미국 방송법제상 공정성 원칙의 전개 연구

이춘구(Lee Choongoo) 전북대학교 법학연구소 2015 法學硏究 Vol.43 No.-

공정성 원칙(Fairness Doctrine)은 방송국이 공적으로 중요한 쟁점들을 방송하고 공정한 방식으로 방송하도록 할 것을 요구하는 미국 연방통신위원회(FCC)의 정책이다. 공정성 원칙은 판례법(case law)을 통해 발전했으며, 1949년 ‘방송국들에 의한 논평 문제’라는 보고서의 주제가 되고 여기서 공정성 원칙이 확립됐다. 1959년 통신법 제315조가 수정되면서 통신법상 공정성 원칙으로 조문화된 것으로 해석된다. 이 해석은 항소법원이 공정성 원칙이 조문화된 것이 아니라고 판결한 1986년까지 다수설이었다. 공정성 원칙은 인신공격 규정, 정치운동에서 공정성 원칙을 파생원칙으로 두고 있다. 그러나 많은 방송사들이 공정성 원칙이 지나치게 부담스럽고, 공적으로 중요한 쟁점들을 방송하는 그들의 능력을 억제한다고 불평을 했다. 공정성 원칙을 지지하는 사람들은 공정성 원칙이 공적 지상파를 통해 활기찬 토론을 보장한다고 믿는다. 1974년과 1985년 방송사들에 대한 공정성 원칙의 영향을 점검하는 절차를 여러 차례 거친 뒤 FCC는 1987년 공정성 원칙을 폐기했다. FCC는 시장에서의 경쟁의 증가와 수정헌법 제1조의 관련성, 공정성 원칙이 언론을 촉진하기보다 실제로 냉각시킨다는 증명들이 공정성 원칙의 정책 폐기를 정당화하는 것으로 추론을 했다. 1987년 상당기간 연구를 거쳐 FCC는 공정성 원칙을 폐기했다. FCC는 공정성 원칙이 대중매체의 경쟁증가로 더 이상 요구되지 않고, 방송사들의 자유로운 언론권을 침해할 가능성이 있으며, 지상파를 통해 공적으로 중요한 쟁점들을 방송할 기회를 줄이는 것으로 확인했다. 공정성 원칙이 폐기됐다고 해서 원칙의 합헌성과 공중에 대한 다양한 정보의 활용가능성과 관련된 영향에 대한 의원들과 학자들 그리고 다른 사람들의 토론을 종식시키는 것은 아니다. 공정성 원칙을 부활할 것인지 여부에 대해 의회 토론이 지속되고 있다. 최근에 하원통신기술 소위원회의 업튼(Frederick Upton) 위원장은 제나카우스키(Julius Genachowski) FCC위원장에게 공정성 원칙과 관련된 규제를 연방규제법으로부터 제거할 것을 촉구하는 서한을 보냈다. 제나카우스키 위원장은 공정성 원칙에 대해 지지하지 않는다고 분명히 밝히고, 그 규제를 폐기하는 절차를 시작하는 데 동의한다고 응답했다. 공정성 원칙을 부활하려고 시도할 경우 합헌성 문제에 부딪치게 될 것이다. 공정성 원칙을 반대하는 사람들은 원칙이 수정헌법 제1조의 권리들을 침해한다고 주장할 것이다. 이에 따라 새롭게 제도화하는 공정성 원칙이 헌법 심사에서 살아남을지 여부는 여전히 의문이다. 1969년 연방대법원이 공정성 원칙의 합헌성을 지지할 때에는 다른 매체에 적용하는 것 보다 더 낮은 심사기준을 방송사들의 수정헌법 제1조의 권리들에 적용했다. 미국의 공정성 원칙의 이론을 바탕으로 우리의 공정성 기준을 보다 현실적으로 정비하고 강화할 필요가 있다. 미국에서 제기된 바와 같이 행정기관인 위원회, 우리의 방송통신위원회나 방송통신심의위원회의 월권 행사를 감시?통제해야 할 것이다. 방송의 공정성이 확립된다면 공적 토론장으로서 방송의 기능이 확충되고 자유민주주의도 보다 더 성숙될 것이다. Fairness Doctrine has been the FCC’s policy that has demanded the broadcaster to devote a resonable percentage of time to the coverage of public issues and that his coverage of these issues must be fair in the sense that it provides an opportunity for the presentation of contrasting points of view. It has been developed by case laws and was the topic of the report ‘In the Matter of Editorializing by Broadcast Licensees’ in 1949. Here Fairness Doctrine was established as the policy of FCC. It was codified in Communications Act § 315 in 1959. But there happened debates many times about the matter of codification. And Personal Attack Rule and Fairness in Political Campaign have been stemmed from Fairness Doctrine. It has been firmed by the cases of Red Lion Broadcasting Co. v. FCC and 1974 Fairness Report for public interest and on the base of scarcity. But broadcasters have said that Fairness Doctrine has burdened them too heavily to bear and have criticized that it has been inclined to chill the broadcasting of the issues of public importance on the belief of the invalidity of scarcity rationale. So FCC investigated several times the validity of Fairness Doctrine and published 1985 Fairness Report. Still 1986 it has been supported by majority. But it has been changed by the cases of Syracuse Peace Council v. FCC and Telecommunications Research and Action Center v. FCC. At last FCC eliminated Fairness Doctrine in 1987. Then FCC has assumed that the increasing competition in marketplace and the relevance to First Amendment, the chilling effect of it have justified the elimination. The Fairness and Accountability in Broadcasting Act, introduced in February 2005 by Representative Louise Slaughter, would restore the Fairness Doctrine as well as the FCC’s old “ascertainment” policy, which required broadcasters to elicit feedback from their communities about the issues that they should cover. Another House bill, the Media Ownership Reform Act proposed by Representative Maurice Hinchey, would also reinstate the Fairness Doctrine, although as just one piece of a broader effort to limit the size and influence of media conglomerates. Both of these bills are currently in committee, and ideally, that is where they will stay. It is necessary for us to arrange and to strengthen Fairness Standard in Broadcasting review on the base of U.S. theory and experience. We should monitor and control the enforcement of Korean Communication Commission and Korea Communications Standards Commission. Because we are afraid of their’s exceeding authority as commissions of administration. If the Fairness of Broadcasting will be established, then we will expect that liberal democracy will be blossomed more than now in Korea.

방송의 자유와 중대 보도의 공정성 긴급심의 제도 연구

이춘구(Lee Choongoo) 전북대학교 법학연구소 2014 法學硏究 Vol.42 No.-

우리는 2014년 6월 일제 식민지배가 신의 뜻이라는 방송보도의 영향 등으로 총리 후보자가 헌정사상 처음으로 자진사퇴하는 사태를 겪었다. 총리 후보자가 지명 보름 만에 방송보도 등의 진실을 가리지 못한 채 낙마하고 만 것이다. 이에 대해서는 보도가 공정했다는 주장과 공정성을 잃었다는 주장이 맞서고 있다. 이 사태는 보도의 공정성과 객관성을 비롯해 공영방송의 책무, 민주적 여론형성 등 방송법적으로 여러 가지 문제를 제기했다. 방송의 자유는 방송이 자유민주주의의 기초이자 자치의 원천이라는 점 등에서 절대적으로 보장돼야 한다. 방송의 자유는 방송에게 주어진 공적 책무를 이행하면서 공정성과 중립성, 객관성을 지키면서 행사돼야 하는 한계가 있다. 우리의 방송심의제도는 기본적으로 공정성 기준의 모호성, 사전검열 여부 등 여러 면에서 위헌성 시비가 일고 있다. 이번 연구에서는 이 같은 문제의식 속에서 방송법 선진국 사례를 기초로 방송의 자유와 취재?보도의 법적 성격을 규명하고, 입법적 개혁방안을 찾고자 한다. 공정성 심의와 관련해 개념과 기준을 명확히 하고 위헌성 시비를 없애는 방안을 모색하려고 했다. 지금 체제에서는 유럽처럼 공정성 원칙을 견지할 수밖에 없을 것이다. 자유민주주의가 정착하고 성숙하면 당연한 원리로서 공정성 원칙이 이행될 것이며, 결국 방송심의에서 사라지기를 바란다. 또한 방송사들이 자율적인 심의기능을 강화해서 중대한 보도의 공정성 시비가 일 때에는 신속히 심의하고 그 결과에 따라 시비를 불식시킬 필요가 있다. 이 연구에서는 중대한 보도의 공정성에 대한 긴급심의제도 도입을 촉구하기 위해 방송내용의 공정성과 심의절차의 정당성 등을 살펴보았다. 긴급심의는 방송사와 심의위원회가 자신들의 판단에 따라 현행 제도하에서도 실시할 수 있을 것이다. 그러나 이에 대한 시비를 줄이고 기준을 명확히 하기 위해서 미국의 제도와 우리의 선거법 제도 등을 원용해서 그 대안을 제시했다. 결국 방송보도가 공정하게 이뤄짐으로써 국민이 올바른 정보를 제대로 제공받고, 민주적으로 여론이 형성되고 자유민주주의의 헌정질서가 정상적으로 기능을 하기를 바란다. 사상의 자유시장이 구체화된 공적 토론장으로서 방송은 국민 모두가 진리에 도달할 수 있도록 접근권을 제공해야 한다. 입법자는 방송심의를 통해 오류를 줄이고 진리에 도달할 수 있도록 제도를 정비해야 한다. Prime Minister-designate Moon Changkeuk withdrew his nomination on 24th June in 2014 amid mounting criticism over past controversial remarks. Moon’s withdrawal came two weeks after he was nominated for the nation’s highest unelected official post. Moon was under fire over controversial remarks he made on the 1910-45 Japanese rule of the Korean Peninsula. In a speech delivered at a church in 2011, Moon said Japan’s 1910-45 colonial rule of the Korean Peninsula and the division of the country was God’s will. After KBS broadcasted that Moon idealized Japanese occupation on 11th June, there occurred conflicts between supporters and opponents. It raised many problems on the fairness and the objectivity of news, the accountability of public service broadcast, democratic formation of public opinions. Of course we should keep the freedom of broadcast which is the cornerstone of liberal democracy and the origins of self-rule. But it has limitations that broadcasters must do their’s public accountability and that they must keep fairness and neutrality, objectivity etc.. Korean program review system has many problems and has stirred the constitutionality. Because it has many aspects of abridging the freedom of broadcast, I have tried many legislative reformative solutions. I have studied cases of developed countries including U.S.A. and England, Germany and so on. In this study the nature of the freedom of broadcast and news gathering and reporting have been scrutinized deeply. Especially I have concluded that the nature of news gathering and reporting is administrative action. I have urged to clarify the concept and standard of fairness to legislators and I have tried to criticize unconstitutionality of program review system. We are able to conclude that program review system will disappear if liberal democracy will be rooted deeply. I suggest that self review is the best way to remove the conflicts on reports and news. And I emphasize that we shall have urgent program review system which will solve the conflicts of news fairness. At last I hope that broadcasters should broadcast news and programs fairly and that people should be well informed and discuss all public affairs, be able to strengthen liberal democracy. We should give the access rights to broadcasters to people who want to express in the marketplace of ideas i.e. broadcast media. Legislators should arrange the institutions of program review to lessen fallacy and to attain the truth.

공영방송 수신료의 입법정책 고찰

이춘구(Lee, Choongoo) 전북대학교 법학연구소 2013 法學硏究 Vol.40 No.-

한국의 자유민주주의 발전과 평화통일, 문화향상 등을 위해서는 공영방송으로서 한국방송공사가 독립성과 공정성을 확보해야 한다. 공영방송체제로 전환한지 오래 세월이 흘러도 독립성과 공정성 시비가 끊이지 않고 있다. 이 때문에 한국방송공사의 주된 재원인 수신료 문제 또한 해결되지 않고 있다. 연혁적으로는 국영방송체제와 권위주의 정부의 그늘이 아직 걷히지 않고 있는 데다 현실적으로 정치권이 영향력을 행사하려는 데서 비롯되고 있다. 이에 대한 반성으로 현행 방송법상 공영방송제도와 수신료제도의 문제점을 살펴보았다. 공영방송제도는 방송의 자유의 주체로서 한국방송공사를 굳건하게 세우는 데서 제 기능을 다할 것이다. 방송의 자유는 근대국가 형성기에 제기된 사상의 자유시장론에 뿌리를 두고 있다. 국가형성의 원천으로서 주권자인 국민이 자유롭게 정보시장에서 공개적으로 논의하고 일반의지의 표현으로 국가를 세우게 된다. 미국 건국 헌법을 비롯하여 세계적 인권선언들이 이를 뒷받침하고 있다. 특히 나치의 혹독한 전제주의 독재를 경험한 독일에서는 연방헌법재판소가 방송의 자유와 공영방송제도를 확립하는 데 선도적으로 역할을 하고 있다. 이 같은 흐름의 바탕에는 언론 특히 공영방송이 주권행사의 1차적인 국가기관으로서 역할을 전제한다는 것을 깨닫게 된다. 우리에게도 공영방송으로서 한국방송공사는 주권자인 국민의 수임을 받은 1차적 국가기관으로서 역할을 수행해야 한다. 사상의 자유시장으로서 민주적인 여론형성에 독립적이고 공정한 역할을 하는 게 바로 그것이다. 또한 생활정보의 제공과 문화향상 등 기본적 정보제공, 기본적 역무제공이 강화되어야 한다. 여기서 한국방송공사는 공중의(of the public), 공중에 의한(by the public), 공중을 위한(for the public) 공영방송으로서 국가기관과 영조물법인으로서 이중적 지위를 갖는다. 제2TV와 제2라디오의 오락적 기능 또한 독일 연방헌법재판소의 판결과 같이 궁극적으로는 건전한 국민여론 형성에 기여한다는 측면에서 공영성이 인정된다 하겠다. 공영방송으로서 한국방송공사는 주된 재원으로 수신료를 정당하게 확보해야 한다. 수신료 부과에 관한 우리 헌법재판소의 판례에서 비롯된 위헌시비를 방지하는 입법적 개혁이 필요하다. 헌법재판소의 두가지 판결도 시대적 상황에서 한계를 가진 것으로서 독일 연방헌법재판소나 영국, 프랑스 등의 사례를 참고하여 새롭게 제도를 정비해야 한다. 특히 방송법상 수신료를 국회의 승인을 받도록 한 것은 3권분립과 법률유보, 의회유보원칙에 벗어난 것임을 살펴본다. 이 같은 방송법의 태도는 여전히 공영방송을 국회, 정치권의 통제하에 두려는 의도를 드러낸 것이라 하겠다. 독일 연방헌법재판소는 공영방송을 수신료 측면에서 국회, 정부 등 국가기관의 통제에 두려는 태도를 철저히 배격하고 있다. 이 같은 관점에서 수신료를 특별부담금이 아니라 특별목적세로 규정하고 입법적으로 해결하는 방안을 촉구한다. 국회는 수신료의 한계와 수신료위원회의 설치근거를 방송법에 정하고, 경영책임을 한국방송공사에 맡겨야 한다. 다매체·다채널시대에 한국방송공사의 기능은 더욱 더 강화되어야 한다. 한국방송공사의 1차적 국가기관으로서 법적 지위를 지키는 것은 주권자이자 주인인 국민과 정치권 모두의 임무이다. KBS must secure the independence and fairness as the public service broadcasting for the development and peaceful union, culture upgrade etc.. Despite of being changed into the public service broadcasting for a long time, the dispute about the independence and fairness is not ceased. So for this reason KBS’s TV receiving fee as the main finance is not to be solved. Historically it is originated from the unclearing of national broadcasting system and the shadow of the authoritarian government. I try to scrutinize present broadcasting act’s public service broadcasting and TV receiving fee from this reflection. Public service broadcasting system will do it’s function fully as the subject of the broadcasting liberty from the strong building of KBS. The broadcasting liberty is deeply rooted in market of ideas theory which has been originated in the dawn of modern state erection. As the origin of nation building the sovereign, nation are debating freely and publicly in the information market and are to build the state with the general will. The American Independent Constitution and the world declaration of human rights are fostering this. After the Germany had experienced the severe totalitarian tyranny of Nazis, the Federal Constitution Court is leading to build the public service broadcasting system. We can understand that the public service broadcasting is doing it’s role as the first national institution of sovereign action on the bottom of this flow. For us KBS as the public service broadcasting has to do it’s role as the first national institution to which sovereignty is given by nation. It is KBS’s duty to do it’s independent and fair role for the aggregation of public opinion as market of ideas. KBS has to intensify the role of giving basic informations and basic services. Here KBS which is the public service broadcasting of the public and by the public, for the public has the dual status of national institution and public anstaltsperson. The attributes of public service is finally recognized from the entertainment function of KBS 2TV and 2Radio like verdicts of the Federal Constitution Court of Germany too. KBS as the public service broadcasting has to secure TV receiving fee as the main finance. It is necessary to reform in legislation to protect the dispute of constitution violation which has been originated from Korean Constitution Court’s verdicts on imposing TV receiving fee. Two Korean Constitution Court’s verdicts had the limitations by historical situation. We have to arrange the laws of TV receiving fee comparing to cases of the Federal Constitution Court of Germany and England, France etc.. Especially I try to study that on broadcasting law the clause on which the parliament has to approve TV receiving fee is deviated from the principle of legal reservation and parliamentary reservation. This attitude of broadcasting law reveals the intention of parliament and government to control public service broadcasting still. The Federal Constitution Court of Germany has tried to reject the attempts of parliament and government to control public service broadcasting on TV receiving fee. From this point of view I define TV receiving fee as special object tax and not special burden charge, and I urge to solve this problem legislatively. The parliament has to legislate the regulation of TV receiving fee’s ceiling and the TV receiving fee committee and KBS has to be responsible for management. On the era of multi media and multi channel the function of KBS must be fostered. It is the duty of nation and politicians both to keep the legal status of KBS as the first branch of national institution.

미국 수정헌법 제1조의 보호가치 고찰

이춘구(Choongoo Lee) 한국언론법학회 2014 언론과 법 Vol.13 No.1

2001년 9. 11. 테러 이후 국제사회는 테러리즘과의 전쟁에 대비한다는 명분 하에 개인정보를 무제한적으로 검열하고 검색함으로써 표현의 자유의 근본이 흔들리고 있다. 우리는 남북분단이 극복되지 않은 상황에서 진영논리에 매몰돼 자칫 표현의 자유, 언론의 자유가 위협을 받게 되는 것 아닌가 하는 우려를 낳고 있다. 더욱이 정보통신기술의 발달에 따라 다매체 다채널시대가 열리면서 표현을 위한 기회가 무한으로 확대되고 있다. 전통적인 신문, 방송뿐 아니라 인터넷과 SNS를 통한 즉시적인 표현이 이뤄지고, 서로 소통하는 시대가 되고 있다. 수정헌법 제1조는 표현의 자유와 언론의 자유의 출발점이다. 이 출발점은 또 모든 인권, 기본권의 출발점이기도 하다. 더 나아가 사상의 자유시장을 확대하게 하는 언론활동의 기본교리이기도 한다. 이런 가운데 미국 수정헌법 제1조에서 유래한 인류보편의 가치가 심각한 도전에 직면하기도 한다. 표현과 소통을 통한 진리에의 도달과 자기실현, 공동체의 건전한 의사결정 더 나아가 안정과 변화 사이의 균형을 통한 공동체의 지속가능한 발전이라는 가치가 침해를 받기도 한다. 이 연구에서 추구하고자 하는 것은 수정헌법 제1조의 보호가치를 통해 사상의 자유시장을 확고하게 방안은 무엇인지를 찾고자 하는 것이다. 사상의 자유시장은 공동체의 활력을 되찾게 하고 자유민주주의를 발전하게 하며, 지속가능한 번영을 이끌어 낼 것이다. 수정헌법 제1조를 천착하고자 하는 것은 바로 이 같은 반대론과 비판론에 주목하면서 공적 토론장을 확대할 이론적 가능성을 모색하기 위한 것이다. 이번 연구에서는 표현의 자유가 지향하는 가치를 네 가지로 분류한 에머슨의 이론을 원전에 충실하게 해석하고 여러 학자들의 견해를 통해 이를 검증해본다. 수정헌법 제1조의 가치들은 서로 유기적으로 연계가 돼 있다는 생각이다. 표현의 자유에 관한 미국 법원의 판례들을 분석하고 관념적 세계인 사상의 자유시장을 현실 세계로 구체화하면서 우리나라에서 공적 토론장을 확대하는 계기를 촉구하려고 한다. 또한 지속가능한 자유민주주의를 구축하는 방안을 찾는데도 초점을 맞출 것이다. After the 9. 11. Terror, 2001, many countries have intensified to censor and to investigate personal informations against terrorism, so the bottom of freedom of expression is deteriorated. While we are not getting over the split of our country, we are drowned in the struggle of ideology and we are threatened of freedom of expression and freedom of press. Furthermore, as the technology of information and communication is being developed, the era of multi-media and multi-channels is opened and the opportunities for expression are expanded infinitely. We can express and communicate immediately our ideas not only by traditional news papers, broadcast but also by internet and SNS etc.. In this situation I believe that people can realize the universal values derived from the First Amendment and may encounter the severe challenges. The values of freedom of expression i.e. the attainment of truth, self-fulfillment, participation in decision-making, sustainable growth by balance between stability and change are realized and abridged. The First Amendment is the starting point of freedom of expression and press. And this is also that point of all human rights and basic rights. Furthermore it is the doctrine of media activities for expanding of the marketplace of ideas. At this study I have tried to search the best way how to expand the marketplace of ideas through the First Amendment’s Protecting Values. The marketplace of ideas will recover its vitality, develop liberal democracy and induce to the sustainable prosperity of community. At the end we will be able to find out the possibility of expanding public forum scrutinizing anti-theories and critic theories. I have tried to analyze the original theory of T. Emerson who categorized the values which people are trying to get by freedom of expression are into four. I think tha the values are related systematically each other. I have tried to interpret American court’s cases and hope to build the marketplace of ideas which is the ideal marketplace into our reality. Till the last I have tried to study the direction of expanding freedom of expression, and I will focus to find out the way to strengthen liberal democracy in Korea.