북한체제의 내구성에 관한 연구 : 수령제와 당정군복합체의 제도화를 중심으로

이흥석 국민대학교 일반대학원 정치외교학과 안보전략전공 2018 국내박사

Socialism was collapsed in the late 1980s and sudden change of nK was first discussed. However, nK did not collapse and hereditary succession to KJI took place. Jasmin Revolution which took place in the Middle East in 2011 was another case to predict nK sudden change. Yet again, nK completed its third hereditary succession to KJU at this period. Regarding research on nK durability, despite the extensive research on topics such as uniqueness of nK, perspectives of comparative socialism or comparative authoritarianism, political economy or game theory, no research has yet suggested a persuasive analysis on why nK maintains its regime. The purpose of this research is to examine the durability of the third hereditary regime despite internal/external threat factors. Especially, based on the perspective that struggle-relation between the dictator and power elite is the critical factor determining the durability of dictatorship regime, the theoretical hypothesis is the institutionalization of Party-Politics-Military complex based on nK Suryong's rule. Suryong's rule and Party-Politics-Military complex, the core variable of this hypothesis, are exceptional phenomenon in nK regime and deemed as institutional mechanism to protect the regime. Going through the 1960s, nK socialist regime changed into a mutative individual dictatorship called "Suryong's rule" in the 1970s and established third hereditary regime of KJI and KJU based on Juche ideology. Also, suryong's rule was the basis which led Party-Politics-Military complex to be fostered as a force supporting the third hereditary regime and contributed to the institutionalization of Party-Politics-Military complex. Thus, this research explains the durability of nK regime through the lens of historical institutionalism. First, this research examines nK's Suryong's direct rule and Party-Politics-Military complex from a historical context. Historical institutionalism places emphasis on historical context and the context serves as the background forming the institution. A historical approach is necessary to explain the institutional context. Next, this research will prove that Suryong's rule and Party-Politics-Military complex are products of path dependency and self-strengthening mechanism. Also, by noting on the proposition that a historically formed institution can unequally distribute power and thus give privilege to a specific group, this research will prove that Party-Politics-Military complex developed together with Suryong's succession and turned into a ruling regime monopolizing political economic resources. Last is the perspective that difference of institution is useful in explaining the difference amongst country's policy. By searching the factor which nK overcame the crisis of regime collapse and succeeded in succession during socialist regime transition and Middle-East democratic revolution period, this research will point out the connection between the policy decision making different from other socialism and authoritarianism and regime durability despite similar external shock. The research scope depending on historical institutionalism theoretic view would be from Sep 1945 to 2016(KIS coming to NK as part of Soviet forces, hereditary succession to KJI, and the 7th Party convention). First, KIS era is from Sep 1945 the period when KIS came to nK after independence to 1980 when KJI was officially designated as the successor at the 6th Party convention. KJI era is from the 6th Party convention to 2011 when KJI died. KJU era is from 2012 4th Party delegate’s convention to 2016 7th Party convention. As a result of research, the key factors of nK regime durability are as below. The root of nK regime is anti-Japanese struggle led by KIS. The historical context of anti-Japanese struggle lie in the creation background of nK leaders/elites and institutional environment of Suryong's rule and Party-Politics-Military complex. Based on revolutionary tradition, nK supreme leader was born as Suryong in accordance with Party regulation and constitution considering the 10 principle of establishing solitary ideology regime and the 10 principle of establishing solitary ruling regime. The institutionalization of Suryong's rule changed the Party ruling regime to Party General Secretary, Party 1st Secretary, Party Chairman following the Party regulation. National ruling regime changed to Head of State, Chairman of National Defense, 1st Chairman of National Defense, Chairman of State Affairs. By emphasizing the historical context of hereditary tradition based on Baek-du lineage and successor theory, Suryong was reproduced as the supreme leader ruling on top of Party-Politics-Military and made third generation succession possible. The preceding regime of Suryong's rule limited the successive actor and its change of policy and this has been maintained for a long time. Although this regime which was determined during the KIS era is inefficient, it represents a product of historical course that is continued for succession and maintaining the regime. Institutionalization of Suryong's rule and Party-Politics-Military complex can be represented as a product of self-strengthening mechanism with a strong path-dependency. To refuse a regime made in KIS era is to refuse KIS as well as the succession regime Refusing the succession regime is a self-contradiction which refuses the tradition of nK regime. The biased decision favoring the predecessor's regime is trapped to its self-preserved feedback which is irreversible despite the obvious contradiction. Bbal-Chi-San, the core of anti-Japanese struggle which is the historical tradition of nK ruling elite, formed the Party-Politics-Military elite group and solidified its position of supporting the succession of the Kim Dynasty. As this developed to a Party-Politics-Military complex, Bbal-Chi-San also became hereditary and turned into a ruling coalition. For the sake of supporting the revolutionary succession of Suryong, the change of institutionalized ruling coalition became an institutional mechanism necessary for third generation succession. Party-Politics-Military elites and the supreme leader formed a master-slave relations and became a community sharing the same goal. Courtesy towards revolutionaries' bereaved family which is stated in the 1972 constitution and the political-oriented principle of official selection suggested by KIS and KJI were settled as historical regimes leading the institutionalization of Party-Politics-Military complex and eventually formed a privileged class. Also, as the combination of senior, man, youth has been maintained to support the continuity of revolution and hereditary succession based on the successor theory, Party-Politics-Military complex maintained for a long time and became hereditary. Lastly, it showed the uniqueness of nK which is distinguished from other socialism or dictatorship. Facing external crisis(collapse of Eastern Europe and Soviet socialist regime) and internal crisis(the Long March), KJI survived through 'our style socialism' and 'military-first politics' which are different responses taken from those of other socialism or dictatorship. Also, when nK faced regime crisis due to Jasmin Revolution and KJI's death, KJU maintained its regime by strengthening nuclear development. In conclusion, historical institutionalism proved its theoretical value in explaining nK regime durability. Based on the historical context of anti-Japanese struggle, nK regime is a joint product of KIS and Bbal-Chi-San originated Party-Politics-Military complex. Suryong and the institutionalization of Party-Politics-Military which appeared later are products of path dependency. Also, historically formed regime created a privilege class called Party-Politics-Military complex. Although nK faced similar crisis, it preserved its regime through different policies. This paper is expected to go beyond the fragmentary and one-dimensional analysis of nK regime durability and lead theoretical progress. Furthermore, it should explain the awareness of nK regime and limitation of ROK's nK policy and ultimately contribute to appropriate policy-making leading to the peace of the Korean Peninsula. Key term: historical institutionalism, Suryong('s rule), Party-Politics-Military complex, institutionalization, hereditary succession, regime durability 북한의 사회주의체제는 1960년대를 거쳐 1970년대에 수령제라는 개인독재로 변이되었으며 주체사상을 바탕으로 김정일과 김정은 3대 세습체제를 구축했다. 그러나 북한체제는 이 과정에서 2번의 체제 붕괴위기를 극복했다. 첫 번째 위기는 1980년대 후반 소련과 동유럽의 사회주의체제가 붕괴됐던 시기였으며 이때 북한체제의 급변사태에 대한 논의가 처음 시작됐다. 그러나, 북한은 붕괴하지 않았고 반면 김정일에게 권력이 세습됐다. 두 번째 위기는 2011년 발발한 중동의 재스민 혁명으로 북한 급변사태에 대한 전망을 낳는 또 하나의 계기였으나 오히려 북한은 김정은 3대 세습체제를 이루었다. 북한의 내구성에 관한 연구는 북한의 특수성, 비교사회주의 혹은 비교권위주의 관점 그리고 정치경제논리 또는 게임이론 등 방대한 연구에도 불구하고 왜 북한이 체제를 유지하는지 아직 설득력 있는 분석이 제시되지 않았다. 북한 체제의 내구성에 대한 기존의 연구들은 대내외적 환경 요인과 더불어 북한 권력 엘리트 내부의 균열 가능성을 핵심 변수로 지적해 왔다. 북한이 처한 대외적 안보위협과 대내적 경제난이 오히려 독재자와 권력 엘리트 사이의 ‘충성과 특혜의 맞교환’을 공고히 하고 있다는 것이 이들 연구들의 공통된 요지이다. 그러나, 이들 연구들은 독재자와 권력 엘리트 사이의 ‘충성과 특혜의 맞교환’을 중심으로 북한체제의 내구성을 이해한다는 점에서 의의가 있으나, 이러한 맞교환이 역사적으로 형성되고 제도화되는 과정에 대한 논의는 부족하다. 본 연구의 목적은 북한이 대내외적인 위협요인에도 불구하고 수령제와 당정군복합체의 제도화가 3대 세습체제를 구축하고 체제의 내구성에 기여했다는 것을 규명하는 데 있다. 특히 독재자와 권력 엘리트의 길항관계가 독재체제의 내구성을 결정하는 핵심 요인이라는 관점에 기초하여, 본 논문의 이론적 가설은 북한의 수령제와 수령제를 중심으로 한 당정군복합체의 제도화가 북한체제 내구성에 기여했다고 가정한다. 이 가설의 핵심변수인 수령제와 당정군복합체는 북한체제에서 볼 수 있는 예외적 현상으로 체제를 보위하기 위한 제도적 기제로 보았다. 본 연구는 이런 맥락에서 북한의 수령제와 수령제를 중심으로 한 당정군복합체의 제도화 과정을 역사적으로 추적, 규명하는 데 있다. 북한이 대내외적 위기에도 불구하고 3대 세습체제를 구축했던 과정을 이해하기 위해서는 독재자와 권력 엘리트 사이의 충성과 특혜의 맞교환이 제도화되는 역사적 과정에 대한 이해가 필요하다. 따라서 역사적 제도주의 관점에서 수령제와 당정군복합체의 형성, 유지, 공고화되는 과정이 체제의 내구성에 기여한 것을 다음과 같은 이론적 시각에서 고찰한다. 먼저, 역사적 맥락에서 수령제와 당정군복합체의 형성, 유지, 공고화 과정을 살펴볼 것이다. 역사적 맥락은 제도를 형성하는 배경이 되며 배경을 이해하기 위해서는 역사적 접근이 필요하다. 다음은 수령제와 당정군복합체의 제도화가 경로의존적인 산물이며 자기강화적 매카니즘의 결과물임을 규명할 것이다. 또한, 역사적으로 형성된 제도가 권력을 불균등하게 배분하여 특정집단에게 특권을 줄 수 있다는 명제에 주목하며 이런 맥락에서 당정군복합체는 수령의 세습과 더불어 공생하며 정치경제적 재화를 독점하는 지배연합으로 탄생하였음을 증명할 것이다. 마지막으로 제도의 차이가 국가 간 정책의 상이성을 설명하는 데 유용하다는 관점이다. 사회주의체제 전환과 중동 민주화혁명 시기에 북한은 체제 붕괴의 위기를 극복하고 세습에 성공했다. 따라서 유사한 외적 충격에도 여타 사회주의 또는 권위주의체제와 상이한 북한의 정책적 결정이 체제 내구성과 연결된 점을 지적할 것이다. 본 연구는 김일성이 1945년 9월 북한에 소련군의 일원으로 들어온 시기부터 김정일에게 권력을 세습한 시기를 거쳐 김정은 시대인 제7차 당 대회와 제13기 4차 최고인민회의가 개최된 2016년 6월까지를 대상으로 했다. 김일성 시대는 김일성이 해방이후 북한에 들어온 1945년부터 1980년 제6차 당 대회에서 김정일을 후계자로 공식화하였던 시기, 김정일 시대는 제6차 당 대회 이후 1981년부터 김정일이 사망한 2011년이며, 김정은 시대는 2012년 제4차 당대표자회의부터 2016년 6월까지로 분류했다. 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 북한 체제의 뿌리는 김일성의 항일무장투쟁이다. 항일무장투쟁의 역사적 맥락은 수령제와 당정군복합체의 탄생 배경이 되었으며 더불어 수령제와 당정군복합체가 유지되는 제도적 환경이다. 수령은 항일무장투쟁의 계승과 백두혈통의 적통이라는 역사적 맥락으로 조작되어 세습적 정통성으로 재생산하였으며, 이를 담보로 3대 세습을 가능하게 만들었다. 이에 따라 최고지도자는 혁명전통에 따라 유일사상체계 확립 10대 원칙과 유일영도체계 확립 10대 원칙을 대헌장으로 삼아 당 규약과 헌법에 의하여 수령으로 재생산되고 세습됐다. 이런 수령의 제도화는 당 영도체계의 경우 당 규약에 따라 당 총비서·당 제1비서·당위원장으로 변경됐고, 국가영도체계는 헌법에 따라 주석·국방위원장·국방위원회 제1위원장·국무위원장으로 재생산됐다. 인과적으로 수령제라는 선행적 제도는 후속하는 행위자와 그들의 정책변화를 제약하여 장기간 유지되고 있다. 김일성시대에 결정한 제도는 수령제 세습과 체제유지를 위하여 지속되고 있는 역사적 과정의 산물이다. 둘째, 수령제와 당정군복합체의 제도화는 경로의존성이 강한 자기강화적 매카니즘의 산물이다. 김일성 시대에 만들어진 제도를 거부하는 것은 김일성을 거부하는 것이며 이것은 세습체제를 거부하는 것이다. 세습체제의 거부는 북한체제의 정통성을 거부하는 자기 모순에 봉착하게 만든다. 선대 수령이 결정한 경로의존적인 제도가 후대에 이르러 그 모순을 인지하고도 바꿀 수 없는 자기 보존적 되먹임에 빠진 것이다. 셋째, 북한체제에서 항일무장투쟁의 적통인 빨치산은 수령의 세습을 지원하는 세력으로 공고화되면서 경로의존적으로 당정군복합체로 강화되어 수령과 더불어 세습되고 겸직을 하는 지배연합으로 탄생됐다. 특히, 1972년 헌법 제61조에 명시된 혁명유가족에 대한 예우와 김일성과 김정일이 제시한 간부선발원칙은 당정군복합체의 제도화를 견인하면서 인과적으로 당정군복합체가 장기간 겸직하고 세습되는 특권계급을 형성했다. 따라서 제도화된 당정군복합체는 3대 세습에 필요한 제도적 기제가 되면서 수령과 주종의 관계이며 공동운명체가 됐다. 마지막으로 북한이 체제 위기상황에서 선택한 정치적 결정은 체제전환이 이루어진 여타 사회주의 또는 독재체제와 구별되는 북한이라는 국가의 차별성을 보여주었다. 김정일은 동유럽과 소련의 사회주의체제 붕괴와 고난의 행군 등 대내외적 위기에 봉착하여 ‘우리식 사회주의’, ‘선군정치’를 내세워 여타 사회주의체제나 독재국가와 상이한 대응방식으로 생존했다. 또한, 김정은도 재스민혁명과 김정일의 죽음으로 체제위기에 봉착하였음에도 불구하고 오히려 핵무력 건설을 강화하면서 체제를 유지했다. 결론적으로 수령제와 당정군복합체의 형성, 유지, 공고화되는 역사적 과정이 북한체제 내구성에 기여하였음을 중명했다. 반면 본 논문은 북한체제 내구성을 증명하는 이론과 접근방법이 부족하다. 역사적 제도주의의 적실성을 확인하였지만 정치이론을 토대로 북한체제 내구성을 조작적으로 분석하는 프레임이 제대로 구성되지 못하였다. 향후 본 논문이 북한체제의 내구성에 대한 단편적, 일차원적 분석에서 벗어나 이론적으로 체계화하는 연구의 길을 열길 바라며, 북한체제에 대한 인식과 대북정책의 한계를 제시하고 한반도 평화를 정착시키는 올바른 정책을 수립하는 데 기여하기를 바란다.

이명박 정부의 군 상부지휘구조 개편 추진 및 좌절에 관한 연구 : Graham T. Allison의 정책결정 모델을 기반으로

박무춘 국민대학교 일반대학원 정치외교학과안보전략전공 2018 국내박사

본 연구는 이명박 정부의 군 상부지휘구조 개편 추진을 위한 전반적인 정책결정 과정에서 나타난 정치적 요인들과 이들 간의 상호작용 및 영향력 등이 어떻게 작용하였는지를 중심으로 수행하였다. 이를 위해 정책결정에 관한 Allison의 세 모델을 기반으로 한 분석방법을 적용하고 평가요소를 설정하여 가설의 검증을 통해 체계적이고 논리적으로 분석하였다. 연구를 위해 Allison의 세 모델에 적용할 독립변수는 ‘군 상부지휘구조 개편’에 핵심적으로 영향을 주는 ‘군수통권자의 군 상부지휘구조 개편 의지, 군 조직 간 일체화, 국회에서의 정치적 합의와 사회적 지지’ 등 3개로 설정하고 이와 연계하여 종속변수를 ‘군 상부지휘구조 개편 결정과 변경, 좌절에 대한 결과’로 제시하였으며 법률개정안에 대한 국회에서의 정치적 결정과정에서 나타나는 최종상태를 그 산물로서 판단하였다. Allison의 세 모델을 적용하여 정책결정 과정의 전반에 걸쳐 설정한 가설을 통해 검증하기 위해 평가요소들을 제시하였다. 첫째, 제한된 합리성을 전제로 군 통수권자의 ‘군 상부지휘구조 개편 의지’를 중심으로 가설을 검증하기 위해 ① 군 통수권자의 선택과 결정의 합리성, ② 군 통수권자의 개혁 의지를 구현할 수 있는 지침과 정책적 지원의 일관성, ③ 대통령의 정치적 리더십과 정치세력화 등, 둘째, ‘군 조직 간 일체화’를 중심으로 가설을 검증하기 위해 군사목표와 작전임무 관점에서 제시된 ① 통합전투력 발휘, ② 합동성 강화, ③ 3군 균형발전 등, 셋째, ‘정치적 합의와 사회적 지지’를 중심으로 가설을 검증하기 위해 ① 정치세력 내 ‘권력중추’, ② 예비역, ③ 학계와 시민단체, ④ 언론 등을 구분하여 이들의 영향력과 상호관계 등을 분석하였다. 군 상부지휘구조 개편을 위한 법률개정안의 입법과정에서 정치적 요인을 중심으로 분석한 결과 다음의 3개 가설은 입증되었다. 가설 1, 군 통수권자의 의지가 높으면 개편 가능성이 높다. 가설 2, 군 조직 간 일체화가 높으면 개편 가능성이 높다. 가설 3, 정치적 합의와 사회적 지지가 높으면 국회에서 법률개정 가능성이 높다. 이들 가설과 평가요소들을 분석한 결과를 토대로 종합 평가해보면, 이명박 정부의 ‘군 상부지휘구조 개편’을 위한 군 통수권자와 군 그리고 국회의 선택과 결정에 대한 전반적인 정책결정 과정에서 나타난 분석결과에 의해서 적용한 3개의 가설은 입증되었다. 즉, 군 통수권자의 상부지휘구조 개편 의지가 확고하지 못하였고, 군 조직 간 개편을 위한 목표와 지향점이 서로 달라 공감과 일체화를 이루지 못하였으며, 국회에서 정치적 합의를 이루지 못하였을 뿐만 아니라 사회적 지지를 얻는데도 실패하였다. 결론적으로 가설의 입증결과로부터 이명박 정부가 제출한 법률개정안은 국회에서 입법화가 되지 못함으로써, ‘군 상부지휘구조 개편’을 위한 정책결정은 최종적으로 좌절된 것으로 평가하였다. This study focused on the political factors in the overall policy making process for the Lee Myung-bak government's reorganization(reform) of the military command structure and how the interaction and influence between them worked. The study applied the analysis method based on Allison 's three models of policy decision making and set up the evaluation factor and systematically and logically analyzed it through the verification of the hypothesis. The three independent variables to be applied to Allison's three models for research are three: the willingness of the military commander to reorganize the military command structure, the integration of military organizations, and the political consensus and social support in the National Assembly. Allison's three models have been applied to provide evaluation elements to verify through hypotheses set throughout the policy decision-making process. First, in order to verify the hypothesis based on the will of the military commander to reorganize the military command structure based on limited rationality, ① the rationality of the choice and decision of the military commander, ② the consistency of the policy support and the guidelines to implement the reform will of the Army leader, and ③ the political leadership and political power of the President, second, in order to verify the hypothesis centering on "integration between military organizations", ① integrated combat power presented from the viewpoint of military goals and operational missions, ② strengthening jointness, ③ army・naval・airforce–military balanced development, third, in order to verify the hypothesis based on 'political consensus and social support', analyzed the influence and mutual relations of ① the 'power center' of the political forces by distinguishing, ② the reserve, ③ the academia and the civic group, and ④ the media. Based on the analysis of these hypotheses and evaluation factors, the three hypotheses applied by the analysis results of the Lee Myung-bak government's military leadership reorganization, military and parliamentary selection and decision-making process were proved. The following three hypotheses have been proven as a result of analyzing political factors in the legislative process of the legal amendment for the reorganization of the military command structure. Hypothesis 1, "If the will of the military leader is high, there is a high possibility of reorganization." Hypothesis 2. If the integration between military organizations is high, the possibility of reorganization is high. Hypothesis 3, if political consensus and social support are high, the National Assembly is likely to revise the law. In other words, the will of the military commander to reorganize the upper command structure was not firm, and the goals and goals for reorganization between military organizations were different from each other, moreover did also failed to gain the parliament not achieve political consensus and social support. In conclusion, from the proof of the hypothesis, the amendment bill submitted by the Lee Myung-bak government was not legislated in the National Assembly, and the policy decision for the reorganization(reform) of the military upper command structure was finally frustrated.