공공부문 구성원의 업무 은유에 따른 성과책무성 정책에 대한 반응과 영향요인 분석 -초중등학교 교사를 중심으로-

이철주 ( Cheouljoo Lee ),이희철 ( Heechul Lee ),유송희 ( Songhee Yoo ) 한국정책학회 2013 韓國政策學會報 Vol.22 No.4

본 연구는 성과책무성을 강조하는 교원성과급 정책에 대한 학교 교사의 반응 정도를 검토하고, 이러한 반응에 영향을 미치는 요인들을 종합적으로 파악한 후 어떠한 성격과 과정이 관련 행태에 영향을 미치는지를 분석하는데 있다. 교직에 대한 은유와 이에 따른 교원성과급제의 반응을 중심으로 집단을 구성하고 이를 종속변수로 하여 다항 로지스틱 회귀분석을 실시한 결과, 교원성과급제에 대한 반응과 그 영향요인에 대한 교사들의 인식은 매우 다양하고 복합적임을 알 수 있었다. 구체적으로 교원성과급의 부정적 태도와 인식은 표면적, 제도적 원인뿐만 아니라 교직에 대한 교사들의 은유가 어떠한지에 따라 교원성과급을 인식하는 태도가 달라질 수 있음을 보여주었다. 또한 학교 교사들의 경우 교육당국에서 시키니깐 억지로 수용하기는 하지만 효율성위주의 성과책무성 정책에 소외감을 느끼면서 ``수용은 하지만 침묵하거나, 무관심하거나 또는 무기력하게 수용``하는 형태가 나타날 수 있음을 보여주었다. 이러한 분석결과의 시사점은 교원성과급 정책을 원활하게 운영하기 위해서는 ``교육, 학교, 교직`` 등 학교조직에 대하여 교사들이 내리는 은유가 다를 수 있음과 동시에 학교조직의 구조적, 문화적 특수성에 대한 충분한 이해가 선행되어야 할 것으로 보인다. 이러한 점에서 직접적이고 가시적 평가, 구체적인 기준에 의한 외부평가 그리고 교직에 대한 급진적 변화 유도 등을 강조하는 교육분야에서의 성과책무성 정책 집행은 생각해 볼 여지가 있다고 판단된다. This research examines school teachers’ level of response on performance-based managerial pay policies which emphasize Performance-based Accountability. After grasping influence factors to their response, we analyze the characteristics and processes that affect teachers’ related attitudes. We organized groups according to school teachers’ metaphor of teaching profession and their response to performance-based managerial pay policies. This was established as a dependent variable and multinomial logistic regression analysis was performed. As a result, we discovered that teacher’s perceptions are diverse and complex regarding the response to and influence factor of the performance-based managerial pay policy. Specifically, teacher’s negative attitudes and responses about the performance-based managerial pay policy can be changed by their metaphors of teaching profession as well as ostensible and institutional reasons. In addition, school teachers are obliged to accept the decisions of educational authorities, but they feel alienated from efficiency-centered performance-based accountability policies. In addition, they exhibit behaviors such as ‘complying but keeping their silence’ and ‘showing indifference or comply lethargy’. In order to operate the performance-based managerial pay policy smoothly, we know clearly that each teacher can have different definitions of the metaphor of the school organization, education, school, and teaching profession. Therefore, we need to understand the structural and cultural distinctiveness of school organizations. In this sense, it is worth thinking on policy implementation of performance-based accountability policy in the field of education, which emphasizes direct and viable evaluation, external evaluation by specific standards, and inducing a radical change in teaching profession.

공공부문 민간경영기법 도입 정책의 실제와 한계 -민간위탁 업체선정과 제약요인을 중심으로-

이철주 ( Cheouljoo Lee ),이근재 ( Geunjae Lee ),정형진 ( Hyungjin Jung ) 한국정책학회 2011 韓國政策學會報 Vol.20 No.2

본 연구의 목적은 지방자치단체의 공공서비스 전달을 위하여 도입되는 민간경영기법 중대표적으로 추진되는 민간위탁 정책이 여러 가지 제약요인으로 인하여 본래 의도한 정책의도를 달성하지 못하고 있는 현실과 한계에 대하여 분석하는 것이다. 분석결과 우리나라 공공부문에 민간위탁을 도입하여 실제로 운영되는 과정에서 여러 가지 제약요소로 인하여 한계를 가지는 것으로 나타났다. 특히 민간위탁 대행업체의 선정에서 탈정치적 성격과 정치적 민감성, 업체의 영세성과 경쟁의 한계, 제도적 안정성으로서 목표의 상충, 공무원의 전문성 부족과 지침의 충돌로 인하여 제약되고 있었다. 이러한 분석결과의 시사점은 정부예산절감, 효율성 증대 등을 강조하면서 공공부문-특히 지방자치단체-에 민간위탁 정책이 도입되고 있지만 그 실제는 제대로 운영되지 않을 수 있으며 많은 한계를 가질 수 있다는 점이다. 민간위탁이 잘 운영되기 위해서 지방자치단체는 어떤 대행업체를 선정할 것인가에 대하여 끊임없이 고민해야 하며 계획적으로 추진하려고 노력해야 한다. 민간위탁 대행업체의 선정을 계획적으로 추진하는 것이 중요한 이유는 민간위탁 정책의 도입을 통하여 해당 업무의 효율성 변화가 일어날 뿐만 아니라 이와 더불어 서비스 공급 본질상의 변화가 일어날 수 있기 때문이다. 그러므로 공공부문에 도입된 민간위탁 정책의 목표는 단순한 비용절약이어서는 안된다. 민간위탁 정책을 도입하고 이를 추진하기에 앞서 계획단계에서부터 조심스럽게 접근해야 하며 실제로 공공서비스 제공의 책임성을 확보할 수 있는지 고민해야 할 것이다. This study analyzes the realities and limitations of contracting-out policies by local governments of public services and their constraints. According to the results of the study, limitations of government services originate from these constraints which stem from the contracting out key operational process. Contracting these processes creates problems beginning with the selection of the particular agency. The selection process involves the interaction of several political factors, the competition for scarce capital, intense competition among corporations, contrasting goals within a particular government agency and a lack of professionalism by these agencies because of conflicting guidelines. According to the study, contracting-out policies in the public sector need to emphasize reduced government budgets and increased efficiency. However, there are several practical problems and limitations. First, in order to successfully award contracts and promote public efficiency, local governments must go through a careful decision-making process. Second, there must be clear criteria and timeline for agency selection. The goal of these policies is not simply cost reductions. The choice of a particular agency is important for two reasons: greater economical efficiency of public services and the smooth transition of public service delivery through new contracting-out policies. Lastly, there needs to be a more prudent approach in the planning phase in order to secure accountability in supplying public services.

공공부문 구성원이 정보화사업의 감리과정에서 경험하는 ‘디커플링’(decoupling) 현상과 행위에 대한 이해

이철주(Lee, Cheouljoo),심광호(Sim, Kwang-ho) 서울행정학회 2016 한국사회와 행정연구 Vol.27 No.2

이 연구는 공공부문 구성원이 정보화사업 감리과정에서 경험하는 디커플링(decoupling) 현상과 행위에 대해 분석하였다. 그동안 정보화감리 분야에서 기술적・관리적 위주의 실증주의적 연구가 주로 논의되어 왔다. 그러나 정보화감리 분야의 다양한 논의를 위해 내용적으로나 방법론적으로 그 외연을 넓힐 수 있도록 행태론적・사회심리학적 시각을 반영한 질적 연구가 필요하다고 판단하였다. 이러한 맥락에서 본 연구에서는 근거이론 패러다임 분석모형을 이용한 탐색적인 수준의 서술적 연구로서 구성원들이 감리과정에서 경험하는 디커플링 현상과 행위를 이해하려고 시도하였다. 분석결과 공공부문 구성원이 정보화사업의 감리과정에서 경험하는 디커플링 현상과 행위는 “기술 환경을 추구하고 제도 환경을 외면하는 과정”임을 발견하였다. 이에 영향을 주는 조건으로는 정치적・조직적 성과달성에 대한 압력, 단기적이고 효율성 기준에의 치중, 정보화사업의 주체 변화, 담당자의 전문성 부족, 발주처의 감리 경험 및 감리원에 대한 편견, 짧은 감리일정과 넓은 감리범위, 공공조직 관리운영의 특징 등으로 나타났다. 또한 기술 구축의 과도한 집착과 정보화감리를 형식적으로 인식하고 유지하는 행동으로는 감리에 대한 못 미더움, 감리 무관심, 감리내용 노출에 대한 꺼림 등이 있었다. 이러한 행위를 반복하면서 구성원들은 감리사항에 대하여 통과의례적 보고서를 작성하거나 용인하게 되는 것으로 나타났다. This paper is a case study of the IS audit process of the information program in the public sector, and includes in-depth interviews with those involved in the process. There have been no previous studies that have attempted to conceptualize and develop a theory of the behavioral and psychological processes undergone by those subjected to such an IS audit. Using a grounded theory approach, we conducted a detailed analysis of the decoupling experienced by public employees in the process. Based on the results of open, axial, and selective coding and of this analysis, we found that the main driver of the decoupling phenomenon and related activities is that public employees aspire after technological environments and ignore institutional environments. This central impetus comes about under political and organizational performance pressure which places focus on short term and efficiency criteria, and as a result of an expertise deficit on the part of public servants, the lack of experience and the prejudices of auditors, the short time frames and broad scope of audits, and the inherent characteristics of public organizations. Public employees take strategic actions to consolidate technological environments and ignore institutional environments, including displaying distrust of IS audits of the information program and apathy toward them. Such attitudes consequently cause auditors to write perfunctory reports and public employees to reluctantly accept them, all of which require modifications of the IS audit process.

정책집행상 실패한 사업의 존속과 부활에 대한 연구 -정부사업은 어떠한 논리로 지속되는가?-

강영철 ( Young C. Kang ),이철주 ( Cheouljoo Lee ) 한국정책학회 2012 韓國政策學會報 Vol.21 No.3

본 연구는 상대적으로 정책과정 내에서 관심이 적은 정책종결과 관련된 논의를 중심으로 유사한 내용의 정책 또는 사업이 큰 변화 없이 지속되는 정책현상을 설명하고자 시도하였다. 기존의 연구에서는 특정 정책이나 사업이 실패라고 규정되었음에도 불구하고 일정한 시간이 흐른 후 동일한 내용으로 추진되거나, 유사한 성격의 정책 또는 사업이 그대로 존속되는 현상을 주로 정책의 정치적인 특성과 관련하여 설명하였다. 본 연구는 이러한 정책 내의 정치적인 영향과 더불어 정책도구의 성격과 정책 환경에 적응하는 조직의 관점에서 이러한 정책부활과 정책존속의 원인에 대하여 설명하였다. 여행바우처 사업과 취업 후 상환학자금 사업을 대상으로 분석을 시도하였는데, 분석결과 두 사업 모두 유사한 정책의 부활과 존속과정에서 정책도구의 경로의존성과 정책의 불확실성이 일정부분 영향을 미쳤던 것을 확인할 수 있었다. 특히 정책도구가 가지는 제도적, 정치적 맥락과 경로의존성 등은 정책집행단계에서 합리적인 선택보다는 정책결정시 이미 정책도구가 결정됨에 따라 유사한 정책도구가 반복되어 선택될 가능성이 높은 것으로 나타났다. 또한 정책 환경과 관련하여 가시적인 성과에 대한 외부의 요구와 불확실성에 대한 조직학습에서 유리한 점을 고려하여 유사한 정책이 선호되는 것을 알 수 있었다. 이러한 분석결과의 시사점은 정책의 실제적 운영과정에서 정책학습과 조직학습은 역설적인 관계에 있을 수 있다는 점이다. 정책학습은 정책의 성공적인 집행 및 운영과 관련되나, 조직학습은 조직의 생존 또는 사업의 존속에 주로 관심을 가지기 때문에 이러한 서로 다른 두 가지 관점이 정책집행에 영향을 미치는 경우에 대하여 고려하여야 한다. The study explores the reasons of policy termination and revival in ‘failed’ public programs. Many policy studies mainly focused the impacts of political decision-making to policy termination process, this study identifies themes in the theoretical patterns of policy instrument choices and learning process in the organizations. Using the cases of tour voucher and students loan, this study tried to show the behind reasons of policy instruments selection and the policy revivals in the contexts of ‘failed’ public programs. The general finding is that differing paths to policy instruments selection occur, nonetheless, to similar patterns in implementations, terminations and revivals. The analyses show that conceptual similarities in policy learning and organizational learning process contradicts in implementation process and instrumental choices in organizations. We offer substantive recommendations about the logic behind policy termination and revival that can be critical to effective policy implemetation.

사이버테러(Cyber Terror)와 그림자 위험(Shadow Risk)

심광호(Sim, Kwang-ho),이철주(Lee, Cheouljoo),박재형(Park, Jae-Hyung) 한국정치정보학회 2013 정치정보연구 Vol.16 No.1

본 연구는 전통적인 국가 안보의 대상인 영토, 영공, 영해와 같은 물리적 공간에 이어 그 중요도가 급부상하고 있는 사이버공간에 가해지는 사이버테러(cyber terror)에 대한 특성을 살펴보고 이를 “그림자 위험(shadow risk)”이라는 새로운 개념으로 파악한 뒤, 이에 대한 특성 및 요소를 무기억성, 불확실성, 일상성으로 구분하고 검토하여 이러한 특성 및 요소들이 한국 행정부 및 정치권에 있어서 국가 수준의 사이버안전관리를 위한 거버넌스 체계의 설계시 반영될 때 핵심적으로 고려해야 할 사항들에 대하여 관련 전문가 30여 명에 대한 포커스그룹 인터뷰(Focus Group Interview) 및 설문조사를 통하여 경험적 도출을 시도하였다. 이러한 논의를 토대로 우리나라 국가사이버안전관리의 거버넌스 체계 설계에 대한 정책적 방안을 제시하면 첫째, 사이버테러의 특성인 그림자 위험의 무기억성에 대응하기 위하여 조직의 기억성과 학습성을 유지할 필요가 있다. 예를 들어 국가사이버안전관리 거버넌스 체계 설계 관련 범국가차원의 기본원칙이 될 수 있는 포괄적 전략의 수립이 필요하며, 국가 사이버안전관리 거버넌스 체계를 총괄할 수 있는 총괄전담기관의 지정이 필요할 것으로 보인다. 둘째, 그림자 위험의 모호성과 불확실성에 대응하기 위하여 조직의 가외성과 통합성을 조화시킬 필요가 있다. 예를 들어 민ㆍ관협력의 수준 제고를 위해서 실질적이고 상시적으로 작동하는 정부-공공기관-민간 사업자들 간의 효율적 협력체계가 필요함과 동시에 통합성을 위하여 통합 법제의 제정이라는 방법을 통하여 법제정비의 진행이 필요할 것으로 보인다. 셋째, 그림자 위험의 편재성과 일상성에 대응하기 위하여 조직의 안정성과 유연성을 조화시킬 필요가 있다. 예를 들어 국가사이버안전관리의 거버넌스 체계 설계를 위한 보안 인식도의 증진을 위하여 모의 훈련이 필요하며, 정부ㆍ공공기관ㆍ민간사업자 등 관계기관간의 수시 모의훈련과 함께 민방위훈련시 사이버공격에 대한 모의 대응훈련을 포함시킬 필요가 있다. 또한 전문연구기관의 설립과 연구개발 수준의 향상을 위한 노력 중 특히 공격기술에 대한 연구개발이 추진되어야 할 것으로 판단되었다. Creating a new concept, "shadow risk", which represents key characteristics of current cyber terror, this paper attempts to design a governance system or framework for national cyber security management that could be adopted and administered by both the Korean administrative and political levels. Compared to traditional terror, which only includes physical attacks that threaten property or lives, this study finds that current cyber terror, labelled as "shadow risk", against Korean governments and society takes three specific characteristics such as (i) non-memory, (ii) uncertainty or ambiguity, and (iii) ubiquitousness or day-to-day, as such cyber terror has been causing real-world harm or severe disruption of social, ideological, political or similar objectives against public or private targets" computers, information, and networks in some invisible and cureless manner. Accordingly, employing an empirical method of focus group interview (FGI), this study also suggests that a strategic governance system for national cyber security management can be effectively developed by integrating three institutional elements: (i) establishing a governance institution at the national level, which may set a comprehensive strategy and organize fragmented public and private cyber response systems in an integrative framework; (ii) building up legal foundation for effective cooperation between governments/public agencies and private actors; and (iii) improving awareness and culture for security in the governments and society by conducting constant defense drill for cyber terror and by creating national research institutes that could initiate and promote R&D for cyber attack technologies.

교육정책분야 시민감사관제도의 한계 분석과 재설계 연구

심광호 ( Kwangho Sim ),이철주 ( Cheouljoo Lee ),주기완 ( Kiwan Joo ) 한국외국어대학교 글로벌정치연구소 2021 글로벌정치연구 Vol.14 No.2

본 연구는 대한민국에서 시민민주주의의 실현을 위한 하나의 제도로 도입되고 있는 ‘시민감사관제도’에 대한 한계를 분석하고 그것을 바탕으로 제도적인 재설계를 모색하는데 목적을 두었다. 이를 위해 교육정책분야에 대한 교육감사를 수행하고 있는 한국교육부 감사관실 구성원의 인식에 대한 경험조사를 통해 시민사회의 일원으로 이들 시민감사관의 의미와 역할은 무엇인지를 규명하였고, 또한 시민감사관의 활용 및 역할 분석에서 도출되는 한계점들을 수정하기 위해 필요한 교육감사제도의 요소들과 시민사회의 역할을 탐색하였다. 분석결과, 보완이 필요한 제도적 요소들로 시민감사관 관련 법제의 완비, 시민감사관의 전문성과 감사철학 등을 기반으로 하는 균형적 선발제도, 교육감사의 전문성 증진을 위한 시민감사관의 교육 및 훈련 제도, 다양한 감사기능(즉, 감사의 새 유형, 감사품질관리, 감사모니터링, 감사성과평가 등)에의 시민감사관 활용 모색, 시민감사관의 기여 및 효과에 대한 평가제도 도입 등이 필요한 것으로 확인되었고, 이것들을 바탕으로 시민감사관제도의 재설계를 추진할 것을 제안한다. The study analyzes the limitations of the ‘citizen auditor system’, which is being introduced as a system for realizing ‘civil democracy’, in the Republic of Korea, and seeks the institutional redesign of the citizen auditor system. For this, through a survey on the perceptions of members of the Auditor Office of the Ministry of Education of the Republic of Korea, which conduct education audits in the field of education policy, the researchers identified the significance and role of these civil auditors as members of civil society, and then explored what kinds of institutional factors need to be considered to improve the education audit system and what roles of civil society should be ready to fix the limitations derived from the analysis of the role and utilization of citizen auditors. As a result of the empirical analysis, the institutional elements that need to be considered include the supplement of laws regarding citizen auditors, the balanced selection system based on the expertise and audit philosophy of citizen auditors, the education and training system to enhance the professionalism of education audit, the application of various audit functions (e. g. new audit types, audit quality management, audit monitoring, audit performance evaluation, etc.) to the citizen auditors, and the creation of the system to evaluate the contribution and effectiveness of citizen auditors in the education audit.

책임운영기관 성과평가에 대한 메타평가 모델 설계 연구

심광호(Sim, Kwang-ho),이철주(Lee, Cheouljoo),전용식(Jeon, Yong-sik) 한국정치정보학회 2014 정치정보연구 Vol.17 No.1

우리나라의 책임운영기관제도와 재정성과관리제도는 도입 후 15년이 경과하는 동안 상호 연계성이 미흡한 상태로 운영되어 왔다. 특히, 책임운영기관은 기관장에게 재정상 자율성을 부여하되 그 운영 성과에 대하여는 책임을 지도록 하고 있으므로 재정운영에 대한 성과관리도 일반 행정기관보다 강화될 필요가 있음에도 불구하고 성과평가 부문에서는 연계성이 거의 없는 실정이다. 이와 같은 배경에 따라 본 연구는 책임운영기관에 대한 유용하고 정확한 성과정보 생산을 위하여 체제론적 시각에서 재정성과관리 관점이 반영된 메타평가(meta-evaluation) 모형을 개발하여 제시하였다. 아울러, 제시된 메타평가 모형을 활용하여 대전 및 인근지역에 위치한 6개 책임운영기관에 근무하고 있는 성과평가 및 재정관리에 경험을 갖고 있는 소속 공무원 30명을 대상으로 초점면접(Focus Interview) 및 설문조사를 실시하였다. 실태조사 결과, 첫째, 평가환경면에서 책임운영기관 법제에 재정성과관리 관점이 반영되어 있지 않았고, 기획재정부 등 재정성과 관리기관들의 책임운영기관 성과평가에의 참여는 미흡했으며, 책임운영기관 성과평가의 시기와 재정성과관리제도 평가시기가 일치되지 않아 서로간의 연계 활용도가 낮은 것으로 나타났다. 둘째, 평가투입면에서는 책임운영기관 성과평가기구의 재정성과관리 관련 전문성은 부족하였고, 재정성과관리 실적이 평가자료로 제출되고 있지 않았으며, 책임운영기관의 사업계획서와 성과계획서의 구성 및 평가지표의 불일치 현상이 큰 편이었다. 셋째, 평가수행에 있어서는 평가기구가 책임운영기관의 재정성과관리 실적을 평가에 제대로 반영하고 있지 않았으며, 책임운영기관 사업계획서에 재정성과관리 평가지표의 규모 및 가중치가 매우 미미하였고, 책임운영기관 성과평가 업무와 예?결산 업무가 단일하게 관리되고 있지 않고 있었으며, 책임운영기관 성과평가에서 예?결산자료, 성과계획서 및 보고서의 활용도가 낮은 편이었다. 넷째, 책임운영기관의 평가보고서에 재정성과관리 실적이 제대로 반영되고 있지 않았고 성과평가 결과가 다음년도 예산편성 및 성과계획서 수립에도 잘 반영되고 있지 않았다. 본 연구는 이와 같은 문제점들을 해결하기 위한 정책적 방안으로 3가지를 제시하였는데, 첫째, 책임운영성과평가에 재정성과관리 요소를 포함하도록 법제화할 필요가 있으며, 둘째, 책임운영기관 사업계획서에 성과계획서를 반영하는 체계를 마련하고, 셋째, 책임운영기관의 예산편성?운영의 자율성 확대와 재정성과와 예산과의 연계를 강화해야 할 것으로 판단되었다. Both the executive agency system and the financial performance management system in South Korea have been operating in the state of low degree of interconnectedness since 1999. In particular, the head of the executive agency has autonomy in the financial management and so also takes responsibility for its financial operations. In comparison with the general administrative institutions, an executive agency is needed to be more managed in the financial views, but there is nearly no connectivity between two systems in the context of evaluation on the performance of an executive agency. Based on the background as above, this study developed a meta-evaluation model, which represents a financial performance management view, via the systematic approach, especially consisting of environment, input, process, output and feedback factors. Based on this normative model of meta-evaluation, this study also conducted a Focus Interview (FI) targeting 30 public officials belonging to 6 executive agencies in Daejeon City and its vicinity. The main findings of FI are: (ⅰ) that the financial performance management view has not been reflected in laws and systems related to executive agencies; (ⅱ) that evaluation bodies have lacked expertises for financial performance management; (ⅲ) that the results of financial performance management have not been effectively used in the evaluations on executive agencies; and that performance information and data from the evaluations have not properly been utilized in the compilation of budget and annual performance plans for the next years. Accordingly, this study also suggests that a strategic system for evaluating the performance of the executive agencies based on a financial performance management view can be effectively developed by integrating three institutional elements: (ⅰ) building up legal foundation for performance evaluation based on the factors of financial performance management; (ⅱ) establishing a system aligning performance plan with program activity plan; and (ⅲ) enlarging the degree of autonomy in the operation of executive agencies and also strengthening the linkage between funding requests and financial performance of them.

조달행정에 있어서의 정책불응의 행태와 영향요인에 관한 연구

심광호(Sim, Kwang-ho),이철주(Lee, Cheouljoo),김지숙(Kim, Ji-sook) 서울행정학회 2012 한국사회와 행정연구 Vol.23 No.3

This study analyzes the factors which have influenced non-compliant behavior in the two-stage competition process of the Multiple Award Schedule (MAS) system of Public Procurement Service of Korea since 2009. Based on previous studies, expectations, accurac, and effectiveness of policy were included as factors in the policy contents category. For the policy application group category, suppliers’ psychology, pertinent suppliers that have experience with competitive bids,. and capabilities were selected. In regard to the policy implementation group category, reliability of persons-in-charge, policy legitimacy, and extent of demand for policy were chosen. These nine prerequisite factors were ascertained to examine the relationship with the degree of non-compliance. Analysis of the focus group interview results reveals that expectations on policy effectiveness were the major factors that caused supplier non-compliance in the policy contents category. For the policy application group category, the group of pertinent suppliers with experience of competitive bidding was the most influential factor, while in the policy implementation group category, policy legitimacy was the most influential factor. The study found typical non-compliant behaviors, such as bringing about heated price competition due to excessively low sales prices, attempting to supply poor quality goods with sub-standard specifications, distorting price data, and trying to avoid the MAS two-stage competition process.

정책집행 오류의 유형에 관한 연구

오성덕(Oh, Seong-deok),조현구(Cho, HyunKoo),이철주(Lee, Cheouljoo),심광호(Sim, Kwang-ho) 한국정치정보학회 2015 정치정보연구 Vol.18 No.1

본 연구의 목적은 한국 정부 및 공공기관이 추진하는 정책집행에서 발생하고 있는 문제점 및 결함 즉, 오류(errors)의 유형을 감사원 감사결과보고서의 감사결과들에서 탐색하는데 있으며, 이를 통해 향후 우리나라 정부 및 공공기관에서 그러한 집행오류에 대한 정책적 및 제도적 대응을 모색하는데 도움이 되고자 하는데 있다. 이를 위해 먼저 기존의 관련 연구들로부터 정부 정책의 집행 오류로서 정책집행 체계(집행내용의 불명확성 및 비일관적 체계, 집행절차의 미이행 및 형식적 적용, 왜곡된 의사전달체계), 정책집행 주체(집행주체의 소극적 의욕 및 태도, 자기조직 중심의 관료규범), 정책집행 자원(불필요한 예산지출 및 부채증가, 부적절한 인사남용, 불충분하고 비신뢰적인 정보공유, 법규에의 불일치), 정책집행 행태(비협조 및 합의·조정의 어려움, 의도적인 집행의 지연·연기, 정책목표 및 수단의 임의변경, 부집행, 불응) 등 4개 분야에 14개의 유형을 도출하였다. 이러한 정책집행의 오류의 틀을 바탕으로 2003년 3월부터 2013년 2월까지 10년간 실시된 감사원 감사 중 특정감사와 성과감사의 결과보고서 중 150개의 보고서를 대상으로 내용분석(content analysis) 방법을 적용하여 우리나라 공공정책에서 이러한 집행오류의 유형이 도출되는지를 분석하였다. 분석결과, 첫째, 우리나라 정부의 정책집행과정에서 정책집행의 체제, 주체, 자원, 행태 분야의 집행오류 유형 14개가 정책분야에 곳곳에서 만연하여 발생하고 있어 정책형성 후 실질적 집행과정이 원활하지 않음을 알 수 있었다. 둘째, 10년간의 기간 동안 감사원 감사결과보고서 1개당 평균 20개의 집행오류가 중복하여 발생하고 있었고 이 중 정책집행 자원분야에서 집행오류 즉, 불필요한 예산지출 및 부채증가, 부적절한 인사남용, 불충분하고 신뢰성이 낮은 정보의 공유, 법규에의 불합치와 관련된 문제점이 심각한 것으로 드러났다. 셋째, 특히 ‘법규에의 불일치’에 해당하는 집행오류가 전체 집행오류(2,873개)중 가장 높은 비율인 36.4%를 차지하는 등 모든 정책분야의 집행에서 가장 폭넓게 발생하고 있어 정부 및 공공기관에서 기본적인 법제의 준수를 벗어나는 행태에 대한 근본적인 접근이 모색되어야 할 것으로 보인다. 한편, 노무현 정부(2003년 3월~2008년 2월)와 이명박 정부(2008년 3월~2013년 2월)로 나누어 시도한 내용분석 결과, 정권의 성격과는 상관없이 모든 집행오류의 유형이 지속적으로 발생하고 있었고, 두 정권 모두에서도 ‘법규에의 불일치’가 역시 가장 심각한 집행상의 문제로 나타나고 있었으며, 상대적으로 노무현정부에선 비협조 문제가, 이명박 정부에서는 집행절차의 미준수 문제로 정책성과의 달성을 어렵게 했던 것으로 분석되었다. Recognizing that there have been significant defects and flaws, defined as “implementation errors” in this study, in the implementation phase of the Korean government and public agencies’ public policies and programs, this study explored to derive the types of such errors, which have negatively influenced the South Korea’s public polices, by analyzing the contents of public audit result reports that the Board of Audit and Inspection of Korea (BAI) have issued. From the review of the previous studies, each of which has partly dealt with some problems in the implementation phase of public policies, this study developed an implementation error type framework, which represents the typology of errors occurred in the 4 aspects: the system, subject, resources, and behavior of the policy implementation. Based on the framework of implementation errors, employing an empirical method of “content analysis” on the BAI’s 150 audit result reports, which were produced during the 10 year period from 2003 to 2013, the study finds that the Korean government and public organizations’ policy implementation has partaken of all the features of implementation errors. First, all 14 types of implementation errors in the aspects of system, subject, resources, behavior have been ubiquitous and widespread in the process of policy implementation of the South Korean government, thereby putting a serious impediment in the way of smooth and effective implementation. Second, there were average 20 implementation errors per audit report during the 10 year period, the gravest ones of which were unnecessary budget expenditure or debt increasement, inappropriate abuses of personnel practices, sharing of insufficient and unreliable information/data, non-compliance with the laws/regulations in the aspect of implementation resources. Third, the type of error which occurred most widely across all the policy areas is the “non-compliance with the laws/regulations,” as the error type makes up 36.4%, the highest proportion of the total 2,873 errors. This means that alleviating or removing non-compliance with the laws/regulations in effective ways should be the top priority of government branches and public agencies in South Korea. Finally, the two separate content analyses on both the Roh administration(2003~2008) and the Lee administration(2008~2013) show that all the types of implementation errors have occurred in the public sector, regardless of the political regime. In particular, the results of content analyses show an interesting difference between the two regimes: the “lack of coordination and cooperation between public agencies” was relatively a major obstacle to smooth policy implementation under the Roh administration, while “nonfulfillment of due process” might produce major difficulties in achieving public agencies’ performance objectives under the Lee administration.

대통령의 관료 통제와 정책공간

한승주 ( Han¸ Seungjoo ),최흥석 ( Choi¸ Heungsuk ),이철주 ( Lee¸ Cheouljoo ) 한국행정학회 2021 韓國行政學報 Vol.55 No.3

대통령의 입장에서 행정관료 조직은 자신의 정책을 집행하고, 정책목표를 구현하기 위한 수단적 존재이다. 많은 전문성으로 무장한 관료조직이 지나친 자율성으로 대통령 리더십을 빛바래게 하지 못하도록 정치적으로 통제할 대상이기도 하다. 본 연구의 목적은 대통령의 관료 통제가 그의 정책공간에 결과적으로 무슨 영향을 주는지를 분석하는 것이다. 여기서 정책공간이란 대통령이 현실적으로 추구할 수 있는 정책 실현의 범위를 의미한다. 대통령은 관료에 대한 통제를 통해 관료조직의 자율성을 어느 정도 제한하고 자신의 정책공간을 확장시키려할 것이다. 그런데 대통령의 관료 통제가 늘 정책공간의 확대로 이어질 것인가? 이와 관련하여 본 연구는 대통령의 통제가 의도와는 다른 방향으로 관료조직의 행태를 변화시켜 대통령의 정책공간을 오히려 수축시키는 결과를 낳을 가능성을 탐색한다. 중상위직 공무원의 인식을 통해서 실증 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 관료에 대한 대통령의 통제는 관료조직의 자의적, 폐쇄적 행태를 억제하고 대통령의 정책에 대한 대응성을 높여 대통령의 정책공간을 확장시킨다. 둘째, 그러나 동시에 대통령의 정치적 통제는 소극적 묵종, 책임회피 등 관료의 소위 도구적 행태를 강화시켜 대통령의 정책공간을 축소시킬 수 있다. 그리고 셋째, 대통령의 정치적 통제와 정책공간 사이의 긍정적 상관관계에서 관료의 도구적 행태가 부정적 매개 작용을 하고 있음을 발견하였다. Government bureaucracy is a vehicle with which the president implements policies and tries to achieve his or her political goals. It is a subject of the president’s political control, as its expertise-based political powers could possibly overshadow the presidential executive leadership. This study analyzes the effects of the president’s control of government bureaucracy in his or her policy space. The policy space of the president stands for the scope of public policies that he or she could pursue while taking into account their implementational feasibility. The president would try to control bureaucracy so as to delimit its autonomy and concurrently expand his or her policy space. However, would the presidential control of bureaucracy be necessarily conducive to the expansion of the policy space? This study also focuses on the possibility of contraction of the policy space, as the attempt to control could result in unexpected behavioral responses on the part of bureaucracy. The empirical analysis using a survey of mid- and high-ranking public officials reveals, first, that the presidential control of bureaucracy is positively associated with the expansion of the policy space, as it suppresses bureaucracy’s arbitrary and bigoted behaviors. Second, at the same time, however, presidential control would result in contraction of the policy space, as it reinforces the instrumentality behavior of bureaucracy in the forms of passive and lukewarm compliance, as well as avoidance of responsibility. And third, the instrumentality behavior of bureaucracy negatively mediates the association between presidential control of bureaucracy and presidential policy space.