especially pronounced when it targets administrative legislation rather than statutory law enacted by the National Assembly. Comparative legal analysis reveals that most statutory interpretation systems in other jurisdictions restrict applicants to administrative agencies and do not respond to inquiries from citizens. In this context, Korea’s statutory interpretation system represents a unique institutional form of norm control. By analyzing actual interpretation cases, this paper examines how constitutionality and hierarchical legal coherence are realized through interpretive methodologies. It also highlights the de facto binding force and high acceptance rate of recommendations for legislative revision, especially in the realm of administrative legislation, thereby confirming the system’s status as an independent, expeditious, and non-judicial mechanism of norm control. Finally, the paper identifies legal and institutional barriers that hinder the realization of this function and proposes specific reforms, including: (1) abolition of provisions that reject interpretation requests concerning violations of superior law; (2) elevation of the legal status and procedural safeguards of the Statutory Interpretation Deliberation Committee; and (3) measures to enhance the effectiveness of statutory interpretation and follow-up recommendations. These reforms aim to enable the statutory interpretation system to fully realize its constitutional potential as a mechanism for securing legal coherence and administrative legality.

Plain Language 법제의 개념, 접근법, 발전 방향 - ISO 24495-2 및 유럽의회의 ‘시민의 언어’ 도입의 시사점

유정주 법제처 2025 법제 Vol.710 No.-

한국에서 법령문의 ‘Plain Language(PL)’ 사용은 주로 국어학계를 중심으로 ‘공공언어’의 일환으로 논의되어 왔다. 2006년부터 추진된 법제처의 ‘알기 쉬운 법령 만들기(알법)’ 사업은 한국의 대표적인 공공언어 사업으로, 법령의 수신자를 ‘의무교육을 받은 국민 누구나’로 설정하고, 법령의 어려운 한자어나 외래어, 일본식 한자어를 ‘쉬운’ 우리말로 바꾸는 용어정비와, 길고 복잡한 문장을 ‘쉽고 간결하게’ 다듬는 문장정비를 주요 의제로 삼아왔다. 그러나 법령의 경우 기관의 ‘공공언어’ 범주에 속하면서도, 국민의 권리와 의무를 규정하는 특수성으로 인해 ‘접근가능성’과 ‘예측가능성’ 요건을 충족해야 한다. 이 가운데 실체적 요건인 ‘예측가능성’ 요건의 핵심은 법문의 ‘명확성(clarity)’으로, ECtHR 판례법에 따르면 이는 의도된 모호성을 제외하고 ‘애매성(ambiguity)’이 없는 해석이 가능한 상태를 말한다. 따라서 법령에서 PL의 적용 목적은 해석상 애매성을 발생시키지 않도록 법문의 ‘명확성’을 높이는 데 있으며, 이는 영미법계의 법제지침 및 각종 법제 자료, 판례법 등을 통해 명시되어 있다. 2023년 세계 최초의 PL 관련 국제표준인 ISO 24495-1이 공식 발표되고, 동 표준의 Part 2에 해당하는 ‘Plain Legal Language(PLL)’ 관련 표준인 ISO 24495-2가 2025년 8월 공개되면서, 법률언어의 명확성 보장을 위한 PLL의 정의와 원칙, 구체적인 접근법 등이 국제적으로 표준화 및 제도화되고 있다. 이에 따라 EU의 주요 법령 입안 및 번역기관들이 기관 내 PL 접근법을 재정의하면서, 기존의 번역 개념 역시 PL을 중심으로 분화 및 확장되는 상황이다. 본고는 이러한 배경을 반영하여, 공공언어와 구분되는 법령의 PL 사용 목적과 개념, 수신자, 접근법, 현황 및 발전 방향 등을 종합적으로 논의하고, 유럽의회의 관련 사례 등을 소개함으로써, 향후 한국의 법령 입안 및 번역기관들의 PL 관련 의사 결정을 돕고자 한다. Over recent decades, the plain language movement has gained momentum through the adoption of plain language guidelines and policies by national governments, seeking to enhance the comprehensibility of laws and regulations. In Korea, plain language legislation has primarily been examined within the framework of “public language”, alongside other forms of institutional communication directed at the general public. However, given the unique nature of legislation in imposing rights and obligations, the application of general plain language principles to legislative texts requires careful consideration. In this regard, this study explores the core concepts, requirements, and methodologies of plain language legislation by analyzing case law from the ECtHR and the ECJ, as well as official legislative guidelines and plain legislation manuals from common law jurisdictions. The analysis also incorporates ISO 24495-1:2023, the first international standard to provide plain language principles and guidelines, and ISO 24495-2:2025, the first standard for plain language in legal communication, Additionally, the study examines the European Parliament’s adoption of the “Citizens’ Language” approach, which mandates the use of plain language in all of its text, audio and video content produced by the institution. This development is contributing to the diversification and expansion of traditional interlingual translation concepts, prompting increased attention to intralingual translation as a means of making legal institutional texts more accessible to citizens.

우리나라 입법예고제도의 현황분석과 개선방안의 제안

박윤흔 법제처 2019 법제 Vol.684 No.-

우리나라에서는 1983년에 입법예고제를 법률이 아닌 대통령령에 근거하여 도입하였다. 당시 우리나라는 입법작용을 포함하여 모든 국가작용이 국가주도로 행하여지는 시기여서 입법예고제를 도입하면서도 입법예고제도가 갖추어야할 모든 기본적인 요소를 모두 채택하지 못한 미완성의 제도를 도입하였다. 그런대 1996년에 행정절차법을 제정하여 대통령령에 근거를 두고 출발한 입법예고제도를 동법에서 승계하였는데, 입법예고제도를 시행한지 13년이 경과되었음에도 불구하고 내용에 있어서 거의 개선함이 없이 종전의 제도를 그대로 승계하였던 것이다. 그리고 더 나아가서 행정절차법을 시행한 후에도 2010년대 중반까지도 이렇다 할 개선 없이 도입초기의 제도를 거의 그대로 유지. 운영하여 왔던 것이다. 그리하여 학자들은 우리나라 입법예고제도가 “흐지부지되었다든가”, “유명무실단계에 있다든가” 또는 “형식적인 절차로 통과의례가 될 수 있다든가” 등의 비판을 하기에 이르렀다. 그리하여 입법예고도입 당시에 법제처에 근무하면서 도입에 앞장섰던 필자 등은 매우 커다란 충격을 받았고, 이에 우리의 입법예고제도의 현황을 분석하여 그런대로 우리의 입법예고제도를 완전한 제도로 발전시키기 위한 개선안을 정부에 건의할 생각을 가지게 되었다. 그러던 차에 다행히 정부(법제처)에서는 2015년10월 20일에 행정절차법의 입법예고관련 시행령인 「법제업무운영규정」을 개정하여, 그때까지 우리 입법예고제도가 가진 가장 큰 미비점이었던 입법예고시에 법령안의 ‘주요내용’만 예고하고 법령안 전문(全文)을 예고하지 않았던 것을, 앞으로는 법령안 전문을 예고하도록 개선하였다. 그러나 아직도 그러한 개선이 법률에 근거한 것이 아니고, 대통령령에 근거한 것이기 때문에 완성된 것이라고 보기 어렵고, 또한 그 밖에 입법예고에 의하여 국민이 제출한 의견의 처리결과를 종합하여 국민에게 공표하는 제도의 도입 등의 개선점이 있다고 할 것이므로 연구를 계속하여 개선방향을 제시하기로 하였다.

지방자치 관련 법제처 해석례 분석을 통한 입법 개선방안 연구

류준모 법제처 2025 법제 Vol.710 No.-

법치주의가 확립되고 사회가 다원화되면서 법령과 자치법규는 지속적으로 늘어나고 있고, 법령과 자치법규 체계는 더욱 더 복잡해지고 있다. 이에 따라 법령과 자치법규간의 관계가 어떻게 되고, 자치법규가 상위법령을 위반하는 것은 아닌지가 계속해서 문제되고 있다. 법제처 유권해석제도는 법령에 대한 해석이 서로 엇갈릴 경우에 정부 견해의 통일을 위해서 법제전문기관으로서의 의견을 제시하는 것으로, 처분성이나 자기관련성과 같은 요건을 요구하지 않기 때문에 지방자치단체가 구체적인 처분 전에 행정의 적법성 확보를 위해서 활용하기 적합한 제도라 할 수 있다. 지방자치단체와 관련되는 해석은 중앙행정기관과 지방자치단체 중 누가 해당 권한을 가지는지, 법령이나 조례 중 어느 법령 형식으로 규정해야 하는 지 등의 해석이 많이 요청된다. 이 중에는 지방자치단체의 집행이나 법령해석에 문제가 있어 해석이 요청되는 경우도 있지만 법령 자체가 명확하지 않거나, 상위법령 자체가 지방자치단체의 자치권한을 제한하고 있어 문제가 되는 경우도 많다. 법령해석은 현행 법령을 기준으로 할 수밖에 없으므로 현행 규정의 모순점과 한계 때문에 그 타당성과 관계없이 지방자치를 제한하는 방향으로 해석할 수밖에 없는 경우도 생긴다. 이런 점에서 지방자치 관련 해석사례의 분석을 통해 현행 법령 자체의 문제점을 발굴하고 지방자치를 강화하기 위한 입법 개선방안 마련하는 것은 중요한 연구과제가 될 수 있을 것으로 판단된다. 이 글에서는 지방자치단체의 권한과 관련된 ① 자치사무 여부 판단, ② 조례와 규칙으로의 규율 범위(지방자치단체의 장과 지방의회의 권한 분배), ③ 법령, 행정규칙을 통한 조례 등의 규정 범위 제한과 관련된 해석례를 검토해 보고 현행 규정의 문제점을 입법적으로 개선하는 방안을 제시해 보았다. 그동안 정부는 지방분권을 강화하기 위해 많은 법령들을 개선해 왔고, 지방자치단체의 권한과 관련된 입법의 경우 법령 입안 시 지방자치단체 등과 협의를 거치도록 하여 제도적・절차적으로 체계를 잡아가고 있다. 개별적인 법령개정의 노력 외에 「지방자치법」 제28조제2항과 같이 자치입법권을 강화하는 원칙적인 규정을 법령에 두는 사례들이 늘고 있다. 앞으로 개별 법령의 정비와 이와 같은 일반 원칙 규정의 마련 작업이 병행된다면 좀 더 신속하게 지방자치단체의 자치권이 보장되는 법체계가 완성될 수 있을 것으로 기대된다. With the establishment of the rule of law and the diversification of society, the number of laws and autonomous regulations has been continuously increasing. As a result, the legal framework has become increasingly complex, raising ongoing issues regarding the interpretation of relationships between laws and local regulations, as well as whether autonomous regulations violate higher-level laws. The authoritative interpretations provided by the Ministry of Government Legislation serve to unify the government's stance when interpretations of laws diverge among administrative agencies. These interpretations are particularly useful for local governments as they do not require conditions such as direct disposition or self-relatedness, allowing preemptive legal validation before administrative actions are taken. Many interpretive issues arise concerning local governments, including questions of authority between central and local administrations, and whether specific matters should be governed by national law or local ordinances. While some problems stem from local governments misinterpreting laws or drafting flawed regulations, others arise from the ambiguity or inherent limitations of higher-level laws that restrict local autonomy. Since legal interpretation must adhere to existing laws, this can result in interpretations that inadvertently constrain local autonomy, regardless of their normative validity. Therefore, analyzing interpretation cases related to local autonomy can reveal systemic flaws in current laws and inform legislative improvements aimed at strengthening local governance. This paper examines interpretive cases concerning: (1) whether a matter falls under the category of autonomous affairs; (2) the scope of regulation through ordinances and rules, including the division of powers between local councils and local executive heads; and (3) the limitations imposed on local legislation by national laws and administrative rules. Based on this analysis, the paper proposes legislative reforms to address current regulatory shortcomings. In recent years, the Korean government has made continuous efforts to enhance local autonomy by revising numerous laws. In the legislative process concerning the authority of local governments, procedural and institutional frameworks have been established through mechanisms such as prior consultation on decentralization and coordination among relevant agencies during law drafting. In addition to these individual legislative amendments, there has been a growing trend of incorporating general provisions—such as Article 28(2) of the Local Autonomy Act—that explicitly aim to strengthen local legislative authority. It is expected that, by combining these general principles with continued efforts to revise individual laws, a more coherent and responsive legal system that effectively guarantees the autonomy of local governments can be established more efficiently.

벤처기업육성에 관한 특별조치법상의 몇 가지 법제적 쟁점에 관한 소고

손대수,정지윤 법제처 2019 법제 Vol.684 No.-

최근 벤처기업육성에 관한 특별조치법령의 법제처 심사과정에서 법제적 측면에서 논의되었던 사항들에 대하여 몇 가지 쟁점별로 정리하여 입법과정의 한 단면들을 같이 공유하고자 하였다. 여기서는 벤처기업의 요건과 현황에 대하여 개략적으로 살펴보고, 쟁점관련 법령의 주요내용을 소개한 후 개별 쟁점들에 대하여 살펴보았다. 우선 벤처기업에 포함되지 아니하는 업종을 추가하는 경우 기존의 해당기업에 대하여 부칙규정을 두어 이를 보호하여야 하는지에 대하여는 신뢰보호의 원칙과 함께 이를 제한하여야 하는 공익상의 필요 등을 검토하여 비교형량을 통하여 공익상의 이익이 크다고 인정된다면 별도의 보호 장치를 마련하지 않더라도 부진정 소급입법에 해당되어 법령개정과 함께 바로 개정법령이 적용될 수 있다고 할 것이다. 공익상의 필요성 등의 검토를 위한 구체적 사안에 대하여는 본문내용을 참조하면 될 것이다. 또한 법 제25조의2에서 벤처기업확인의 취소사유로 제3조에 따른 벤처기업에 포함되지 아니하는 업종을 영위하게 된 경우를 명시적으로 규정하고 있지 않더라도 이 사안에서는 법 제25조의2제1항제2호에서 정하고 있는 제2조의2의 벤처기업의 요건을 갖추지 아니하게 된 경우를 근거로 벤처기업확인을 취소할 수 있다고 할 것이며 설령 법정취소사유에 해당되지 않더라도 판례와 학설을 근거로 공익상의 이유로 직권취소도 가능하다고 할 것이다. 그러나 법정취소사유에 해당된다면 직권취소사유에 해당되는지 여부는 따로 논의할 필요성은 크지 않다고 할 것이다. 한편 제3조에 따른 벤처기업에 포함되지 아니하는 업종을 영위하게 된 경우를 벤처기업 확인의 취소사유로 명시적으로 규정하는 경우 이를 법 제25조의2제1항 각호에서 별도의 취소사유로 규정하는 것보다는 제25조의2제1항제2호의 제2조의2의 벤처기업의 요건을 갖추지 아니하게 된 경우에 부수적으로 해석규정으로 확인적 차원에서 해당 내용을 규정하는 것이 법령해석과 입법의 조화로운 모색이라고 보았다. 끝으로 법정기관으로 규정된 현재의 벤처기업확인기관을 지정제도로 개정하면서 지정기관에 별도의 위원회를 두어 위원회로 하여금 지정기관의 권한을 행사하도록 하고 지정기관은 위원회를 지원하는 정도로 규정하는 것에 대하여는 지정제도의 본질에 부합하지 않는 측면이 있어 지정기관이 벤처기업확인 및 확인취소 권한을 행사할 수 있도록 하면서 개정안의 취지를 감안하여 벤처기업확인기관은 위원회의 심의를 거쳐 권한을 행사하도록 하는 방향이 바람직하다고 보았다. 앞으로 벤처기업 요건과 확인 및 확인취소 등과 관련한 다양한 법제적 문제들에 대하여 보다 활발한 논의가 있기를 기대하며 이 글은 입법과정에서 발생한 몇 가지 법제적 쟁점들을 정리하는 정도의 의미가 있다고 하겠다.

산업재해 예방 및 노동안전보건 지원 조례 비교 연구

민기채 법제처 2023 법제 Vol.703 No.-

It was only in 2021, 40 years after the 「Occupational Safety and Health Act」 was enacted, that the ‘Responsibilities of Local Governments’and ‘Industrial Accident Prevention Activities by Local Governments’ clauses were newly established. Accordingly, as a mandatory delegation ordinance, local governments across the country secured a legal basis for establishing and implementing measures to prevent industrial accidents. Currently, 164 out of 243 local governments (67.49%) have enacted and are implementing 「Occupational Safety and Health Ordinance」. Researches on 「Occupational Safety and Health Act」 have been accumulated on various topics over a long period of time, but research on ordinances is rare. This study may be differentiated in the analysis object of ordinances. The purpose of this study is to derive revision plans based on comparative analysis of 「Occupational Safety and Health Ordinance」. The object of analysis is the ordinances of metropolitan governments, and using comparative analysis framework for the content system of social welfare ordinances, the ordinances of 17 metropolitan governments were compared using the content analysis method. As a result of the analysis, the Incheon ordinance was in terms of accountability of local government heads, universality of coverage, and financial responsibility of local government heads, the Busan ordinance was in terms of universality of coverage and responsibility/integration of delivery system, the Gyeonggi and Jeonnam ordinances were in terms of comprehensiveness of benefits, and the Seoul Ordinance was in terms of professionalism of workforce, had ideal components. On the other hand, the Gyeongsangbuk-do ordinance was for the accountability of local government heads, the Daegu ordinance was for the universality of university, the Sejong ordinance was for the comprehensiveness of benefits, the Seoul ordinance was for the financial responsibility of local government heads, and the Jeollabuk-do ordinance was for responsibility/integration of delivery system and professionalism of workforce, had not ideal components. The main problem with the 「Occupational Safety and Health Ordinance」 is that the responsibilities of local government heads regarding industrial accidents and safety and health, which are extensively stipulated in higher-level laws, are insufficiently reflected in the ordinance, resulting in low normative validity. As a plan to revise the 「Occupational Safety and Health Ordinance」, first, in order to improve normative validity, it is necessary to clarify the mandate of the 「Occupational Safety and Health Act」 with the purpose of the 「Occupational Safety and Health Ordinance」 and to similarly match the purpose of the ordinance with the higher-level law. Second, there is a need to strengthen the responsibilities of local government heads to comply with Article 4-2 (responsibilities of local governments) and Article 4-3 (industrial accident prevention activities of local governments, etc.) of the Act. Third, there is a need to improve legal clarity through definitions of missing key terms. Fourth, in order to improve normative validity, it is necessary to change the scope of coverage of the Ordinance to ‘all businesses or workplaces’ like the Act. Fifth, benefit comprehensiveness can be expanded through benchmarking of other local governments' ordinances, such as guidance on prohibiting hazardous and harmful contracts, safety equipment support, safety and health information disclosure, and re-employment support. Sixth, there is a need to review the establishment of new financial responsibility regulations for local government heads regarding budget security. Seventh, there is a need to consider establishing a new linkage system between metropolitan governments and the metropolitan headquarters of the Korea Occupational Accident Prevention and Safety Agency. Eighth, it is necessary to establish new rights relief pr... 「산업안전보건법」이 제정된 지, 40년이 흐른 2021년에서야 ‘지방자치단체의 책무’ 및 ‘지방자치단체의 산업재해 예방 활동’ 조항이 신설되었다. 이에 전국 지방자치단체에서는 산업재해 예방을 위한 대책을 수립・시행할 수 있는 법적 근거를 확보하게 되었다. 현재 243개 자치단체 중 164개 자치단체(67.49%)가 산업안전보건 조례를 제정하여 시행 중이다. 「산업안전보건법」 연구는 오랜 시간동안 다양한 주제로 축적되어 왔으나, 산업안전보건 조례 연구는 상대적으로 희소하다. 본 연구는 산업노동자의 산업재해 예방 및 노동안전보건을 지원하기 위한 법 연구가 ‘법률’ 연구에 치중되어 왔다는 측면에서, ‘조례’라는 분석대상에서 차별성을 가질 수 있을 것이다. 본 연구의 목적은 산업안전보건 조례의 비교 분석에 기초한 개정 방안을 도출하는 것이다. 분석대상은 광역자치단체의 산업안전보건 조례이며, 사회복지조례의 내용적 체계 비교 분석틀을 활용하여, 내용분석 방법으로 17개 광역자치단체의 산업안전보건 조례를 비교하였다. 분석 결과, 인천광역시 조례는 자치단체장의 책무성, 적용대상의 보편성, 자치단체장의 재정책임성에서, 부산광역시 조례는 적용대상의 보편성과 전달체계의 책임성・통합성에서, 경기도와 전라남도 조례는 급여종류의 포괄성에서, 서울특별시 조례는 인력의 전문성에서 이상적인 구성내용을 갖추었다. 반면, 경상북도 조례는 자치단체장의 책무성에서, 대구광역시 조례는 적용대상의 보편성에서, 세종특별자치시 조례는 급여종류의 포괄성에서, 서울특별시 조례는 자치단체장의 재정책임성에서, 전라북도 조례는 전달체계의 책임성・통합성과 인력의 전문성에서 이상적인 구성내용을 갖추지 못하였다. 산업안전보건 조례의 주요 문제점은 상위법에서 방대하게 규정하고 있는 산업재해 및 안전보건에 대한 자치단체장의 책무가 조례에 미흡하게 반영되어, 규범적 타당성이 낮다는 점이다. 산업안전보건 조례의 개정 방안으로 첫째, 규범적 타당성 제고를 위해 산업안전보건 조례의 목적에 「산업안전보건법」의 위임 명시 및 상위법과 조례의 목적을 유사하게 변경할 필요가 있다. 둘째, 「산업안전보건법」 제4조의2(지방자치단체의 책무) 및 제4조의3(지방자치단체의 산업재해 예방 활동 등)에 부합하도록 자치단체장의 책무를 강화할 필요가 있다. 셋째, 부재한 핵심 용어의 정의를 통해 법적 명료성을 제고시킬 필요가 있다. 넷째, 규범적 타당성 제고를 위해 산업안전보건 조례의 적용대상을 상위법과 마찬가지로 ‘모든 사업 또는 사업장’으로 변경할 필요가 있다. 다섯째, 위험・유해 도급금지 지도, 안전장비 지원, 안전 및 보건 정보공개, 재취업 지원 등 타 지방정부의 산업안전보건 조례 벤치마킹을 통해, 급여포괄성을 확대할 수 있다. 여섯째, 예산확보에 대한 자치단체장의 재정책임성 규정 신설을 검토할 필요가 있다. 일곱째, 광역자치단체와 산업재해예방 안전보건공단 광역본부 간 연계체계 신설을 검토할 필요가 있다. 여덟째, 권리구제 절차 신설 및 벌칙의 엄격성 관련 조항의 신설이 필요하다. 노동자들이 산업재해의 위험에 노출되지 않고, 안전하고 건강하게 노동할 수 있는 권리 향상에 본 연구가 기여할 수 있을 것이다.

갑질 금지 및 직장 내 괴롭힘 금지 제도의 일원화 방안에 관한 연구- 공직자를 중심으로 -

박준희 법제처 2023 법제 Vol.703 No.-

Public servants in Korea and public officials under the Public Officials Ethics Act are subject to a code of conduct based on their behavior and status, and the main content of the code is prohibition and restriction of public officials. Among them, the prohibition of abuses (prohibition of unfair acts by exercising job authority) stipulates that public officials(or public servants) must not engage in unfair acts by exercising their job authority or exercising de facto influence derived from their status or position. In addition, the Labor Standards Act, which regulates the working conditions of workers, has a system for prohibiting workplace harassment. It prohibits an employer or worker from using their position or relationship at work to cause physical or mental pain to another worker or to worsen the working environment beyond the reasonable scope of their duties. In both cases, the main issue and judgment criteria for determining whether it is an act of abusive behavior or workplace harassment is whether it exceeds the authority of the job or the appropriate scope of the job. In other words, the essence of the acts to be controlled through the above two prohibitions is to prevent unreasonable abuse of duties, so we will propose a clearer practical control method for public officials who are the object and subject of control by unifying them. 우리나라의 공무원 및 「공직자윤리법」상의 공직자는 행위 및 신분에 따라 행동강령의 통제를 받고 있는데 그 주요한 통제의 내용은 금지 또는 제한이다. 이 중 갑질 금지(직무권한 등을 행사한 부당 행위의 금지) 조항은 공무원(공직자)이 직무권한을 행사하거나 지위・직책 등에서 유래되는 사실상의 영향력을 행사하여 부당한 행위를 해서는 안 된다고 규정하고 있다. 아울러 근로자의 근로조건을 규정한 「근로기준법」은 직장 내 괴롭힘 금지 제도를 가지고 있다. 여기서는 사용자 또는 근로자는 직장에서의 지위 또는 관계 등의 우위를 이용하여 업무상 적정범위를 넘어 다른 근로자에게 신체적・정신적 고통을 주거나 근무환경을 악화시키는 행위를 금지하고 있다. 이 때, 양자 모두 직무권한 또는 업무상 적정범위를 초월하였는지 여부가 갑질행위 또는 직장 내 괴롭힘 행위인지를 판단할 수 있는 주요한 쟁점이자 판단기준인 바 이를 통해서 양자의 규정상의 목적이 동일함을 미루어 알 수 있다. 즉 위 두 금지조항을 통하여 통제하고자 하는 행위의 본질은 직무의 부당한 남용을 방지하고자 하는데 있으므로 이를 일원화(一元化)하여 하나의 입법으로 통제의 대상이자 적용대상인 공직자에게 보다 명확한 실무적 통제방안을 제언코자 한다.