공공조직의 사회자본과 조직효과성에 관한 연구

염종호 한양대학교 대학원 2011 국내박사

이 연구는 일반사회를 대상으로 한 사회자본의 유용성에 대한 논의가 공공조직을 대상으로 해서도 여전히 유효한가를 실증적으로 분석해 봄으로써 공공조직의 조직효과성을 제고하는 방안을 모색해 보고자 하는 데 목적이 있다. 이를 위해 우선 사회자본론이 태동하게 된 배경에서부터 사회자본의 개념과 정의, 사회자본에 관한 연구경향과 주요 쟁점들에 대해 고찰해보고, 사회자본이 산출하는 결과라는 측면에서 조직효과성에 관한 이론적 논의를 검토한다. 그런 다음 공공조직을 대상으로 수행된 선행연구들의 방법론, 변수의 구성, 분석결과 및 함의, 그리고 선행연구가 갖는 한계 등을 비판적 시각에서 살펴본다. 이를 통해 연구문제를 풀어나가기 위한 변수의 구성, 측정지표, 분석틀을 설정한 후 구조방정식모형을 가지고 정부기관인 산림청과 그 소속기관에 적용하여 분석한다. 지금까지 공공조직을 대상으로 한 조직효과성 연구의 대다수는 주관적인 인식을 측정하는 방식으로 수행되었다. 이로 인해 산출결과를 객관적 실체로 인정하는 데 한계가 있었다. 따라서 이 연구에서는 연구결과의 객관화를 위해 2단계에 걸쳐 연구를 진행하였다. 즉, 1단계는 공공조직 내에 축적된 신뢰․규범․네트워크와 같은 사회자본이 공공조직 구성원의 주관적 조직효과성에 미치는 영향을 분석하고, 2단계는 공공조직 구성원의 주관적 조직효과성이 정부업무평가 기본법에 의해 구체적으로 산출된 객관적 조직효과성과 어떤 상관관계를 갖는지를 분석하였다. 분석결과를 요약하면, 1단계 분석에서는 사회자본론이 상정하는 바와 같이 공공조직에 있어서도 사회자본이 주관적 조직효과성에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났고, 특히 사회자본의 구성요소 중 규범의 영향력이 가장 큰 것으로 나타났다. 2단계 분석에서는 주관적 조직효과성과 객관적 조직효과성 간에 대체로 상관관계가 있는 것으로 분석되었으나, 일부 조직에 있어서는 상관관계가 없는 것으로 나타났다. 즉 조직 간에 변이가 관찰되기도 한다는 것인데, 이러한 변이가 나타나는 이유는 조직의 특성이 반영된 조직문화, 리더십, 현행 정부업무평가제도가 내포하고 있는 현실적인 한계 등이 복합적으로 작용한 데 기인한 것으로 파악된다. 이 연구는 사회자본 연구뿐만 아니라 조직론 연구에 있어서도 몇 가지 중요한 함의를 갖는다. 첫째는 일반사회와는 구별되는 특성을 가진 공공조직을 대상으로 사회자본의 구성요소와 측정지표를 새롭게 정리하고 실증적인 연구를 통해 그 유용성을 확인하였다는 것이다. 둘째는 주관적 조직효과성과 객관적 조직효과성의 상관관계를 분석함으로써 인식과 실제가 다를 수 있다는 점을 간과하고 주관적 인식만으로 객관적 성과를 추론하는 기존 연구의 한계를 보완했다는 것이다. 셋째는 사회자본의 유용성에도 불구하고 실제적인 조직효과성에 영향을 미치는 요인은 사회자본만으로는 설명이 충분치 않을 수 있으며 현행 공공조직 성과평가가 객관적 실체를 반영하지 못할 가능성이 있다는 점을 발견했다는 것이다. 실천적 차원에서 이 연구가 시사하는 바는 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째는 공공조직의 조직효과성을 제고하는 데 있어서 신뢰․규범․네트워크와 같은 사회자본의 형성과 확산이 중요한 역할을 할 뿐만 아니라 공식화된 제도적 틀과 상호보완적으로 기능할 때 효과를 발휘할 수 있다는 것이다. 둘째는 공공조직의 효과성을 제고하기 위해 가장 중요한 요소는 조직 구성원들 사이에 ‘호혜의 규범(norms of reciprocity)’이 정착되도록 하는 일이라는 것이다. 즉 기회주의적인 행동이 제도적으로나 비제도적으로 용납되지 않는 조직문화가 정착될 때 조직의 효과성은 극대화될 수 있다. 셋째는 공공조직 구성원이 지각하는 주관적 조직성과 지표를 객관적으로 설정한 조직성과 지표가 적절히 담아낼 수 있어야 진정한 조직효과성을 제고할 수 있다는 것이다. 조직이 산출하는 궁극적인 종속변수인 조직효과성에 대한 상징(metaphor)이 조직구성원과 조직 간에 서로 다르게 이해될 경우, 평가에 대한 수용도에 부정적 영향을 미치고 이로 인해 조직효과성은 저하될 수밖에 없다.

산림행정 거버넌스 구축방안에 관한 연구 : 정책과정에서의 시민참여에 관한 사례분석을 중심으로

염종호 고려대학교 행정대학원 2006 국내석사

As the roles and function of forest administration for the natural resources in forests and human actions that relate to forests have enhanced, forest administrators have encountered intertwining of various interested parties. In order to solve these intertwined conflicts, it is necessary for all interested parties as well as the general public to participate in policymaking and for the government to make horizontal and lateral communication networks to cooperate with the civil society. The administration's execution based on societal agreements is an important factor of democracy and effective administration. This study selected five cases that have been important forest administration issues in relation to governance and divided them in four policymaking stages - agenda setting, policy formation, policy implementation, policy evaluation and feedback - to analyze the extension of citizen participation. The following lists the results of this analysis: First, the case with a relatively successful policy induced relatively active participation of civilians from agenda setting and policy formation. However, the cases that greatly altered their initial policies or delayed execution because of serious social conflicts used citizen participation only after they encountered serious oppositions in the execution process. Second, even if citizen participation occurred in the agenda setting and policy formation, it occurred after civil organizations made comments about the issue for forest administrations to react or accept. Third, the type of citizen participation in the policymaking process was restricted to the existing citizen participation systems and was far from being extensive and broad. Based on the above results, this study presented the following forest governance system to enhance transparency, efficiency, and reliability of forest administration. First, the most effective citizen participation in forest policymaking occurs in the agenda setting and policy formation. Therefore, it is necessary to induce citizen participation in these stages. Second, the Korea Forest Service(KFS) and other forest administration offices must not be passive in sharing forest-related issues and must take initiatives to actively participate in policymaking processes. Third, the type of citizen participation shall not be limited to public hearing, discussions, online/offline comments, information sharing, and civil-government negotiations, but extend to conferences, citizen jury model, regulatory negotiation model, focus groups, scenario workshops, consultative citizen committees, and deliberative polling. Also, it is necessary to enact an inclusive law that considers social circumstances and the maturity level of civil society to select appropriate citizen participation measures. Last, every related participant shall establish horizontal networks, shall enhance professionalism and problem-solving skills, and shall build information sharing systems to realize a good forest governance system and useful methodologies. In addition to these structural aspects, various procedural aspects, such as the government's consideration of sustainable forest management, cooperative decision making and agreement of administration and civilians, systematic policymaking processes, administrators cooperative attitudes to civil participants, and civil participants awareness of public benefits and values, must be reinforced. 산림이라는 자연자원과 이를 둘러싼 인간의 행위를 대상으로 하는 산림행정의 역할과 기능이 점차 높아지면서 다양한 이해관계가 상충되는 현상이 많아지고 있고 이러한 갈등관계를 풀어내기 위해서는 이해관계자뿐만 아니라 일반 국민들의 정책과정에의 참여, 정부와 시민사회의 수평적 의사소통, 횡적 네트워크의 구성을 통한 협력 등이 요구되고 있다. 사회적 합의를 바탕으로 한 행정의 집행력 확보는 행정의 민주성과 함께 효과성도 높이는 중요한 요인이라 할 수 있기 때문이다. 이 연구는 거버넌스라는 관점에서 최근 산림행정의 주요 이슈가 되고 있는 다섯 가지 사례를 선정하여 의제설정, 정책형성, 정책집행, 정책평가 및 환류의 네 가지 정책단계로 나누어 시민참여가 이루어지고 있는 실태를 분석해봄으로써 다음과 같은 결과를 얻었다. 첫째는 비교적 성공적인 정책성과를 거둔 것으로 평가되는 사례에 있어서는 의제설정 및 정책형성 단계에서부터 시민참여가 비교적 활발하게 이루어진 반면, 많은 사회적 갈등을 겪으면서 당초 의도한 정책목표가 크게 수정되거나 정책집행이 지연된 사례에 있어서는 정책집행과정에서 시민사회의 반발이 심해지자 이에 대한 대응방안으로서 시민참여 유형들이 형식적으로 활용되었다는 점이다. 둘째는 의제설정이나 정책형성 단계에서 시민참여가 이루어진 경우에 있어서도 시민단체 등 국민들의 문제제기가 있고난 후에 이에 대한 순응내지 수용 태도로써 산림행정기관이 피동적으로 반응하였다는 점을 들 수 있다. 셋째는 산림정책과정에서 나타난 시민참여 유형 내지 수단이 기존의 시민참여제도의 틀을 벗어나지 못하고 이마저도 매우 제한된 형태만 활용되는 실정이었다. 이러한 실증적 사례분석 결과를 통해 산림행정의 투명성, 효율성, 신뢰성 등을 높이기 위한 산림거버넌스 구현방안을 나름대로 제시하면 다음과 같다. 첫째는 산림정책과정에 있어서 가장 효과적인 시민참여의 단계는 정책의제 설정내지 정책형성 단계이므로 이 단계에서의 시민참여가 이루어질 수 있도록 정책적인 노력이 강화되어야 한다. 둘째는 산림청을 비롯한 산림행정기관이 산림문제를 이슈화하는 과정에서 피동적으로 반응하는 자세와 태도에서 탈피하여 이니셔티브를 갖고 정책과정에 보다 적극적으로 개입할 필요가 있다. 셋째는 시민참여 수단을 공청회, 토론회, 온·오프라인 의견수렴, 정보제공, 민관협의회 등 기존의 방법 외에 합의회의, 시민배심원제, 규제교섭모델, 포커스 그룹, 시나리오 워크샵, 시민자문위원회, 공론조사 등과 같은 참여적 의사결정 방법의 도입을 적극적으로 모색하되, 일률적으로 제도화하기 보다는 정책상황과 시민사회의 성숙도 등을 고려하여 선택적으로 활용될 수 있도록 산림기본법 등에 포괄적인 근거를 마련하는 게 바람직하다. 끝으로 이러한 방법론상의 변화가 보다 효과를 발휘하기 위해서는 좋은 산림거버넌스를 구현하기 위한 전제조건으로서 참여자들 간에 수평적 네트워크의 구축, 민간주체의 전문성과 문제해결 능력 강화, 정보공유 시스템 구축 등 구조적인 측면과 정부 전체의 정책형성과정에서의 ‘지속가능한 산림경영’에 대한 고려, 산림행정기관과 시민사회의 협력적 의사결정과 합의형성, 합의형성적 산림정책과정의 제도화, 민간참여 주체들에 대한 공무원들의 협력적 태도와 민간참여자들의 공익가치에 대한 책임의식 강화 등 절차적 측면이 고려되어야 한다.