“선 보전 후 개발” 원칙 실현방안 연구 제주특별자치도 사례 중심

권영한외 한국환경연구원 2011 수시연구보고서 Vol.2011 No.-

본 연구는 “선 보전 후 개발”원칙을 실현하는 방안의 선행연구로서, 제주도 사례를 중심으로 원칙의 개념을 보다 자세히 정리하고 제주도 환경정책에 대한 이 원칙의 적용 가능성을 검토하였으며, 환경평가 관련 위원회에 이 원칙을 적용하여 효율적 환경평가를 위한 합리적 운영방안을 모색하고자 수행되었다. 연구의 방법 및 주요 내용은 문헌을 고찰하여 “선 보전 후 개발”원칙의 개념을 정립하였고 제주도의 환경총량과 관련한 기존 보고서의 내용을 분석하여 제주도 환경평가제도에 원칙의 적용 가능성 및 방향을 검토하고, 구체적인 방안에 대한 향후 연구내용을 도출하였으며, 현재 시행되고 있는 환경 관련 각종 위원회들의 운영 및 수행에 대한 현황을 검토·분석하여 효율적 환경영향평가를 위한 위원회의 합리적 운영방안을 제안하였다. “선 보전 후 개발”원칙은 현재까지는 양자간 균등한 조화였다고 한다면, 제주도가 표방한 원칙은 조화롭고 균등한 구조에서 보전의 무게를 개발보다 우위에 두고자 하는 의지로 볼 수 있다. “선 보전 후 개발” 원칙은 무조건 보전부터 하는 개념이라기보다 현재의 자원으로 자연의 상태가 복구가 가능한 수준, 즉 자연의 회복력이 가능한 수준이 무엇인지 먼저 계산하여 그 수준이 유지되도록 우선적으로 보전하고 남은 것으로 어떻게 개발하고 저감 또는 대체할지 방안을 구하는 개념을 의미한다. 이 원칙은 정책 결정에 필요한 개념이지 개별사업에 적용하기에는 적절하지 않다. 즉 개별 개발사업을 구상하기 이전에 이 원칙을 적용하여 자원의 보존가치와 양을 미리 판단한 다음 개발의 실현 가능성을 사전에 판단하는 정책결정에 이 원칙을 적용하는 것이 가장 적절하다. 또한 이 원칙은 제주도의 난개발 방지를 위한 개발행위 관련 각종 정책결정위원회의 운영 시가이드라인 마련의 주 개념으로 적용되거나, 사업결정이 아닌 정책결정을 위한 전략환경 영향평가에 도입될 경우 제도적으로 원칙 적용의 목적을 달성할 수 있을 것이다. 이 원칙이 정책에 반영되기 위해서 첫째, 제도적으로 이러한 개념이 구체적으로 관련 법의 행위규정에 포함되어 있어야 하고 둘째, 정책의 입안자나 의사결정자들이 정책을 수립하고 결정할 때 원칙을 적용할 의지가 있어야 한다. “선 보전 후 개발” 개념은 환경용량의 개념과 일맥상통하는 점이 있지만, 제주도가 필요로 하는 환경과 주거환경 등 정량적, 정성적 수준을 산정하고 기준을 정하기 어렵다는 측면을 우선적으로 고려할 필요가 있다. 따라서 제주도 “선 보전 후 개발”원칙에 따른 정책수립은 제주도가 외부에 의존하고 있지 않은 지하수 자원 또는 제주도 고유의 경관자원의 환경용량 산정을 토대로 하여 개발계획 및 보존계획을 수립하는 것이 필요하다. 이때에 환경용량(총량)은 보존지역 설정이나 환경영향평가에 적용하기보다는 지역사회 구성원 간의 합의를 통해 상위 기본계획단계에서 사회가 지향하여야 할 방향성을 설정하고, 이를 이루기 위한 구체적인 방법론들을 제시·제안하는 수준에서 활용성이 있다. 제주도는 환경영향평가 조례에 의하여 2001년부터 현재까지 10년 동안 환경영향평가를 실질적으로 협의·운영하고 있다. 또한 개발사업을 시행할 경우 각종 조례에 따라 다양한 위원회가 구성되며 심의를 거치도록 되어 있다. 환경영향평가와 관련한 다양한 위원회의 심의과정에서의 갈등 해소와 전문적인 심의, 협의기간의 단축 등을 통해 환경영향평가가 효율성을 높일 수 있을 것이다. 전략환경영향평가를 포함하는 환경영향평가서 작성가이드라인은 제주도의 환경적·지리적 특성을 고려하여 수질과 지형, 동·식물, 자연환경자산, 토지이용 등의 항목을 중심으로, 개발계획에 따른 환경영향 범위와 평가기법, 저감계획 및 기법 등에 관하여 구체적인 작성 방법 및 내용이 필요하다. 제주도와 같이 특수한 자연 및 생태환경을 지닌 지역은 그 특수성을 고려하여 개발계획에 따른 영향범위와 예측 항목, 예측 방법을 좀 더 세분화하고 자연환경 분야에서의 환경 혹은 계획기준을 강화할 필요가 있다. 지역적 특수성을 고려한 평가기법의 개발은 환경영향평가의 실효성을 극대화할 수 있으며, “선 보전 후 개발”의 원칙을 적용하는 데에 효율적인 도구가 될 수 있다. 제주도의 환경영향평가 조례에 의하여 시행되는 환경영향평가의 투명성을 확보하기 위해서는 환경영향평가서의 객관적인 작성이 이루어질 수 있도록 하고, 환경영향평가의 협의결과는 물론 평가서 작성 초기부터 환경영향평가 심의위원회의 심의 과정 및 결과 등을 단계별로 지역 주민 및 이해당사자에게 공개하는 방안을 검토할 필요가 있다. 종합적으로 개발 및 환경 관련 각종 위원회에서 “선 보전 후 개발” 원칙의 실현을 강화하기 위해서는 정책과 계획, 제도와 환경규제 등에 다각적으로 적용하여 시행할 필요가 있으며, 제주도에서 보전이 필요한 자연자원들의 관리기준이 법과 조례에 반영되어 위원회의 운영과정에서 허가기준으로 적용되어야 한다. 이를 위해 환경 관련 부서와 개발 관련 부서들의 법과 조례의 개정에 이 원칙의 적용에 대한 적극적인 동참이 필요하며, 주무부서의 중요자원의 구체적인 허가기준 마련에 대한 준비가 필요하다. 본 연구는 기초연구이므로 후속연구를 통하여 보다 정확하고 구체적인 근거 자료를 확보하고, 제주도 조례 및 개발 관련 심의위원회에 반영할 수 있는 연구결과들을 토대로 제주도의 “선 보전 후 개발” 원칙이 각종 관련 정책에 구현되기를 기대한다. This study was carried out to figure out a concept of conservation first and development later and to discuss possibility to apply the concept in the environmental policy of Jeju Special Self-governing Province, especially seeking a proper way for effective environmental assessment by applying the concept. The concept from the Jeju province shows a strong will to prioritize rather conservation than development. This does not mean only conservation, but the conservation to maintain the level of resilience of nature. The concept is not suitable to apply in an individual project, but rather necessary in the policy decision-making. In order to reflect the concept in the policy, firstly, the concept should be enforced specifically in an acting regulation of a relevant law. Secondly, decision makers or policy makers have a willingness to apply the concept to set up as well as to decide the policy. The Jeju province has its own ordinance to consult and operate an environmental impact assessment(EIA) system for 10 years. Various committees are needed to finish the EIA process for a developmental project. Considering environmental and geographical characterisics of the Jeju island, it needs a special guideline which includes the concept to prepare the EIA statement emphasizing items of water quality, topography and geology, flora and fauna, biodiversity, natural assets, land use, and landscape. Consequently the concept should be applied and implemented in various institutions to strengthen the practice of the concept in several committees related to the development and environment. And the relevant ministries should be ready to apply the concept for amending laws as well as ordinances. A leading agency should prepare specific approval criteria of usage for special assets. Because this is a preliminary study, through a succeeding study, the study needs to gather more precise and specific data. Based on the data that can be considered in the ordinances of the Jeju island and in the developmental council, the concept is expected to be embodied in various relevant policies of the Jeju island.

풍력발전단지 환경평가 방안 연구: I. 육상, II. 해상

권영한,이상범외 한국환경연구원 2011 수시연구보고서 Vol.2011 No.-

석유자원 고갈과 지구온난화 등 여러 환경문제로 인하여 신재생에너지 개발이 증가하고 있으며, 국내의 경우 태양광발전과 함께 풍력발전이 급격하게 증가하고 있다. 풍력발 전단지는 육상과 해상에 조성되는데, 국내의 경우에는 아직까지 해상에 조성된 사례가 없다. 육상풍력발전단지는 대부분 고산지대 능선부에 조성되며, 강원도와 경상북도 지역에 대규모로 조성된 사례가 있다. 하지만 풍력발전 자체가 가지는 대체전력으로서의 한계를 제외하더라도, 풍력발전단지 조성에 따른 각종 민원의 증가에서 나타나듯이 환경 영향은 작지 않은 것으로 판단된다. 육상풍력발전단지 조성에 따른 환경영향은 기존 연구에서도 많이 분석되었으며, 해외 사례에서도 확인되고 있다. 국내의 경우 최근에 조성되었거나 계획 중인 풍력발전단지를 살펴보면, 국내 지형특성에 따른 환경영향이 크게 나타나고 있음을 알 수 있었다. 또한 풍력발전단지 조성계획이 개별적으로 진행되어, 지자체별 풍력발전가능지에 대한 자료 및 전략적인 계획이 부재한 상황이다. 국내 육상풍력발전단지 조성에 따른 문제점은 정주지역에 대한 소음 및 경관영향 등 생활환경에 미치는 영향이 있으며, 능선부 지형훼손 및 생태적 단절 등 자연환경에 미치는 영향으로 구분할 수 있다. 지역민원의 대부분은 생활환경에 미치는 영향에 관한 것이며, 자연환경에 미치는 영향은 아직까지 크게 민원사항으로 제시되지는 않고 있다. 하지만 풍력발전단지가 조성되는 지역의 대부분이 기존 주거지역에서 상당히 이격되어 있는 고산지대 능선부에 조성되는 만큼 소음으로 인한 영향은 크지 않을 것으로 판단되나, 경관영향 및 풍수지리적으로 중요시되는 능선부에 풍력발전단지를 조성하는 것에 대한 심리적 거부감으로 해석할 수 있을 것이다. 하지만 이러한 생활환경에 미치는 영향은 계량적으로 평가하기 어려운 측면이 높으며, 개인별 민감도에서도 차이가 많아 정확한 환경영향을 평가하기가 어렵다. 하지만 고지대 급경사지역 능선부에 조성되는 국내 육상풍력발전단지는 상당한 규모의 지형훼손, 생태계 서식지 훼손 및 단절을 유발하게 되며, 이러한 측면은 절성토량 등 구체적인 수치로 산정되게 된다. 또한 진입도로 개설에 따른 절토사면 등으로 인한 생태적 단절은 명확하게 나타나고 있으며, 능선부를 따라 긴 연장으로 조성되는 풍력발전단지 진입도로는 상당히 넓은 지역에 걸쳐 생태적 악영향을 유발하게 된다. 자연환경의 지형적인 측면에서는 산줄기 연결성을 정의한 산경도에 따라 백두대간-정맥-기맥-지맥 등으로 산줄기를 구분하고 있으며, 백두대간의 경우 보호지역으로 분류하여 보존하고 있다. 생태적인 측면에서는 해당 지역의 생태적 특성에 따라 생태자연도를 작성하고 있으며, 보존이 필요한 지역은 생태자연도 1등급지로 분류하고 있다. 또한 국립공원, 야생동식물보호구역 등 별도관리지역을 선정하여, 생태적으로 보존이 필요한 지역을 보존할 수 있도록 계획하고 있다. 이들 자료는 지리정보시스템상에서 이용할 수 있도록 환경지리정보로 작성·보급되어 있어, 이러한 기존 환경지리정보를 이용할 경우, 풍력 발전가능지의 환경특성을 분석하여, 풍력발전단지 조성에 따른 환경영향을 미리 산정할 수 있다. 따라서 본 연구에서는 표고가 높은 산경도상 산줄기와 생태자연도 1등급지의 분포지역을 풍속 6m/s 이상의 풍력발전가능지와 중첩하여 분석하여, 전국적인 풍력발전 가능지의 환경특성을 산정하였으며, 이를 지자체별로 정리하였다. 전국 풍력발전가능지의 분포현황을 살펴보면, 대부분 백두대간과 낙동정맥을 따라 강원도와 경상북도에 분포하고 있으며, 소백산, 월악산, 덕유산-가야산 그리고 지리산 등 국립공원 지역에 넓게 분포하고 있음을 알 수 있다. 전라북도와 전라남도의 경우 덕유산과 지리산의 백두대간 지역에 풍력발전가능지가 분포하고 있는 것으로 나타났으며, 해당 지역은 생태적으로나 지형적으로 개발이 어려운 보존지역 특성을 가지고 있는 것으로 나타났다. 경상남도의 경우 가야산과 지리산 지역을 제외하면, 밀양 가지산도립공원 지역이 풍력발전에 적합한 지역으로 나타났으나, 정맥 및 생태자연도 1등급지를 포함하고 있어 보존이 필요한 지역으로 분류되었다. 특이한 지역으로는 포항시에서 울산광역시 사이 지역으로 지맥이 지나가기는 하지만 생태자연도 1등급지 및 별도관리지역이 포함되어 있지 않은 것으로 나타났다. 지자체별 풍력발전가능지에 대한 환경특성을 분석한 결과, 대부분 풍력발전가능지는__백두대간이나 국립공원 그리고 생태자연도 1등급으로 분류되는 보존이 필요한 지역으로 나타났으며, 이러한 결과는 대부분의 국내 육상풍력발전가능지가 환경적으로 매우 양호한 특성을 가지고 있어 개발보다는 보존이 필요한 지역임을 시사한다고 하겠다. 또한 풍력발전가능지의 환경특성에 대한 자료를 토대로 기 운영 중인 풍력발전단지와 연계한 지자체별 풍력발전에 대한 전략환경영향평가를 시행하여, 환경영향을 최소화하고 사회적 갈등을 미연에 방지할 수 있는 보다 체계적인 풍력발전 개발계획을 수립할 수 있을 것이다. 장기적으로는 전국적인 풍력발전 전략환경평가를 통하여 환경영향을 최소화할 수 있도록 육상풍력발전과 해상풍력발전 간 전략적 선택에 따른 신재생에너지 종합개발 계획을 수립하는 데 기여할 수 있을 것이다. The aim of this study is to suggest environmental issues which should be considered during the offshore windfarm development. These issues were taken from cases of other countries and reviewed to draw those for our environmental condition. The result from this study will be applied to select the best alternative among various options in terms of size and array of a windfarm, considering site specific environmental issues, when plans of the windfarm are established in the future. In Korea the government has established a road map to construct a test bed with a generation capacity of 100MW until 2013 near the offshore of the Bu-An and Young-Gwang region. After that, the site will be expanded to 900MW until 2016 and a large scale of additional windfarm with 1500MW will be developed until 2019. In addition local governments have planned to develop offshore windfarm projects. The industry has a goal in which a 10% of electric supply will be from wind power generation until 2030. The legal procedure of environmental assessment of the offshore windfarm development should be amended because almost all environmental issues are neglected for the project below 100MW and environmental issues considered during the assessment are insufficient. Therefore, implementation of strategic environment assessment(SEA) should be considered for the designation of a project site which will be developed for electric generation regardless of the capacity. In addition, concerning environmental impacts during offshore windfarm development, the regulation that the size of facility above 100MW is subjected to environmental impact assessment (EIA) needs to be amended. Environmental issues dealt with in other countries for offshore windfarm development are generally water quality, sediment quality, biodiversity, flora and fauna, cultural or archaeological heritage, population and health, infrastructure, landscape and seascape, and climate. Those issues are assessed in each process of a project based on the results of preliminary investigation and site specificity. Potential impacts are subjected to be assessed with more detail. There were no cases of environmental assessment on the offshore windfarm project in Korea. So far just a few environmental issues were dealt with for other oceanic construction projects. Referring those issues from other countries, we select relevant issues that fit to our oceanic environmental characteristics and suggest to incorporate in the EIA Law, recommending planners to use as a guideline for the offshore windfarm development. Prerequisite conditions for EIA are institutional needs, screening needs, and scoping opinions. Necessary items to check in the EIA would be onshore and sediment process, evaluation of fundamental information surrounding the development site. impact assessment of size and significance, design of environmental survey, potential minimization and monitoring measures. Environmental receptors considered importantly during the offshore windfarm development in Korea would be benthic organisms, fish resources, transports, cultural assets, sea mammals and birds, seascape, human activities, conservation sites, and cumulative impacts for those. Especially those issues applied in the test bed project of western offshore windfarm in Korea should be checked for benthic habitats, sea mammals, such as porpoise and whales, migratory birds, human activities, fishery and industries. This result will contribute to conserve valuable oceanic resources as well as to utilize limited wind power resources in Korea.