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장교식(Jang, KyoSik),이진홍(Lee, JinHong) 한국법학회 2014 법학연구 Vol.54 No.-
지방자치란 일반적으로 ‘지역적인 이해에 관한 사항을 지역을 기초로 하는 단체에 맡겨 지역주민의 의사에 의하여 처리하는 것’을 말하는데 ‘지방자치법’ 제1조와 제9조에 잘 나타나 있다. 지방자치와 더불어 계획자치단체가 자주적인 도시계획을 수립할 때 스스로의 책임으로 할 수 있는 권한을 ‘계획고권’이라고 하는데 이는 지방자치단체가 고유의 정치적 · 행정적 형성권 내지 결정권에 따라 국가의 지시에 엄격하게 구속되지 않으면서 자기지역의 건설을 합목적적으로 행하거나 토지이용에 관하여 확정할 수 있는 권한을 말한다. 이런 계획고권은 ‘헌법’ 제117조와 제118조에 근거하여 최소한 자기지역에 있어서는 독립적인 계획주체임과 아울러 국가계획의 독립적인 주체가 된다. 이때 지방자치단체는 헌법에 의해 독자적인 계획권한을 갖는다고 할 수 있다. 하지만 지방자치단체의 계획고권은 국가의 전체계획이나 전문계획에 의해 많은 제한을 받고 있다. 그래서 지방자치단체의 계획고권은 주도적인 기능을 못하고 있어 계획고권에 대한 개선방안을 찾아야 한다. 본고는 지방자치단체의 도시계획고권과 관련하여 첫째, 지방자치에 따른 계획고권 보장의 명문화가 이루어져야 한다. 우리나라의 지방자치는 ‘헌법’ 제117조를 통해 지방자치를 헌법적 차원에서 보장하고 있으며 ‘지방자치법’ 제1조와 제9조에서 명문화를 시키고 있다고 할 수 있다. 하지만 이에 대해 현재 우리나라에서 지방자치단체의 계획고권의 인정여부에 대하여 부정론이 없지 않다. 그렇지만 아직도 법률의 해석론상 당연히 존재하는 계획고권을 여전히 부정하는 입장이 있는 것을 볼 때 계획고권의 법적 근거를 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 명시할 필요가 있다고 할 것이다. 둘째, 도시계획 수립 · 승인 및 입안 · 결정 권한의 실질적 이양과 통합을 해야 한다. 우리나라는 현행 도시계획 시스템에 있어서 지방자치제의 실시로 인해 중앙정부의 주도에서 지방자치단체의 주도로 권한이 이양되고 있는 분권화 과정에 있으나 아직도 정부주도나 상급 지방자치단체의 광범위한 도시계획 규제로 인하여 시장이 제 기능을 못 하고 있을 뿐만 아니라 지방자치단체가 속한 지역사회의 적극적인 참여도 미흡한 실정이다. 이는 현행 지방자치단체는 형식적으로만 계획고권을 가지고 있으면서 실질적으로는 계획의 수립 · 승인과 입안 · 결정에서의 사무처리 정도의 역할에 머물러 있을 뿐이라고 할 수 있다. 따라서 실질적인 권한 이양의 방법으로는 국토교통부장관의 도시 · 군관리계획에서 예외적인 입안권의 폐지와 도시 · 군관리계획 결정시 관계행정기관과의 협의 폐지도 고려해 볼 만하다. 그리고 이때 중앙정부의 정책적 의도가 지방자치단체의 독자성을 침해하지 않으면서 계획에 반영될 수 있도록 하는 제도적인 설계가 필요하다 할 것이다. 셋째, 도시계획위원회의 투명화이다. 국내 도시계획위원회는 도시계획에 관한 중요사항을 심의 · 조사 · 연구하고 행정관청의 자문에 응하는 등 도시계획 결정을 위해 존재하는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 따라 설치된 비상근 행정위원회라고 할 수 있다. 그런데 최근 최종 의사결정권을 가지고 있는 자치단체장보다 오히려 자치단체장의 의사결정 권한에 대한 심의와 자문 역할을 수행하고 있는 도시계획위원회의 역할과 비중이 갈수록 커지고 더욱 중요하게 대두되면서 많은 문제점을 노출하고 있다. 그래서 상정된 안건에 대해 심층적 논의를 거쳐 공정한 의사결정을 할 수 있는 심의체계 구축이 필요하고, 위원회 위원구성에 있어 도시계획 전공비율의 확대와 같은 전문화가 절실히 필요하다. 넷째, 대화형 도시계획고권의 활성화가 필요하다. 지방자치단체는 원칙적으로 계획고권을 가진다고 하더라도 상위법이나 상위기관으로부터의 제한을 인정하지 않을 수 없다. 그래서 지방자치단체와 해당 지방자치단체의 주민이 밀접한 관련이 있는 경우에는 협조와 참여 없이는 계획의 목표를 원활하게 실현하는 것은 사실상 불가능하다. 우선적으로 계획의 수립과정에서 지방자치단체와 주민의 이해가 선행되어야 하고 결정과정에 의견을 진술하거나 참여할 수 있어야 한다.
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