職業公務員의 法知識의 改善과 法執行의 合理性增大

선정원 한국공법학회 2000 公法硏究 Vol.28 No.2

인가론의 재검토

선정원 행정법이론실무학회(行政法理論實務學會) 2003 행정법연구 Vol.- No.10

원스탑 서비스제와 認許可擬制의 立法的 改革과 發展方向

선정원 한국행정판례연구회 2010 행정판례연구 Vol.15 No.2

A licensing and permit system is one of the most significant preconditions of ensuring proper functioning of liberal market economy. Korean government has decreased and simplified licenses and permits to reform business entry barriers and corrupt practices during two decades. In the result, number of ineffective licenses and permits has been dramatically reduced. Nevertheless, entry regulations such as a construction permit play an significant role in Korea, and are yet criticised as an important factor which delays start of business and investment. Business licensing system plays a decisive role in creating a business-friendly regulatory environment that is oriented at creating jobs and supporting investments. One-stop shop, or one-stop service is an important instrument towards reducing administrative barriers to business activities. Under the one-stop service, licensing procedures are simplified, and applicants can obtain all the necessary documentation from a principal administrative body, which helps applicants get approvals of other administrative agencies. Especially the comprehensive license, that is, approval of several licenses and permits by one license of a principal administrative body, is very popular in Korean regulatory system. However, operations of the comprehensive licenses cannot be effective until relevant administrative bodies don’t build a cooperative system with the principal administrative body. This paper suggests that details of the comprehensive license system must be redesigned for its effective implementation. 인허가는 경제참여자들의 시장참여 자체를 결정함으로써 시장경제에 중대한 영향을 미치는 진입규제이다. 2009년 세계은행이 경제협력개발기구(OECD)의 보고서를 검토해볼 때, 최근 국가경제가 큰 어려움을 겪고 있는 PIGS(포르투갈, 이탈리아, 그리스, 스페인) 국가들에서 사업을 개시하기까지의 진입규제의 절차, 시간, 비용은 기업들에게 매우 불리하다. 우리나라의 경우에도 상당한 개선을 했지만 아직도 개선해야 할 부분이 많다. 개발도상국과 선진국에서 인허가제도가 동일할 수도 없고 동일한 인허가라 하더라도 그 기능과 현실적 의미가 같을 수 없다. 개발도상국가들에서 사업관련 인허가는 진입규제목적의 인허가(entry licences)로서 거래의 안전을 보장해주는 역할을 수행하는 것에 비하여 선진국가들에서 사업관련 인허가는 사업수행 인허가(operation licences)로서 사업수행과정에서 안전, 환경, 건강 등의 공익침해를 방지하는 역할을 담당한다. 선진국으로 발전해가는 우리나라에서는 진입규제를 지속적으로 철폐해가야 하지만, 진입규제가 수행하고 있는 사전적 공익보호기능도 쉽게 무시하기 힘든 경우도 있다. 인허가의제는 주된 인허가를 받으면 부수적인 인허가는 받은 것으로 의제하는 제도로서 우리 법제에서 도입한 인허가의제는 인허가규제개혁의 수단으로서 매우 제한적 의미를 갖는 것이다. 즉, 사견으로는 사업계획과 관련된 모든 인허가규정들의 심사를 주된 인허가의 주관기관으로 포괄적으로 대체 이전시키는 것이 아니라, 의제대상 인허가의 관할 행정청과의 협의나 동의를 얻도록 하는 것으로, 주된 인허가의 관할기관에게 매우 제한적 범위에서 대체적 인허가심사를 허용하는 부분적 결정권통합모델인 것으로 이해해야 한다고 본다. 이 모델에서는 주된 인허가의 행정청은 의제되는 인허가의 실체적 규정들의 적용에 있어 제한적 범위에서 재량을 갖고, 복수의 협력기관들과 이해관계인들에게 적용되는 절차규정들에 대하여 통일적인 절차형성을 위한 재량을 갖는다. 인허가의제는 국제적으로 인허가심사촉진을 위해 널리 이용되고 있는 원스탑 서비스제의 한 종류에 속한다. 여러 행정기관의 규제작용들을 한 곳에서 처리하기 위하여 한 행정기관에 그들의 권한을 위임하거나 연합사무소를 설치해 운영하는 원스탑 서비스방식은 그의 시행방법 여하에 따라 성과가 날 수도 있지만 오히려 문제를 야기할 수도 있다. 잘 디자인되어 추진된다면 사업자에게 관련 규제의 획득을 위한 비용을 줄여줄 수 있지만, 잘못되면 또 다른 종류의 규제관문이 되어 사업자의 비용을 증가시킬 수도 있다. 이 점은 인허가의제제도의 경우도 마찬가지이다. 이 글에서는 인허가의제제도의 실효성을 높이기 위하여 간주승진제, 행정기관간 협력절차의 재설계, 사업자의 신청에 의한 관할권집중제, 프로젝트관리자의 임명, 사업단계별 인허가 등 다양한 세부개선안을 제시하였다. 다만, 인허가의제제도만으로는 인허가규제개혁의 과제를 충실히 구현하기에는 한계가 있으므로 보다 포괄적인 결정권통합모델도 도입될 수 있도록 입법적으로 노력할 필요가 있다할 것이다.

수익적 조례에 관한 법적 고찰

선정원 한국행정판례연구회 2019 행정판례연구 Vol.24 No.2

2018년 대법원은 수익적 조례의 일종인 홍성군 보조금관리조례를 위임조례로 보면서도 침익적 조례에 대해서 요구하던 엄격한 법률유보와 엄격해석론으로부터 벗어나 법률유보의 요구를 완화하는 판결을 하였다(대법원2018. 8. 30. 선고 2017두56193 판결). 이 글은 보조금조례에 관한 이 대상판결을 중심으로 우리 지방자치법의 영역에서 적용되는 수익적 조례론을구체화하고 명확하게 하는데 기여하고자 작성되었다. 헌법재판소가 조례에 대한 위임의 한계를 심사하면서 포괄적 위임의원칙을 선언했으나 자치입법권의 신장은 매우 더디게 진행되었다. 마침내2018년 대상판결을 통해 대법원은 수익적 위임조례에 있어 법령으로부터직접적이고 명시적인 위임문언이 없는 경우에도 다른 규정들을 종합적으로살펴 위임범위내에 포함되는 것으로 해석할 수 있다는 판결을 내림으로써엄격한 위임문언에의 구속이라는 족쇄를 완화하였다. 그동안 수익적 자치조례는 침익적 조례와 달리 엄격한 법률유보로부터벗어나 자치입법권의 신장을 위해 중대한 기여를 하고 있었지만, 수익적위임조례에 관한 법해석론은 학계는 물론 재판실무에서도 아직 확실하게정립되지 않았었다. 대법원은 대상판결에서 수익적 위임조례의 위법을 심사하면서 상위법령의 위임한계를 벗어났는가를 판단함에 있어서는 직접적인 위임이 없더라도, “당해 법령 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴” 위임의 한계를 벗어났는지를 판단해야 한다고 했다. 또, 대법원은 원심이 원용한 침익적 조례론을 배척하고 수익적 행정행위에 관한 법이론을 판결이유에서 거론했는데, 이것의 의미는 법령에서 조례에 위임하는 주된 업무의 성격이 수익적일 때에는 그 업무와 관련된 부수적이고 필수적인 업무가 침익적이고 명시적인 위임문언이 없더라도, 주된 업무와 부수적 업무를 전체로 보아 수익적 업무로 보고 수익적 위임조례론을 적용해 위임여부를 평가해야 한다고 본 것으로 생각할 수 있을 것이다. 필자는 이것을 침익적 위임조례에 대한 ‘엄격해석론’과 대비하여 ‘합리적 해석론’이라고 불렀다. In 2018, the Supreme Court considered the Hongsunggun subsidy management ordinance as a mandatory ordinance, but ruled that it would mitigate demands for legal delegation, breaking away from the strict interpretation that required for intrusive ordinances.(Supreme Court's ruling on the 2018. Aug. 30, 2017 du 56193.) Grounding the judgment of the Supreme Court on the subsidy ordinance, this article was prepared to contribute to clarifying the theory of subsidizing and benefiting ordinances applied in the areas of our local administrative law. Although the Constitutional Court declared the principle of comprehensive mandate in reviewing the limits of the mandate to the ordinance, the extension of the self-governing authority was very slow. Finally, in 2018, the Supreme Court mitigated the shackle of binding strict mandate statements by ruling that other regulations can be comprehensively examined and interpreted as being within the scope of delegation even if there is no direct and explicit delegation statement in the absence of a written statement from the Act.

침익적 위임조례에 있어 위임의 포괄성과 그 한계 – 과태료조례를 중심으로 -

선정원 한국지방자치법학회 2018 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.18 No.4

The distinction between autonomous affairs, organ delegated affairs and local government delegated affairs is losing its usefulness, and local legislative competences are being severely threatened, as mandated ordinances are increasingly abused. The Constitutional Court presented the principle of comprehensive mandate as a principle of legal interpretation to guide the existence and methods and limitations of a mandate in order to resolve legal uncertainties related to the relationship between the delegated competences and autonomous rights. Although this principle enabled the interpretation of laws considering the democratic nature of local councils, it was very unclear, by what standards the principle of specific mandate would be modified in making an ordinance, and what the limit of local council's legislative discretion would be. Korea Ministry of Government Legislation applied the principle of comprehensive mandate with great flexibility about the regulation of administrative fines. If the performance obligation of certain affairs is regulated at local ordinances by the delegation from higher-level laws, local counsels can regulate administrative fines as a sanction against that duty also in the ordinances which are not subject to explicit or direct mandate from higher-level laws on administrative fines. I called it the ‘administrative fine ordinances for obligatory performance’, which I judged would contribute to the promotion of local jurisdiction by having a concrete version of the Constitutional Court’s principle of comprehensive mandate. 우리나라 자치입법실무상 위임조례가 점점 더 남용되면서 자치사무, 기관위임사무와 단체위임사무의 구별이 점점 그 유용성을 잃고 있고 자치입법권도 크게 위협받고 있다. 헌법재판소는 위임과 자치입법권의 관계에 관련된 법적 불안을 해소하고자 구체적인 상황에서 위임의 존부, 방식과 한계를 지도할 법해석원칙으로 포괄적 위임의 원칙으로 제시했다. 이 원칙에 의해 조례제정권을 가진 지방의회의 민주성을 고려한 법해석이 가능하게 되었지만, 법령의 위임문언의 합법성에 대해 적용해 왔던 구체적 위임의 원칙을 조례입법에 있어 어떤 기준에 따라 수정할 것인지 그리고 지방의회의 입법재량의 한계는 어디까지인지가 매우 불명확한 상황이었을 뿐만 아니라, 행정실무는 국민의 권익을 제한하는 침익적 조례는 언제나 별도의 법령상의 위임을 요구하도록 엄격하게 운용되어 왔다. 법제처는 과태료부과에 관해 상위 법령의 위임근거가 있는 경우는 물론, 과태료부과에 관한 명시적이고 직접적 위임규정이 없는 경우에도 ‘과태료 부과원인이 되는 의무의 부과에 대해서는 조례에 위임이 있는 경우’ 해당 법률의 의무부과 위임규정에 따라 제정되는 조례로 과태료를 정하는 것이 허용되는 것으로 보았다. 이 논리는 일본에서 최근 초과조례나 추가조례 이외에 부가조례 등으로 논의되는 것들과 맥락을 같이 하는 것이다. 자치권침해에 대해 국회가 독일의 헌법소원과 같은 별도의 구제제도를 도입하지 않은 가운데 자치권침해와 관련된 수많은 분쟁들은 헌법재판이나 법원의 재판에 나타나지 못하고 있다. 이 상황에서 이 글은 자치입법실무를 지배하고 있는 법제처의 의견제시사례들 중 침익적 위임조례에 있어 위임의 엄격성요구를 해석론을 통해 일부나마 깨뜨린 유일한 사례에 대해 의미를 부여하고자 하였다. 이 글에서는 이것을 ‘의무이행 과태료조례’로 불렀는데, 이 논리는 헌법재판소의 포괄적 위임조례론을 구체화한 내용을 갖는 것으로 자치입법권의 신장에 기여할 것으로 평가했다. 우리 현실에서 한 걸음 나아간 곳을 그것이 사소한 것이라도 경시하지 말고 주목하고 평가하려는 노력이 분권사회의 실효적 정착을 위해 절실히 필요하다 할 것이다.

자치구행정과 도시계획

선정원 명지대학교 사회과학연구소 2002 사회과학논총 Vol.18 No.-

바다이야기와 법령보충규칙의 통제

선정원 명지대학교 사회과학연구소 2006 사회과학논총 Vol.26 No.-

지방의료원에 관한 법적 검토

선정원 한국지방자치법학회 2016 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.16 No.3

전자정부와 개인정보보호

선정원 한국공법학회 2001 공법연구 Vol.29 No.3

지방자치단체장의 규칙제정권의 범위와 한계

선정원 행정법이론실무학회 2025 행정법연구 Vol.- No.78

Article 28, Paragraph 2 of the current Local Autonomy Act, which came into effect in 2022, states that “matters delegated by law to be determined by ordinance cannot have their content and scope restricted or directly stipulated in subordinate laws.” This provision goes beyond simply preventing the past practice of “restricting and infringing on local autonomy through administrative regulations” and can be seen as a declaration that, once the National Assembly or central administrative agencies delegate authority to local governments through laws or regulatory orders, subordinate central government ministries and agencies may not arbitrarily restrict local legislative power. The Supreme Court ruling, October 27, 2014, 2012 du 15920, stated, “The provisions of the former Pharmaceutical Affairs Act excluded the application of the former Local Autonomy Act to the delegation of authority over markets, etc., under that Act, and determined that even though local governments and local government-delegated affairs are regulated by enforcement decrees and regulations, with the intent that they must comply with Presidential Decree, they can still regulate them by enacting ordinances and rules. This provided an opportunity to overcome the substantial limitations on local legislative power that existed in administrative practice, and made an important contribution to the development of local legislative power. However, to clearly guarantee future local legislative power, the provisions of subordinate laws and regulations regarding local government affairs and local government-delegated affairs that were enacted before 2021 and are still in effect must be repealed or revised. Article 29 of the current Local Autonomy Act, effective from 2022, stipulates that local government heads may enact rules “within the scope of laws, regulations, or ordinances,” clearly differing from the provision that remained in effect until 2021, namely, “within the scope of delegation by laws, regulations, or ordinances.” The Supreme Court, November 25, 2021, 2020 du 243449, applied the doctrine of delegation under the Local Autonomy Act provision that remained in effect until 2021, and held that the delegation of authority to enact rules regarding the payment of subsidies-like profits to city bus transportation companies “relatively relaxes the requirements for specificity or clarity.” This ruling can be understood as distinguishing between invasive and revenue-generating rules by local government heads, and as loosening the constraints on ordinance delegation language when enacting revenue-generating rules, and I believe it is reasonable. However, in handling similar cases (autonomous affairs and local government-delegated affairs) to which the 2022 revised Local Autonomy Act applies, it is no longer appropriate to apply the doctrine of delegation to make judgments, and it is not in keeping with the spirit of the revised Local Autonomy Act that rules can be enacted by applying the doctrine of ordinance supremacy as long as they do not violate ordinances.