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        • 공무원 근무실적 평가를 위한 점수제 인사평정제도 도입 방안

          홍준현,윤태범 한국행정연구원 1998 기본연구과제 Vol.1998 No.-

          최근의 급격한 사회변화와 경제위기는 국가의 모든 영역에 있어서 비능률성과 비효율성을 제거하고 보다 생산적이고 경쟁적인 체제로 재구조화(restructuring)될 것을 요구하고 있다. 현재의 상황을 고려할 때, 이러한 재구조화는 단순한 선택의 문제가 아니라 시급히 추진하여야 할 필연적인 과제라고 할 수 있다. 이러한 맥락에서 민간부문만이 아니라 공공부문에서도 행정조직과 인력에 대한 재구조화의 노력이 다양하게 이루어지고 있다. 본 연구에서 논의하고자 하는 『공무원 근무실적 평가를 위한 점수제 인사평정제도 도입방안』도 이와 같은 맥락에서 이루어지고 있다. 즉 한 때는 무사안일과 보신주의의 표상인 것처럼 각인되었던 공무원들에 대하여 `생산성`, `효율성` 그리고 `경쟁력`과 같은 새로운 가치를 부여하고자 하는 것이다. 그러나 이러한 새로운 가치는 구호로서만 가능한 것이 아니라 제도로서 정착되어 공무원들에게 실질적인 『유인 (incentive)』을 제공할 수 있을 때 그 효과를 발휘할 수 있다. 이를 위한 방안의 하나가 바로 점수제 인사평정제도의 도입 및 활용이라고 할 수 있다. 이 제도를 통하여 공직사회에 생산성과 경쟁력이라는 새로운 가치가 뿌리를 내리고, 정부경쟁력은 물론 나아가서는 침체 일로에 있는 우리 나라의 `국가경쟁력` 강화에도 기여할 수 있을 것이다. 물론 현재에도 공직사회의 경쟁력을 유도하기 위한 제도적 장치가 전혀 없는 것은 아니다. 근무성적평정제도를 통하여 공무원의 근무실적 등에 대한 평정을 하고 있으며, 특별상여수당과 같은 인센티브도 제공하고 있다. 그러나 문제는 이와 같은 제도들이 전체 공직사회의 일부만을 대상으로 하고 있을 뿐만 아니라, 매우 형식적으로 이루어지고 있어서 공직사회의 경쟁력을 유도할 수 있는 기능을 전혀 수행하지 못하고 있다 해도 과언이 아니다. 이미 미국이나 영국을 비롯한 대부분의 선진국에서 공직사회에서의 경쟁은 당연한 것이며, 성과를 통하여 보수를 결정하는 성과주의제도가 보편화되어 있는 실정이다. 이와 같은 취지 하에 본 연구에서는 점수제를 중심으로 하는 새로운 인사평정제도(목표관리제, 근무평정제도 개선안, 승진적격성 평정제도)를 도입하여 공직사회에서 경쟁체제와 효율성 등을 제고할 수 있는 방안을 제시하였다. 먼저 현재 4급 이상의 상위직에 대한 실적 평정방안으로서 `목표관리제`의 도입 및 활용방안을 제시하였다. 그 동안 4급 이상의 고위직에 대해서는 사실상 실적을 평정할 수 있는 제도적 장치가 거의 없었다는 점에서, 목표관리제를 통한 실적 평정은 매우 유효한 제도로서 기능할 수 있다. 그리고 현재 5급 이하를 대상으로 적용되고 있는 평정방안인 `근무 성적평정제도`는 제도상의 결함과 더불어 그동안 상당히 형식적으로 운영되어 왔다. 따라서 이를 개선하기 위한 방안으로서 지표체계를 실적 중심으로 재구성하는 한편 추상적인 지표를 보다 구체적인 지표로 대체하고, 평가체계를 단일화하여 평가의 효율성을 높이도록 하였다. 특히 4급 이상에 적용되는 목표관리제의 평정결과가 근무성적평정에도 반영되도록 하여 전체적인 인사관리의 연계성을 구축하도록 하였다. 그리고 고위직의 승진관리를 위한 체계적인 제도적 장치가 없었다는 점에서 `승진적격성 평정제도`를 통하여 고위직에 대한 승진관리가 체계화되도록 하였다. 이를 통하여 고위관리자로서 갖추어야 할 능력과 자질을 구체적으로 평정하도록 하였으며, 승진시에는 목표관리제와 통합·운영토록 하여 승진관리에 있어서도 실적요소가 중요하게 작용하도록 설계하였다. 그런데 이와 같은 제도들은 기존의 행정체제와 인사관리체계에 대한 급격한 변화를 야기할 수 있다. 따라서 이 제도들이 실효성을 발휘하기 위해서는 다음과 같은 여러 측면에서 세심하고 지속적인 노력들이 동시에 이루어져야 할 것이다. 첫째, 무엇보다도 정확한 직무분석에 기초한 `직위분류제`를 조속하게 정착시켜야 하며, 이를 통하여 직무의 안정성을 강화하여야 할 것이다. 둘째, 위와 같은 평정제도들이 실효성 있는 제도로 활용되기 위해서는 보수와 승진 등 실질적인 유인체계와 직접 연결되도록 운영하여야 할 것이다. 셋째, 인사평정에 있어서 무엇보다도 공정성과 객관성이 중요하므로, 비록 현실적인 한계가 있지만 계량적인 지표를 개발하여 적용하려는 지속적인 노력이 이루어져야 한다. 넷째, 이와 같은 인사평정이 효율적으로 이루어지기 위해서는 인사권의 대폭적인 분화와 위임이 전제되어야 한다. 이것은 비단 한 조직내에서 만이 아니라 중앙과 지방의 경우에도 필요하다. 다섯째, 인사평정의 다원화가 요구된다. 획일적인 지표로서 날로 다양해지는 행정업무와 기능을 담당하는 공무원을 평정하는 것은 불가능하므로, 자치단체 및 부처별로 기본 틀을 중심으로 특성에 맞는 평정체계를 개발하여 운영할 필요가 있다. 여섯째, 인사평정체계의 전문성과 합리성을 증진시키고 공무원들의 직무수행에 도움을 주기 위하여 `직무분석가`와 같은 전문가를 적극적으로 활용하여야 할 것이다. The current situation of economic crisis in Korea demands restructuring the social system more productive and more competitive by eliminating inefficiency. The restructuring is not what we can choose, but what we have to perform urgently. The purpose of "The Score-Based Performance Evaluation System for the Civil Service" is also to endow the civil servants with new values such as productivity, efficiency, and competitiveness. However, only when they are institutionalized to provide substantial incentives, new values can be effective. The score-based performance evaluation system is one of the tools to institutionalize new values. Of course there are tools to induce competitiveness in the current civil service system. The current performance evaluation system appraises civil servants according to their performance, and there are incentive systems such as performance bonus. However, the problem is that these systems only covers a part of whole civil servants and are operated superficially, so that they are not functioning toward inducing the competitiveness in civil services. Therefore, in this study we are developing the alternatives to enforce the competitiveness and efficiency in civil service through designing the score-based performance evaluation. First of all, this report suggests to adopt and utilize `management by objectives (MBO)` as a performance appraisal method on the upper-level (i.e. above the fourth grade) civil servants. Since there has been no institutionalized appraisal tools for the upper-level civil servants, the performance evaluation system employing MBO is expected to function very effectively. Second, current performance evaluation system should be improved by changing current evaluation indices from abstract to concrete items and simplifying appraisal methods. Especially, it is required to connect MBO with performance evaluation system so as to systemize personnel management in civil services. Third, this report suggests to adopt eligibility evaluation for the promotion of upper-level civil servants. The eligibility evaluation appraises the ability and quality of upper-level civil servants in detail. By applying this evaluation jointly with MBO in case of promotion, it is possible to seriously consider the performance factor when managing promotion. However, these new systems may cause rapid changes on the current personnel management system. Therefore, to make a new system more effective, the following efforts should be made very sophisticatedly and continuously. First, "position classification system" based on the precise job analysis should be established as soon as possible. Second, the new appraisal system should be directly connected to substantial incentive systems such as pay increase and promotion. Third, since fairness and objectivity is most important in the performance evaluation, there should be continuous efforts to develop and apply quantitative indices to the performance evaluation despite the limit in the actual application. Fourth, to make the performance evaluation efficiently it is required to delegate the right of personnel management to the lower-level officials in a great deal. Fifth, the performance evaluation should not be utilized uniformly. It is not possible to evaluate civil servants who are handling diversified administrative functions by using a uniform set of evaluation indices. Therefore, each local government and government ministry should develop and operate their own appraisal systems based on basic model designed in this report. Finally, to improve professionally and rationality of performance evaluation system it is necessary to actively utilize the experts so called `job analysts`.

        • 지방 행정계층 조정과 행정구역 개편 방안

          홍준현 한국행정연구원 1997 기본연구과제 Vol.1997 No.-

          본 연구의 목적은 현행 지방행정구역의 불합리성을 지적하고 지방행정구역을 보다 나은 방향으로 개편하는데 적용이 가능한 기준을 제시하며 지방행정구역의 개편과 연계된 지방행정계층의 조정방안을 도출하는데 있다. 본 연구의 분석 결과, 현행 지방행정구역의 문제점은 다음과 같이 요약될 수 있다. 먼저 특별시와 광역시 구역의 문제점은 첫째, 도시의 일상적 생활권의 범위와 행정구역이 일치하지 않고, 이로 인해 지역주민들의 생활에 불편이 초래되고 행정수요의 광역화에 적절히 대응하지 못하고 있다는 점이고, 둘째 중심도시와 배후지의 분리로 인해서 도의 재정상태가 급격히 약화되었다는 점이다. 도 구역의 문제점은 도를 구성하고 있는 시와 군의 실질적인 생활권이 도의 구역과 잘 맞지 않는다는 점이다. 기초자치단체 구역의 문제점을 첫째, 읍의 시승격으로 인해 자치구역이 분리되었다는 점이고, 둘째, 자치구역의 하위행정계층인 읍ㆍ면의 실질적인 생활권과 자치구역간에 격차가 있다는 점이다. 비자치구역인 읍ㆍ면ㆍ동 구역의 문제점은 첫째, 인구의 감소로 서비스공급의 경제적 비효율이 초래되고 있다는 점이고, 둘째 주민의 생활건의 확대로 독자적인 행정구역으로 존치시킬 필요성이 점차 사라지고 있다는 점이다. 현행 지방행정계층구조의 문제점은 다음과 같이 요약될 수 있다. 첫째, 지방행정계층의 다중화로 인하여 거래비용이 증대되고, 기초자치계층과 주민과의 관계가 소원해지며, 중간계층이 단순 중계기관화 하는 문제점이 있다. 둘째, 지방행정계층간에 법령상, 조직과 직무상, 운영상 기능의 중복이 발생하고 있다는 문제점이 있다. 셋째, 생활권의 확대로 인하여 하위행정계층의 중심성이 상실되고 있다는 문제점이 있다. 이와 같은 현행 지방행정구역과 지방행정계층구조의 문제점을 개선하기 위해 본 연구는 행정구역과 생활권의 일치와 행정계층과 정주체계의 일치라는 대원칙을 제시하고 있으며, 이에 따라 다음과 같이 지방행정구역의 개편방안과 지방행정계층의 조정방안을 제시하였다. 먼저 기초자치단체 구역의 개편방안은 전국 단위의 생활권에 대한 철저한 조사를 통해 정주생활권이라는 관점에서 현재 왜곡되어 있는 경계선을 조정해주는 방향으로 이루어졌으며, 이러한 생활권의 파악에 근거하여 필요한 경우 읍ㆍ면의 현 시ㆍ군 소속을 인접한 다른 시ㆍ군 소속으로 전환하였고 이에 따라 현 시ㆍ군의 구역 경계도 조정하였다. 또한, 이렇게 조정된 구역을 주민들을 거쳤다. 그 결과 기초자치단체의 수는 1997년 기준으로 72시, 93군에서 63시, 87군으로 재편되었다. 광역자치단체의 구역은 정주생활권에 바탕을 둔 기초자치단체 상호간의 공간적 연계사태를 전국의 시외버스터미널에 대하여 다른 도시와의 시외버스 연결편의 빈도를 조사하여, 1일 시외버스 연결편수가 가장 많은 시ㆍ군이나 광역시를 조사하여 이를 그 지역의 중심지로 설정하였다. 그 결과 광역자치단체의 수는 1997년 기준으로 1특별시, 5광역시, 9도에서 19도로 재편되었다. 본 연구는 지방행정계층구조의 개편방안으로 특별시ㆍ광역시ㆍ도를 폐지하는 방안, 시ㆍ군ㆍ자치구를 폐지하는 방안, 그리고 읍ㆍ면ㆍ동을 폐지하는 방안을 검토한 결과, 읍ㆍ면ㆍ동을 폐지하는 방안을 가장 적절한 방안으로 제시하였다. 다만, 읍ㆍ면의 폐지는 장기적ㆍ점진적으로 추진하여야 하고, 단기적으로 독자적인 정주생활권의 형성여부에 대한 판단에 따라 통폐합할 것을 제시하였다. The main purpose of this study is first, to investigate the problems of the current local government structures and boundaries, secondly to develop the criteria applicable to improve the current local government structures and adjust the boundaries, and finally according to these criteria to design the new structures and boundaries of local governments in Korea. This study found out the problems of the current status of local government boundaries as follows. The first problem is that there is a discrepancy between administrative boundaries of local governments and substantial boundaries of residents` living. This discrepancy occurs not only between upper-tier provincial (`do`) governments and lower-tier city and county governments which are under the jurisdiction of provincial government. But it also occurs between city and county governments and the lowest-tier designations ? `eup`, `myun` and `dong`. This discrepancy causes the inconvenience to the residents, and the governments are not able to respond properly to the needs of regional administration. Second, due to the outmigration of population of `eup`, `myun`, `dong`, there is increasing inefficiency in public service delivery in these entities. The problems with the current local government structures were found as follows. First, the 3- or 4-tier system increases transaction costs between local governments, and it turns the middle-tier governments into the tunnel agencies. Second, the functions of upper-tier and lower-tier local governments are still not clearly prescribed, and tend to be overlapping. Third, due to rapid improvements in the transportation and communication systems, the indispensability of the lowest-tier in the local governmental structures has been called into question. To solve the problems of local government boundaries and structures, this study established one grand principle: Coinciding the administrative boundaries and structures with the substantial living boundaries and structures of residents. According to this principle, this study suggested to design the new boundaries of local governments as follows. First, to design the boundaries of lower-tier local governments, this study investigated the substantial boundaries of residents` living using the indices regarding the residents` patterns of using market, hospitals, banks, and schools. Through this investigation, this study readjust the boundaries of city and county governments. To supplement the weakness of this kind of objective investigation, this study also surveyed the emotional subjective boundaries which residents are actually perceiving. As a result of these investigation and readjustment of boundaries, the number of lower-tier governments are reduced from 72 cities and 93 counties to 63 cities and 87 counties based on 1997 statistics. Second, to design the boundaries of upper-tier local governments, this study investigated the spatial interrelations between lower-tier local governments using the data on the long-distance bus network. That is, the city (including metropolitan areas) which have the largest long-distance bus connections from other cities and counties were designated as the center for a region. As a result of these investigation and readjustment of boundaries, the number of upper-tier governments are changed from 6 metropolitan governments and 9 provincial governments to 19 provincial governments based on 1997 statistics. To solve the problems of local government structures, this study suggested to simplify the current 3- and 4-tier systems by abolishing the lowest tier - designated as `eup`, `myun` or `dong`, depending on the local system in place. This streamlined alternative is more desirable and practicable than other alternatives such as abolishing the upper-tier of sub-national governments - the `do` (provincial) governments and their equivalents (the governments of provincial-level independent metropolitan areas). However, abolishing `eup` and `myun` should be implemented incrementally in the long term. In the short-run, it is more desirable to consolidate `eup` and `myun`, rather than abolishing them at once.

        • 중앙사무 지방이양 추진사업에 개선방안

          홍준현 한국행정연구원 1998 기본연구과제 Vol.1998 No.-

          본 연구의 주된 목적은 중앙사무의 지방이양사업의 추진에 있어서 지금까지 노정되었던 문제점을 분석함으로써 중앙사무의 지방이양을 보다 효과적이고 내실있게 하기 위한 방안을 살펴보는데 있다. 본 연구에서 밝혀진 중앙사무 지방이양 추진사업에 있어서의 문제점을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 현행 중앙사무 지방이양 추진사업의 법적 측면에서의 문제점은 지방자치법에 규정된 사무배분의 원칙과 사무예시 등이 추상적이어서 개별법 제·개정시 구체적으로 반영하는 것이 곤란하다는 것이다. 또한 사무예시 관련조항의 현실성이 부족하고, 대부분이 선언적 규정으로 직접적 구속력을 확보하는데 미흡하며, 기준들간에 서로 상충될 때에는 어느 기준을 우선시 해야 하는지가 정해져 있지 않다. 또한, 『중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률』에 규정된 사무배분을 위한 원칙과 기준도 지방자치법 제10조에 규정된 지방자치단체간 사무배분의 기준을 준수하도록 하고 있어, 모호한 사무배분의 기준이 그대로 준용되어 사무가 광역자치단체와 기초자치단체간에 중복되게 배분되는 불합리함을 초래할 수 있는 우려를 내포하고 있으며, 원칙과 기준간의 체계적인 연결도 미흡하다고 할 수 있다. 둘째, 현행 제도는 사무구분 측면에서도 자치사무·단체위임사무·기관위임사무의 구분에 대한 명확한 개념규정이 곤란하다. 이러한 사무구분기준의 애매함으로 인하여 책임소재, 재원부담의 주체, 감독범위, 지방의회의 간여여부 등이 불명확하고, 법령상 규정형식의 미비로 사무 유형이 담당자의 판단에 따라 결정된다. 더구나 동일 법령내에서도 용어가 일치되지 않고 있어서 법령상의 사무배분이 극히 모호하다. 또한, 사무의 위임에 관한 법령의 근거가 없는 경우가 많다. 셋째, 제도 운영측면에서 살펴 볼 때, 지방이양 및 사무재배분 대상 사무의 발굴·선정단계에서 대상사무의 발굴이 자치단체의 건의 위주로 발굴되어서 정부기능 관리차원에서의 체계적인 발굴이 미흡했으며, 지방자치단체의 전체의견을 반영할 수 있는 장치가 미흡하여 동일한 사무에 대해서도 자치단체마다 상이한 의견을 내는 경우가 있었고, 단위사무 중심의 이양으로 포괄적인 권한이양이 미흡했다. 또한, 대상사무의 심의단계에서 지방이양합동심의회에 대한 이행강제력이 미흡했고, 참석공무원의 직급이 낮아 책임있는 결정이 곤란하였으며. 연1회의 집중발굴과 심의로 인해 심도있는 검토와 논의가 미흡했으며, 지방자치단체가 지방이양 또는 사무재배분 대상 사무를 발굴할 때 참조할 만한 수단이 마땅치 않다. 확정사무의 사후관리단계에서는 이양확정후 법령 개정 작업 등 후속조치가 신속히 이루어지지 않아서 사무이양의 성과가 감소했으며, 지방이양시 지방에 대한 재원이나 인력의 뒷받침이 되지 않아서 자치단체의 부담요인으로 작용하게 되었고, 이양사무가 제대로 수행되고 있는지에 대한 사후 감독도 소홀했다. 이러한 중앙사무 지방이양 추진제도의 문제점을 개선하기 위한 방안으로서 본 연구는 다음과 같은 방안을 제시하였다. 첫째, 법적 측면에서 중앙사무의 지방이양 추진사업을 개선하기 위해서는 지방자치법과 지방자치법 시행령, 『중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률』에서 제시하고 있는 중앙권한의 지방이양과 광역자치 단체와 기초자치단체간 사무배분을 위한 원칙과 기준을 재정립할 필요가 있으며, 이러한 원칙과 기준은 단순히 지방이양과 사무재배분이라는 틀 속에서뿐만 아니라 보다 폭 넓게 국가기능의 배분이라는 관점에서 설정하여야 한다. 둘째, 사무이양 뿐만 아니라 사무구분 자체에 대한 재검토와 이에 따른 지방자치법 등 관련법령의 개정이 수반되어야 한다. 예컨대, 기관 위임사무의 유용성에 대한 재검토, 단체위임사무의 폐지와 자치사무로 전환, 공동관리사무의 도입 필요성에 대한 검토, 사무유형별 법령규정 영식의 법제화 등이 지방이양추진위원회의 중요한 기능으로 포함되어야 한다. 셋째, 중앙권한의 지방이양과 자치단체간 사무재배분의 대상이 될 사무를 발굴하기 위해서는 중앙과 지방사무에 대한 전수조사가 필요하다. 사무의 전수조사는 주기적으로 실시되어 조사된 사무의 목록이 지속적으로 현행화되어야 한다. 이를 위해서는 전수조사된 사무들을 데이터베이스화하여 관리할 필요가 있다. 또한, 지방이양 대상사무의 심의와 관련하여 지방자치단체의 전체의견을 수렴할 수 있는 장치로서 자치단체장 연합회물 위원회에 적극적으로 참여시킬 수 있도록 연합회를 조속히 활성화시키기 위한 법제적 장치가 필요하며, 심의대상사무를 분야별로 구분하여 전문화를 도모하고 분야별 관련 연구기관을 참여시킬 필요가 있고, 차별이양에 대한 자치단체의 동의를 얻기 위해서는 차별이양의 준거가 되는 기준을 위원회가 구체적으로 제시해 줄 필요가 있다. 지방이양 확정사무의 사후관리와 관련하여, 대규모 기능이양시에는 재정지원방안을 확정한 후 이양하는 것을 제도화하고, 장기적으로는 지방세제 개편, 지방재정조정제도를 합리화하는 것이 필요하며, 업무처리지침, 편람, 조례준칙안 등을 현실에 맞게 재정비하고, 자치단체의 부담요인인 불필요한 관행상 보고, 협의제를 선별적으로 폐지하는 것이 필요하다. The purpose of this study is to develop the more effective devolution system by analyzing the problems of the current system in Korea. This study found the following problems in the current devolution system in Korea. The first problem is regarding the legal system. The principles and criteria for distributing the functions between central and local governments in the Local Autonomy Act are not concrete enough to be applied when creating and revising the individual laws. The examples about the distribution of government functions are not relevant to the actual situation, and when there happens conflicts among the criteria for distribution it is not clear which criterion should be employed first. Furthermore, as the criteria for distributing the government functions in the Devolution Act of 1999 are also to employ the criteria in the Local Autonomy Act, the functions of the upper-level local governments and the lower-level local governments are still likely to be overlaped each other. The second problem is regarding the classification of the methods how each government function should be conducted. Due to the ambiguity of the classification for deciding the types of the methods how each government function should be conducted, whether central or local government should be responsible for conducting the function is not clear, and the types of the methods of the governmental functions are determined arbitrarily by the judgment of the person in charge. Furthermore, there are inconsistency in using legal terminology even in the same law, and the current classification system cannot afford a new type of functions such as environmental protection, customer protection, natural disaster management, etc. The third problem is regarding the operation of devolution system. Since the collection and selection of the central government`s functions to be devoluted to the local governments is relied primarily on local governments` suggestions, systematic management of government functions are very difficult Even local governments present different opinions one another whether a specific function should be devoulted or not. In addition, the Joint Committee for Devolution did not have the full mandate for its decision, and the committee members from both central and local governments usually did not have the full authority to make a final decision on behalf of their agencies. Finally, the financial and personnel supports from the central government are not enough for local governments to effectively conduct die functions devoluted Rather local governments felt the functions devoluted a big burden. To solve the problems of the current devolution system, this study suggests the following alternatives. First, it is necessary to redefine the principles and criteria for distributing government functions between central and local governments, and between upper-level and lower-level local governments prescribed in the Local Autonomy Act, its Ordinance, and the Devolution Act of 1999. Second, it is necessary` to redesign the classification of the methods how each government function should be conducted. According to the redesign of the classification, relevant provisions in the Local Autonomy Act should be revised Third the whole functions of central as well as load governments should be surveyed to systematically collect the functions suitable for devolution, and the survey should be performed periodically to be updated. The local government council (i.e.governors` council, city mayors` council) should participate in the deliberation process of the government functions for devolution. To get compliance from local governments, it is necessary to clearly set up the criteria for the selective devolution. Finally, in the long run, it is necessary to modify the current local tax system, revenue sharing system more effectively, and redesign the manuels and local decrees more relevant, and abolish the unnecessary reporting responsibilies of the local governments towards the central government.

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