LAVENIR DES COLLECTIVITES TERRITORIALES FRANAISES DANS LETAT ET DANS LEUROPE

Marcou, Ge´rard 명지대학교 국제교육정보연구센터 2001 國際敎育情報硏究 Vol.1 No.-

본 연구는 이 협동연구과제의 공동연구원인 프랑스 소르본느대학교 공법교수 G. Marcou가 상기 2000년 6월 28-29일의 파리 국제학술대회에서 발표한 연구이다. 그 내용은 우리나라 국가경쟁력을 강화하기 위한 지방자치제의 효율적 운용과 개선을 위하여 프랑스와 유럽의 지방자치의 발전과정과 유럽의 지방자치제도를 개관하고. 각 단계의 지방자치단체의 운용내용과 방향 및 개선책을 제시하고 있다 그 내용을 본 협동연구과제 중간보고서의 총론으로서 항목별로 보면 다음과 같다. 현대 지방자치제도는 다음의 ,두 가지 변수에 대해 계속적인 영향을 받고 있다 첫째는 오늘날 지방자치는 점점 더 복지국가 이념을 실현하는 제도로 운영되게 된다는 점이다. 이러한 점에서 지방자치단체의 권한의 현대적 기초를 구성하는 것은 고전적 의미의 "지방적 사무"라기 보다는 "지방적 이익"이 더 큰 비중을 가지게 되었다. 프랑스의 1982년 지방자치제도 개혁은 이러한 경향을 반영한 것이다. 둘째로 1980년대 후반이래 가속화된 유럽통합은 지방공공활동의 범위를 변화시킴으로써 지방 자치단체에게 강한 간접적 영향을 주고 있다는 점이다. 결국 과거보다 훨씬 더 급속한 사회의 일반적 발전은 지방자치단체들에게 더욱 강한 민주적 요구를 하고 있고, 이것은 지방자치의 구조적 측면뿐만 아니라 활동방법에까지 변모를 불가피하게 하고 있다. 그렇다면 오늘날 현대의 지방자치제도에 깊이 영향을 주는 이 여러 가지 변모들의 영향과 효과는 무엇들인가? 이에 대한 최적의 답변은 상기 두 가지 측면에 맞추어서 지역적으로, 또 제도적으로 분석해 봄으로써 가능하게 될 것이다 이하에서는 그 분석을 지방자치의 근본인 기초자치단체 수준과 광역자치단체 수준으로 나누어 살펴본다. Ⅰ . 기초자치단체의 문제점과 발전방향 A) 기초자치단체 상호관계 B) 기초자치단체의 제도적 구조 Ⅱ 광역자치단체의 문제점과 발전방향 A) 광역자치단체의 현황과 과제 B) 광역자치단체의 국가 대표의 기능 프랑스의 지방자치에서는 지방자치단체가 중앙정부의 통제를 받으면서 국가적으로 조화를 가져올 수 있도록 광역자치단체에 국가적 대표가 중요한 기능을 해오고 있다 그 역사는 200여년이 된다. 한국의 경우 최근 지방자치단체의 선심성 행정에 따른 예산낭비와 재정파탄에 대한 대비책과 환경교통 교육주거 등 국가적 종합적 업무에 대한 국가의 적절한 조정기능의 필요성이 많이 제기되고 있다. 이러한 문제는 본 중간보고서 단계에서와 연구에 이어 차년도 연구에서 더욱 보완되어 한국의 지방자치가 국가적 차원에서 경쟁력과 효율성을 강화할 수 있는 방안을 연구할 것이다. Les bases du droit public et de lorganisation territonale do la France ont t pos es la fin du XVⅢeme si cle par la R volution fran aise le Consulat. De cette epoque datent le d coupage du territoire en d partements, pour ladmunistration interiure du pays, subordonn e au pouvour ex cutif, et communes gales en droit, fond es, comme lexprimait la constitution de 1791, sur les 《 relations locales 》 entreles citoyens. La souverainet nationale, nouveau fondement de IEtat, impliquait lndivsibilit de la R publique, puisque aucune section du peuple ne pouvait pr tendre son exercice Cette organisation a t le cadre de la centralisation administrative qui a mise n uvre par Napol on Bonaparte, en sappuyant sur lnstitution des pr fets La centralisation a ensuite marqu durablement les institutions fran aises, att nu e seulement au cours du XIX me si cle par ce quon a appel , sous la Monarchie de Juillet, partir des ann es 1830, la 《d centralisation 》, cest- -dire la reconnaissance aux communes et aux d partments dune certaine libert pour la gestion des affaires locales sous la tutelle de IEtat Cest seulement a la fin du XIX me si cle que les progr s de la democratie politique ont commenc changer le fonctionnement du syst me administratif, les lus locaux, par ailleurs deplus on plus nombreuk parmi les parlementaires, pouvant opposer au pouvour administratif la l gitimit d mocratique de leur mandat Le syst me francais a exerc en Europe, au XIX me si cle, une influence tr s importante Les guerres do la R volution et de IEmpire ont ainsi export dans une grande partie de IEurope le d coupage on d partments, m me si celui-ci a souvent repris en partie des divisions territoriales pr existantes Le mod le municipal fran ais a servi de reference aux r formes lib rales de la premi re moiti du XIX me siecle, depus le Stadtordnung do royaume de Prusse de 1808, ou la constitution espagnole do Cadix de 1812, jusqu la constitution belge de 1831, par exemple Deux facteurs ont successivement affecte lorgamsation terntonale de la France l poque contemporaine. Dune part, les collectivites locales ont t amen es participer de plus on plus largement a lexecution des fonctions de IEtat providence, bien que IEtat at lul-m me d velopp autour des prefets de nombreux services specialies dependant des differents ministeres, et progressivement plac s, sous reserve dimportantes exceptions, sous lautorit de ces derniers En ce sens ce sont moins les《 affaires locales 》dans le sens ancien du terme, que I《 int r t local 》 qui constitue le fondement modern de la comp tence des collectivit s locales La r forme de la d centralization engag e en 1982 a renforc cette tendance par les transferts de comp tences quelle a op r s. Dautre part, lnt gration europ enne, quisest acc l r e depuis la fin des ann es quatre-vingt, en changeant le cadre de laction publique locale, a eu des effets indirects puissants sur les collectivit s territoriales Enfin, l volution g n rale de la soci t , plus riche et plus instruite que par le pass , se traduit par une demande de plus en plus forte de democratie qui sadresse aussi aux collectivit s territonales, et concerne aussi bien les structures que leur mode de fonctionnement. Quels sent aujourdhul les effets de ces diff rentes influences, qui affectent aujourdhui lorganisation territoriale fran aise de mani re profonde? Le plus simple est de les appr cier suivant les deux dimensions, respectivement territionale et institutionnelle, qui la d finssent, en distinguant le niveau communal, qui reste fondamental, et les niveaux interm diaires, caract ris s aujourdhui par la mont e en puissance de la region

Le recrutement et la formation des magistrats des juridictions judiciaires et des juridictions administratives et la re'forme de la justice

Marcou, Ge´rard 명지대학교 국제교육정보연구센터 2001 國際敎育情報硏究 Vol.3 No.-

프랑스에 있어서는 일반법관과 행정법관의 양성체제를 함께 다루는 것은 일반적이 아니다 1980의 법률개정 이래 행정법원의 재판관들은 법관이라는 칭호를 가지게 되었지만, (최고행정재판소인 국사원(Conseil d'Etat)의 위원(심판관)들은 법관에 포함되지는 아니함) 헌법 제66조의 사법권은 일반법관만을 포함한다. 따라서 프랑스의 법조인 양성체제를 파악하기 위하 이하에서는 행정법원의 법관의 경우와 일반법원의 법관양성의 경우를 나누어 고찰하는 것이 적절할 것이다. 전통적으로 행정재판은 국가최고위 인사로 구성된 국사원에 의해 수행 되는 최고위공공행정영역에 속해 있었다. 그 후 행정법원의 창설과 그에 이은 고등행정법원의 창설은 그 행정법관은 국립행정대학원(Ecele Nationale d'Administration ENA)에 의해 충원되도록 되었다 이에 따라 1958년의 법원개혁에 의해 국립사범대학원(Ecole Nationale de la Magistrature ENM)이 창설되었다. 그러나 이 국립 사범대학원은 일반법관의 양성만을 유일한 목적으로 한다 따라서 국립사범대학원의 법조인 양성과정은 행정법관의 양성과는 다른 내용을 가지게 되었다. 경쟁시험에 의한 채용은 이미 오래 전부터 행정공무원과 법관에 공통한 채용방법이지만, 우체국 공무원 등 실제적 필요성에 의한 특별채용방법도 여전히 존재하고 있다. 행정법원 법관의 충원방법에 관하여는 최고행정재판소(Conseil d'Etat)와 고등행정법원 및 지방행정법원의 각 경우를 나누어 보는 것이 적절한 것이다. 행정법원이나 일반법원이나 양심과 (?)원에 대한 규정은 공통으로 다음의 두 가지 요청을 조화하려는 것이다 그 첫째로는 법관양심을 목적으로 하는 사법전문대학원(ENM)이나 행정전문대학원(ENA)등 특수적 자질을 확보하는 것이고, 두 번째는 법조인 영역에 법조영역이외의 풍부한 직업적 경험과 전문지식을 유입할 수 있도록 충분한 개방성을 확보하는 것이다. 이러한 목적으로 비추어 볼 때, 법적 지식과 법학연구 발전을 체계화하는 직업인 법학 교수는 필수적인 법관임용자격자이다. 법학교수들의 지적 기여는 판례의 발전에 공헌함으로써 사법체제의 현대화에 기여할 수 있다. 그러나 실제로 법학교수들이 행정법원이나 일반법원에 법관으로 참여하는 것은 상대적으로 미약하다. 법학교수들은 최고행정재판소(Conseil d’Etat 국사원)보다는 최고위적 사법재판기구인 대법원(Cour de Cassation 파기원)에 대법관으로 참여하는 것이 더욱 중요하다. 그러나 법학교수가 법조인으로 참여하는 것이 그들의 역할에 있어서 유일한 형태는 아니며, 나아가 그것이 가장 중요한 것은 물론 아니다. 장기적으로 보아 법관임용 공개경쟁시험에서 합격하려는 사람들에게 법학교육을 확보해주는 법학교수의 법학교육자로서의 자격은 그들의 핵심적 공헌이다. 나아가 법학논문 발표와 판례형식도 법학교수의 큰 공헌이다. ll est inhabituel on France de traiter ensemble du recrutement et de la formation des magistrats de lordre judiciaire et de ceux des magistrats de lordre administratif Bien que les Conseillers des tribunaux administratifs portent le titre de magistrat depuis la r forme de leur statut on 1980 (aujourdhui cede de la justice administrative CJA art L 231-3), titre que no portent pas les membres du Conseil dEtat, lequel constitue pourtant la 《juridiction administrative supr me 》 (CJA, art L 111-1), 1《autorit judiciaire》 au sens de la Constitution (art 66) ne sentend que des juridictions judiciaires, que dominent la Cour de Cassation, et, pour ce qui concerne les nominations, le Conseil Sup rieur de la Magistrature Pourtant ce rapprochement se justifie ll se justifie dabord dans une optique comparative, si lon veut donner une vue densemble de syst me juridictionnel fran ais Mais la publication r cente de code de justice administrative(ord n° 2000-387 du 4 mai 2000) invite aussi r fl chir sur cette nouvelle terrminologie On ne parlait nagu re que de la juridiction administrative, tandis que la justice ne d signait que la Juridiction judiciaire Le code la justice administrative nintroduit pas seulement un changement de vocabulaire , il refl te aussi un changement profond dans la conception de la juridiction administrative, engag depuis les r formes des ann es 80, notamment avec la loi du 8 f vrier 1995 qui arme le juge administratif du pouvoir dinjonction pour assurer lex cution de ses d cisions, lintroduction du r f r -provision et poursuivi par la loi du 30 juin 2000 sur le r f r administratif Le juge administratif nest donc plus charg de dire le droit pour ladministration, il est d sormais charg lui aussi de rendre la justice, comme le juge judiciaire Cette volution so refl te dans la croissance du contentieux, qui pose son tour le probl me des effectifs, et donc du recrutement de la juridiction administrative. Mais les changements qui ont affect la juridiction judiciaire ne sont pas moins profonds Les ann es 60 et 70 ont vu la r forme du recrutement des magistrats avec la cr ation de IEcole nationale de la Magistrature et la modernisation des juridictions de premier degr , avec la cr ation des tribunaux de grande instance, dot s dune comp tence de droit commun en mati re civile et les contraventions, lintroduction du juge unique en mati re civile p nale, et celle des tribunaux dinstance pour les petits litiges civils et p nale, la r forme de la proc dure civile, la multiplication des formations sp cialis es en fonction de lobjet du contentieux (par exemple les affaires familiales) ou de lextension de loffice du juge, une volution qui sest poursuivie dans les ann es 80 et 90 (par exemple le juge de lapplication des peines, le juge des reconduites la fronti re, le juge des liber s, puisque le juge dinstruction ne juge plus seul de la mise en d tention povisoire du pr venu. Ajoutons pour tre complet quil existe aussi de nombreuses juridictions sp cialis es, dont lune des caract ristiques est de faire appel des juges non professionnels Les unes sont sounmises au contr le de la Cour de Cassation, et elles traitent des contentieux tr s importants (par exemple les conseils des prudhommes pour les contentieux relatifs aux contrats de travail, les tribunaux de commerce pour les contentieux entre commer ants, les juridictions de la s curit sociale), les autres rel vent du contr le du Conseil dEtat, juge de cassation (par exemple ainsi, les commissions des pensions des fonctionnaires civils et militaries. les commissions de laide sociale, les juridictions financi res juges des comptes des comptables publics) Le bon fonctionnement de ces juridictions pose aussi le probl me du recrutement et de la formation des juges non professionnels qui les composent, mais il nest pas possible daborder cette question complexe dans le cadre de cet expos . Ainsi. en un demi-si cle la justice a-t-elle connu une mutation sans pr c dent, limage de la soci t fran aise, qui sest profound ment transform e durant cette p riode Cette mutation est celle de ladaptation des fonctions juridictionnelles aux exigencies de lEtat de droit, soutenue par la mont e en puissance progressive de la juridiction constitutionnelle et des juridictions europ ennes. Cour europ enne des Droits de lHomme et Cour de Justice de la Communaut europ enne A chaque tape de cette volution lEtat a t confront la question des effectifs des juridictions judiciaries, comme des juridictions administratives Il ne sagissait pas seulement du nombre des magistrats, mais galement du profil professionnel quil convenait de leur donner pour quils puissant faire face l volution de leurs fonctions Des r formes des corps de magistrats des deux orders de juridiction, de leurs modes de recrutement, de leur formation, des measures povisoires accompagnant les r formes de fond, ont donc suivi les principales r formes de lorganisation judiciaire, de la juridiction administrative et des proc dures Bien que lhistoire et la nature m me de leurs fonctions aient longtemps tenu loign es lune de lautre la magistrature judiciaire et la magistrature administrative il existe des similitudes frappantes dans les solutions retenues pour le recrutement et la formation de leurs members Sch matiquement, on peut en r summer le sens de la mani re suivante Dune part le recrutement et la formation sont li s, et reposent sur une 《grande cole》, selon le mod le fran ais de s lection et de formation de l lite dirigeante, mais lorganisation de la scolarit et de la formation ont aussi refl t les incertitudes qui ont marqu les p riodes de transition Dautre part ce recrutement ordinaire na jamais t suffisant, soi pour faire face lurgence, soit pour diversifier le recrutement on a constamment introduit es proc dures lat rales Ces proc dures ont fait une place aux professionnels de lenseignement du droit, mais de mani re modeste et en d finitive ce d bouch a t assez peu utilis , du moins par rapport leffectif global es deux magistratures.

Aperçu de la décentralisation en Europe

Gérard Marcou 한국지방자치법학회 2008 한국지방자치법학회 학술대회 자료집 Vol.2008 No.-

유럽인권재판소

( Gerard Marcou ),( Claire Lajaunie(Translation) ) 영남대학교 법학연구소 2007 영남법학 Vol.25 No.-

Le recrutement et la formation des magistrats des juridictions judiciaires et des juridictions administratives et la reforme de la justice

Gerard Marcou 한국헌법학회 2001 憲法學硏究 Vol.7 No.2

Les regimes de service public

Gerard Marcou 성균관대학교 법학연구소 2001 성균관법학 Vol.13 No.2

L’intégration européenne et les collectivités territoriales

Gérard Marcou 국제헌법학회 한국학회 2007 국제헌법학회 한국학회 학술대회발표논문집 Vol.- No.-

유럽지방행정연구원 발행 세계보고서를 토대로 한 유럽에서의 지방자치 현상 개관

Gé,rard Marcou 한국지방자치법학회 2008 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.8 No.3

Le recrutement et la formation des magistrats des juridictions judiciaires et des juridictions administratives et la réforme de la justice

제라드 마꾸 明知大學校 國際人權敎育硏究센터 2001 國際人權敎育硏究 Vol.3 No.

프랑스의 법조인 양성체제와 사법개혁 프랑스에 있어서는 일반법관과 행정법관의 양성체제를 함께 다루는 것은 일반적이 아니다. 1980의 법률개정 이래 행정법원의 재판관들은 법관이라는 칭호를 가지게 되었지만, ( 최고행정재판소인 국사원(Conseil d'Etat)의 위원(심판관)들은 법관에 포함되지는 아니함) 헌법 제66조의 사법권은 일반법관만을 포함한다. 따라서 프랑스의 법조인 양성체제를 파악하기 위하여 이하에서는 행정법원의 법관의 경우와 일반법원의 법관양성의 경우를 나누어 고찰하는 것이 적절할 것이다. 전통적으로 행정재판은 국가최고위 인사로 구성된 국사원에 의해 수행되는 최고위공공행정영역에 속해 있었다. 그 후 행정법원의 창설과 그에 이은 고등행정법원의 창설은 그 행정법관은 국립대학원(Ecole Nationale d'Administraion : ENA)에 의해 충원되도록 되었다. 이에 따라 1958년의 법원개혁에 의해 국립사범대학원(Ecole Nationale de la Magistrature: ENM)이 창설되었다. 그러나 이 국립 사범대학원은 일반법관의 양성만을 유일한 목적으로 한다. 따라서 국립사범대학원의 법조인 양성과정은 행정법관의 양성과는 다른 내용을 가지게 되었다. 경쟁시험에 의한 채용은 이미 오래 전부터 행정공무원과 법관에 공통한 채용방법이지만, 우체국 공무원 등 실제적 필요성에 의한 특별채용방법도 여전히 존재하고 있다. 행정법원 법관의 충원방법에 관하여는 최고행정재판소(Conseil d'Etat)와 고등행정법원 및 지방행정법원의 각 경우를 나누어 보는 것이 적절한 것이다. 행정법원이나 일반법원이나 양심과(?)원에 대한 규정은 공통으로 다음의 두 가지 요청을 조화하려는 것이다. 그 첫째로는 법관양심을 목적으로 하는 사법전문대학원(ENM)이나 행정전문대학원(ENA)등 특수적 자질을 확보하는 것이고, 두 번째는 법조인 영역에 법조영역이외의 풍부한 직업적 경험과 전문지식을 유입할 수 있도록 충분한 개방성을 확보하는 것이다. 이러한 목적으로 비추어 볼 때, 법적지식과 법학연구 발전을 체계화하는 직업인 법학 교수는 필수적인 법관임용자격자이다. 법학교수들의 지적 기여는 판례의 발전에 공헌함으로써 사법체제의 현대화에 기여할 수 있다. 그러나 실제로 법학교수들이 행정법원이나 일반법원에 법관으로 참여하는 것은 상대적으로 미약하다. 법원교수들은 최고행정재판소(Conseil d'Etat: 국사원)보다는 최고위적 사법재판기구인 대법원(Cour de Cassation:파기원)에 대법관으로 참여하는 것이 더욱 중요하다. 그러나 법학교수가 법조인으로 참여하는 것이 그들의 역할에 있어서 유일한 형태는 아니며, 나아가 그것이 가장 중요한 것은 물론 아니다. 장기적으로 보아 법관임용 공개경쟁시험에서 합격하려는 사람들에게 법학교육을 확보해주는 법학교수의 법학교육자로서의 자격은 그들의 핵심적 공헌이다. 나아가 법학논문 발표와 판례형식도 법학교수의 큰 공헌이다.