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남용현,박자경,심창우 한국장애인고용촉진공단 고용개발원 2007 연구개발 Vol.- No.7
I. 연구의 필요성 및 목적 우리나라 경우 장애인고용을 활성화시키기 위해 1990년「장애인고용촉진 등에 관한 법률」(이하 장고법)을 제정하여 장애인고용의무제를 기반으로 여러 다양한 제도를 시행하기 시작하였고 이후 적지 않은 가시적 성과가 있었다. 그러나 중증장애인들의 고용문제는 현재에 이르기까지 해결하기 어려운 난제로 남아 있다. 이에 중증장애인들의 고용활성화를 위해 1996년부터 연계고용제도가 도입되었다. 이 제도는 고용의무사업주가 중증장애인이 주로 고용되어 있는 연계고용 대상시설에 도급을 줄 경우 고용의무사업주가 장애인 미고용 시 납부해야 하는 부담금을 감면해 주는 것이다. 연계고용제도는 제도 시행 이후 제도운영에 있어 적지 않은 문제점들이 발생하였다. 이런 제도상 문제점들을 해결하기 위해 2000년과 2004년 연계고용 관련 고시개정이 이루어졌다. 그러나 고시 개정 시에도 동제도의 성과에 대한 체계적인 평가가 제대로 이루어지지 못했고 연계고용제도의 문제점을 근원적으로 제거하지 못한 한계로 인해 고시개정 후 현재에 이르기까지 제도운영에 있어 쉽게 해결하기 어려운 문제들이 발생하고 있다. 이런배경에서 연계고용제도 개선방안 도출과 더불어 연계고용을 활성화시키기 위한 방안 마련이 시급히 요청되고 있다. 본 연구는 연계고용제도 및 현황에 대한 전반적인 검토를 통해 연계고용제도 개선방안을 제시하는데 그 목적이 있다. II. 연구문제 및 연구내용 본 연구의 연구 문제는 다음과 같다. 첫째, 연계고용제도를 도입한 이후 그 성과는 어떠한가? 둘째, 연계고용제도 고시개정 이후 발생하는 주된 문제점은 무엇인가? 셋째, 연계고용제도 문제점을 향후 어떻게 개선할 것이며 향후 이 제도를 활성화할 방안은 무엇인가? 본 연구는 다음과 같은 내용을 중심으로 진행되었다. 서론에 이어 II장에서는 먼저 우리나라 연계고용제도 발전과정 및 제도현황을 살펴보고 유사한 제도를 운영하고 있는 일본, 독일 및 프랑스의 현황을 고찰하였다. III장에서는 그간의 연계고용제도의 사업성과가 어떠했는지를 검토하고 아울러 현재 발생하고 있는 주요 문제점들이 무엇인지를 분석하였다. IV장에서는 연계고용제도의 문제점을 해결할 수 있는 개선방안을 제시하고 이와 더불어 향후 연계고용제도가 활성화될 수 있는 방안을 제시하였다. 연구를 위해 연계고용제도와 관련된 문헌자료와 한국장애인고용촉진공단(이하 공단) 및 노동부의 행정자료를 검토하고 일본, 독일, 프랑스 등 다른 국가의 관련제도 자료 검토를 통해 제도의 발전과정, 주요 특성, 운영현황, 문제점 등을 분석하였다. 아울러 표준사업장, 직업재활시설, 장애인자립작업장(이하 자립작업장) 및 고용의무사업주 등에 대한 실태파악을 통해 연계고용제도 운영 현황을 살펴보고 연계고용 관련 실무자를 중심으로 제도개선을 위한 의견을 수렴하였다. III. 연구결과 사업평가는 사업이 기획되어 재정이 투입되고 일련의 과정을 통해 사업이 진행된 후 사업을 통해 산출된 결과물이나 최종적인 성과가 적절한지에 대해 평가하는 것이다. 본 연구에서는 연계고용제도에 대한 사업평가를 고용의무사업주 측면, 연계고용 대상시설 측면 그리고 연계고용제도 운영 측면으로 구분하여 실시하였다. 먼저 고용의무사업주 측면에서는 연계고용제도를 통한 부담금 감면액, 연계고용제도의 도움 정도 그리고 연계고용제도에 대한 인지도 등을 평가지표로 삼았다. 연계고용 대상시설 측면에서는 장애인·중증장애인고용인원, 매출액 및 도급액, 연계고용제도 도움 정도, 연계고용체결 대상 시설별 비중 등을 평가지표로 삼아 평가를 실시하였다. 연계고용제도 운영 측면에서는 연계고용제도 목적 및 내용의 적절성, 집행절차 및 방법의 합리성 등을 중심으로 평가를 실시하였다. 먼저 고용의무사업주 측면에서 평가한 결과 1996년 연계고용제도 시행후 2004년까지 연계고용계약체결 실적은 상당히 미흡하였다. 그러나 2005년이후 연계고용계약체결에 따른 부담금감면 고용의무사업체가 대폭 증가하기 시작하였다. 업종별로 살펴보면 연계고용계약체결은 주로 제조업 중심이고 연계고용 대상시설별로 보면 직업재활시설이 가장 많고 표준사업장과 자립작업장이 그 뒤를 잇고 있다. 연계고용제도를 통한 부담금 감면은 건수가 늘어나는데 비해 부담금 감면(2005년 1,103,951천원, 2006년 1,157,546천원, 2007년 1,983,801천원)은 그리 증가하지 않고 있으며 일부 대기업의 부담금 감면액이 전체 부담금 감면금액의 절반을 넘고 있어(53.9%) 나머지 사업체들의 부담금 감면금액은 미미한 수준에 그치고 있는 것으로 나타났다. 연계고용 대상시설 측면에서 표준사업장, 직업재활시설 및 자립작업장의 현황은 여러 측면에서 연계고용제도를 활성화시키기에 구조적으로 매우 취약한 것으로 나타났다. 연계고용 대상시설의 규모, 인적 구성이나 생산기반이 매우 취약하고 매출액과 도급액 규모도 미미하며 생산품목이 제한적이다. 연계고용 대상시설들의 이런 상황이 연계고용제도가 발전하지 못하고 있는 주된 이유 중의 하나로 작용하고 있다. 연계고용체결과 장애인고용의 관계를 살펴보면 상관관계를 판단할만한 축적된 사례가 적어 연계고용계약체결에 따른 효과를 측정하기 어려웠다. 장애인고용인원의 증감은 시설마다 차이를 보여 이를 연계고용과 연관시켜 일반화시킬 수 없는 한계가 있었다. 일부 시설들의 경우 연계고용을 통한 도급액이 총매출의 절반을 넘고 있어 이 제도를 통한 수주물량 확보가 중요한 의미를 갖는다. 그러나 이는 역설적으로 보면 연계고용제도에 대한 지나치게 높은 의존도가 오히려 역기능으로 작용할 수 있는 문제가 있다. 연계고용제도 운영 측면에서는 제도개선을 위한 꾸준한 노력들이 있었지만 적지 않은 정책적 오류들이 발견되어졌다. 오랜 기간 연계고용제도가 활성화되지 않자 정부에서는 2000년 법개정을 통하여 표준사업장을 새로이 연계고용 대상시설로 인정하기 시작하였고 부담금 감면 뿐 아니라 고용장려금을 지급할 수 있도록 제도를 변경하였다. 그러나 장려금 추가지급 관련조항은 연계고용을 체결한 사업주(고용의무를 이행한 경우)와 직업재활시설등에 장려금이 이중으로 지원될 뿐 아니라, 「장애인복지법」에 의해 직업재활시설을 별도로 지원하고 있어 이중적 수혜가 발생하는 문제점으로 인해 2004년 직재법 개정 시 장려금 추가지급 조항이 삭제되었다. 2000 법개정 후 연계고용을 통하여 부담금 감면과 더불어 고용장려금을 추가로 지원받은 사례가 발생하지는 않았지만 장애인근로자를 직접 고용하지 않고서도 장려금까지 지원받을 수 있도록 제도를 변경한 것은 적절치 못한 정책적 판단에서 기인한 것으로 평가할 수 있다. 노동부와 공단에서는 연계고용을 활성화시키고자 연계고용 대상시설을 보호고용 영역에서 일반고용 영역으로까지 지속적으로 확대하고 (중증)장애인고용의무비율을 대폭 완화하고 부담금 감면은 물론 고용장려금까지 지급할 수 있도록 제도를 변경했지만 (중증)장애인고용의무비율의 완화를 제외하고 그동안 이루어진 연계고용 관련제도변화는 연계고용을 활성화시키려는 사업목적에 지나치게 몰입되어 제도 도입 본래의 취지에서 오히려 멀어지고 제도 운영이 매우 복잡해지는 부작용을 낳았다고 판단된다. 연계고용제도 관련하여 수차례의 고시 개정 후에도 제도 활성화 과제와 더불어 운영 상 다음과 같은 문제점이 다수 발생하고 있어 이를 시급히 보완할 필요성이 대두되고 있다 : 부담금 감면 기준, 생산에 직접 종사한 장애인근로자 산정 문제, 장애인근로자 고용유지 기준부재문제, 연계고용체결 승인 관련 조항의 부재 문제, 부정 신청에 대한 제재조항의 부재문제 등. 본 연구는 이런 일련의 문제점 분석과 더불어 제도개선 및 활성화방안을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 현행 부담금 감면제도는 도급받은 시설 등의 장애인근로자수를 기준으로 하고 있어 오용 혹은 악용될 소지가 있고 실제 부담금 감면을 위한 산정과정에서 해결하기 어려운 매우 복잡한 문제들이 발생하고 있다. 이런제반 문제들을 해결하기 위해 부담금 감면기준을 장애인근로자수 기준에서 도급액(원료비용 제외)을 기준으로 일정비율 만큼 부담금을 감면하는 방식으로 변경할 것을 제안하였다. 둘째, 현재 연계고용제도 고시에 부담금 감면에 따른 승인은 명시되어 있으나 연계고용체결 승인과 관련한 규정이 마련되어 있지 않다. 이에 향후 고용의무사업주와 연계고용 대상시설 사이에 연계고용계약이 체결되더라도 일정 절차에 따른 공단의 승인 후 부담금 감면이 이루어질 수 있도록 고시 개정을 통해 연계고용체결 승인에 관련한 세부 규정을 마련할 것을 제안하였다. 셋째, 현재 연계고용계약체결을 통해 부담금을 감면받더라도 연계고용 대상시설에서 종사하는 장애인근로자의 고용유지에 관한 규정이 마련되어 있지 않다. 고시 제5조제4호에 단순히 “장애인근로자수”를 명시하게 되어 있어 장애인근로자에 대한 해고 등 고용불안 요소가 상존하는 문제가 있다. 이 문제를 해결하기 위해 연계고용계약 체결 시 연계고용체결 대상시설의 생산에 직접 종사한 장애인근로자를 명시하고 일정 기간 이상 예를 들어 1년 이상의 근로계약, 해고의 제한 등의 적극적인 조치를 명기할 것을 제안하였다. 넷째, 2007년 법개정에 따라 가칭 “자회사형 표준사업장”이 설립될 수 있는 법적 근거가 마련되었는데 “자회사형 표준사업장”은 일본의 특례자회사제도와 유사하게 “자회사형 표준사업장”의 장애인근로자수를 모기업에 반영할 수 있게 되었다. 이에 따라 향후 “자회사형 표준사업장”이 연계고용계약을 체결하더라도 부담금 감면 대상에서 제외할 것을 제안하였다. 다섯째, 현재 부담금 감면과 관련해서는 부정 신청에 대한 제재조항이 아직 마련되어 있지 않다. 이에 부담금 감면 수혜를 위해 거짓 또는 허위로 부담금 감면을 신청하는 사업주에 대해 일정 기간의 지급제한 등 제재조치 조항을 신설하고 부정신청에 대한 신고 시 포상금 지급근거 등을 마련할 것을 제안하였다. 여섯째, 제도개선방안과 더불어 향후 연계고용 활성화 방안을 제시하였다. 연계고용이 활성화되기 위해서는 우선적으로 표준사업장, 직업재활시설 및 자립작업장의 생산기반의 구축 및 강화가 시급함을 지적하였다. 이를 위해 향후 보건복지부, 노동부 및 지방자치단체의 협력ㆍ지원을 통해 예를 들어 지방자치단체의 초기 투자비용 지원 혹은 보건복지부의 일반회계를 활용하여 연계고용 대상시설에 설비 투자하는 등의 방안을 강구할 것을 건의하였다. 일곱째, 연계고용제도를 활성화하기 위하여 연계고용 중점추진 대상(대기업, 표준사업장·직업재활시설·자립작업장 등)을 선정하여 연계고용 안내를 강화함으로써 이 제도에 대한 인지도를 높여야 함을 지적하였다. 아울러 고용의무사업주와 연계고용 대상시설 간의 정보 교류 활성화를 위한 연결시스템 구축이 매우 중요하기 때문에 노동부, 보건복지부 및 공단 등 행정담당기관들, 개별 사업체는 물론 경영자총협회와 같은 사업주연합체 그리고 개별 연계고용 대상시설들은 물론 관련 기관들의 참여 하에 일종의 협의체를 구성하고 다양한 정보교류의 장을 마련할 것을 제안하였다. IV. 연구 의의 본 연구는 연계고용제도 성과에 대한 체계적 평가가 제대로 이루어지지 않은 현실에서 문헌고찰, 행정자료 분석, 사례분석 및 관계자 면담 등을 통해 연계고용제도에 대한 평가를 시도하고 현행 제도 운영 시 나타나고 있는 문제점 해결을 위한 개선방안을 제시했다는 데 큰 의의가 있다. 다만 본 연구는 연계고용계약체결이 본격적으로 확대되기 시작한 시점(2005년)으로부터 시차가 적어 연계고용제도 운영 성과에 대해 제한적인 분석만 이루어졌는데 이런 한계는 후속연구 속에서 해결될 수 있기를 기대한다.
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