NGO의 민주성에 관한 연구 = (A) Study on the Democratic Character of Non-Governmental Organizations

국문 초록 (Abstract)

한국에서의 NGO(Non-Governmental Organization)의 영향력은 갈수록 커져가고 있고 영향력의 크기만큼 비판도 많이 제기되고 있다. NGO와 같은 사회적 결사체들이 민주주의에서 차지하는 역할의 중요성은 자본주의 하에서 민주주의를 실현하는 사회집단으로서 이익집단이나 조합은 국가와 시민사회를 완전하게 연결시켜주지 못하는 한계점을 가지지만, NGO는 공공정책에 시민들이 직접 참여하도록 매개함으로써 공공영역을 확장시키고 시민사회를 활성화하는 데 있다. 그러나 아직까지도 한국NGO의 시민운동은 소수의 명망가나 언론 중심의 운동에서 벗어나지 못하여 시민이 주도적인 참여자가 되지 못하고 있다. 더구나 시민운동에 대한 감시와 견제가 계속 증대되고 있는 상황에서 NGO는 사회적 신뢰를 획득하기 위해서도 민주적인 의사결정과정을 창출해야 한다.
본 연구는 한국 NGO가 국가와 사회의 민주주의를 주장하기에 앞서 자체의 내부적인 민주주의는 어떻게 실현하고 있는지를 평가해보는데 있다. 지금까지 NGO의 민주성에 관한 문제는 오히려 당연시 여겨져 소홀히 다루어지는 경향이 있었지만,영향력 있는 단체들의 내부 문제가 몇몇 사건들을 통해서 가시화되면서 비판의 핵심으로 부각되고 있다. 본 연구의 대상인 NGO는 경제정의실천연합과 참여연대이다.이 두 단체는 1987년 민주화 항쟁 이후에 등장하여 비슷한 성장과정을 가지고 있고 국가의 공공정책에 실제로 영향력을 행사하고 있는 한국의 대표적인 단체이며 비교적 조직규모가 클 뿐 아니라 일정한 조직체계를 가지고 있고 동일한 분석기준을 사용할 수 있을 정도로 활동방식과 활동영역에서 공통점을 가지고 있다.
분석방법은 NGO가 갖추어야 할 민주성의 구성요소를 의사결정구조의 분권성, 의사결정과정의 개방성, 의사결정결과의 대응성이라는 세 가지 차원으로 분석 틀을 구성하고, 각 구성요소를 세분화하여 7개의 하위요소와 하위요소별 평가지표를 설정하였다. 사례에 대한 민주성의 평가는 분석 틀을 기준으로 하여 대상단체의 기본적인 구조와 공식적인 의사결정의 모습을 보여주고 있는 기구표와 규약을 통해 먼저 확인하고 총회자료집, 회의자료집 등의 관련자료 및 문헌을 분석하고 이러한 방식으로 수집할 수 없는 내용들은 단체의 간부급 상근자들과의 심층면접을 통해 이루어졌다.
위의 과정을 통한 본 연구의 결과는 한국의 대표적인 NGO인 경제정의실천연합과 참여연대가 일반시민보다는 소수의 명망가나 전문가들이 단체의 의사결정을 주도하고 있어 NGO의 본연의 역할인 시민의 직접참여에 의한 공공영역의 확장에 기여하기보다는 이슈제기 중심으로 사회적 영향력을 키워가고 있음을 보여주고 있다. 이와 같은 연구 결과는 구사회운동과는 다른 다양한 분야를 추구하고 중산층 위주의 집단이 주도하는 신사회운동의 특성이 한국NGO만의 특수한 성장과정과 결합되면서 단체의 의사결정의 모습을 형성시켰다고 보여진다. NGO의 민주성을 구성하는 요소별 평가 결과를 정리하면 다음과 같다.
첫째, 의사결정구조의 분권성 측면에서 형식적인 구조와 실질적인 구조가 상당히 차이가 있음을 알 수 있었다. 두 단체의 정관이나 규약에 의하면 의사결정기구와 집행기구가 분리되어 있고 회원총회에 의해 조직의 주요한 의사결정이 이루어지고 임원들이 선출되는 기본구조를 가지고 있다. 개별기구나 지역조직 또한 자체의 규약과 재정을 가지고 자율적인 운영을 하도록 되어 있다. 그러나 단체의 실질적인 의사결정과 집행은 모두 상임집행위원회의 실무회의를 통해 이루어지고 있고 회원총회는 제도적 미비와 함께 친목행사정도로 그치고 있다. 활동가, 개별기구, 그리고 지역조직 또한 단체의 성장에 비해 의사결정구조에 탄력적으로 참여하지 못하는 구조이기 때문에 비민주적인 의사결정의 가능성을 내재하고 있다.
둘째, 의사결정과정의 개방성 측면에서는 주도적인 참여자의 구성이 다양하지 못하고 일반시민과의 의사 소통이 제도화되지 못하여 공공영역의 확장을 통한 시민사회의 활성화라는 NGO의 주된 역할을 제대로 수행하고 있다고 보기 어렵다. 신사회운동의 성격이 중산층위주의 참여라고 하더라도 학계와 법률계 등 특정한 분야 위주의 참여는 시민사회를 대표할 만큼 개방되어 있지 않다는 것이다.
셋째, 의사결정결과의 대응성 측면에서는 두 단체의 운동방식이 주로 현안이슈에 대한 성명서 발표나 입법운동이기 때문에 의사결정결과에 대해서도 일반시민의 반응에 대응적이기보다는 정부와 언론의 반응에 관심이 집중되어 있다. 각종 사회현안 문제에 대한 정책대안제시와 입법운동방식은 NGO의 성장에 기여한 바가 크지만 소수 명망가나 전문가들에 의해 의사결정이 주도되는 구조와 과정을 고착시켜 나갔다. NGO가 시민사회의 활성화에 진정으로 기여하기 위해서는 의사결정의 구조와 과정에서 시민이 직접 참여하고 주도하고 결과에 대한 평가도 하는 것이 무엇보다도 중요하다.
본 논문에서는 경제정의실천연합과 참여연대라는 한국의 대표적인 NGO의 민주성을 평가해 본 결과 의사결정의 구조에서나 과정과 결과에서도 일반시민이 중심이 되기보다는 소수의 엘리트 중심으로 이루어지고 있어 이는 민주적인 시민단체의 모습이라고는 보기 어려움을 알 수 있다. 물론 이 두 단체가 한국을 대표하는 NGO라고는 하지만 4,000여 개에 이르는 단체들의 모습과 일치한다고 보기는 어렵다. 그러나 사회적 영향력을 행사하는 규모가 큰 단체로 성장한 이후에도 시민이 주도하는 성숙한 시민운동을 하기 위해서는 어떠한 노력들이 필요할 것인가에 대한 시사점을 찾아볼 수 있다는 데에서 의의를 갖는다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

As the Non-Government Organization (NGO) in Korea is currently gaining its influences, it brings about some criticism from the local society. The leading role of the social communities under the capitalism implies that they prompt locals to take part in the government policy making, extend the public circle, and give the society more enrichment; while the interest party and associations can not connect the country with people. However, the people's movements of the Korean NGOs have yet to attain its leader's post, still staying in only a few the renowned local activists and the mass media involvement. Furthermore, as surveillance and sensitivity to the NGOs have been growing, the NGO should develop more democratic way of decision-makings for their social credits.
This study is to evaluate how well the Korean NGO's manage their democracy-based internal environment, while they have continued to claim about the democracy of the country and the society. It has been taken for granted, the democratic elements which the NGOs should have, hence belittled sometimes. However, due to several cases of some of the influential NGOs' internal affairs, now it stands at the core of the blame. The objects of the study are the People's Solidarity for Participatory Democracy (PSPD) and the Citizen's Coalition for Economic Justice (CCEJ). The two organizations emerged during the 1987 democratic movement. They shared many common grounds and have influenced significantly to the government policy. Both are a big-sized, well-organized and similar in the activity fields and methods. Therefore, we can use the same analysis criterion to both of them.
The analysis process is as followings:
I divide the democratic elements into three groups: the decentralization of authority, openness of decision results, and confrontation of decision results. Then I make more detailed items below the seven sub-elements and sub-elements evaluation criterion. The evaluation of the democratic elements take the its frame, confirm the basic structure and the hierarchy tree for the official organizations and rules beforehand. I also analyze the references, e. g. the records of the meetings and conferences. If there is a content, which I cannot come by through the methods above, I had an interview with high-ranking dignitaries and regular officers.
The result of the study shows that only a few renowned local activists and pundits are having the leading roles in the decision-makings more than the public. This happens in both organizations, PSPD and CCEJ. Therefore, the NGO's inherited role would contribute the functional issue rendition rather than to the public participation. They make their social influences in that way. The results appear to stem from the combination between the middle class-led organization's new society movement and the Korean NGO's indigenous environment; where the middle class pursues for more various goals unlike those of the former public movement. The mixture supposedly forms how the organizations make the decisions. The results of the analyzed elements that consist of the NGO's democracy can be summarized like this:
Firstly, within the view of the decentralization of authority in the decision-making, there is a huge discrepancy between the formal structure and current one, as the study says. According to the legal system of the two organizations, the Decision Making Committee and the Enforcement Committee have been separated; the major decisions are made by the General Member Meeting, and the members are also elected by the decisions. The Association and regional organization have their own regulations and finances, and the right to perform the autonomous management. However, the organization's decision-making and its enforcement totally fall on the General Enforcement Committee. In addition, the general member meeting does not build its own institutional infrastructure, only to become a friend's reunion. The activists, Associations and regional organizations also have their defects to hinder them from joining the decision making process with a range of flexibility, despite their growing influences. In means the possibility of the undemocratic decision-making.
Secondly, with the view of openness in the decision-makings, there are not a variety of the participants. The public opinions do not develop into the decent system. It makes hard to tell how well the NGOs perform the right role to give the local society enrichment by extending the public circle. The new social movement puts a priority on the middle class-led participation, that is all well and good but it is not as open to represent the local society for many specific pundits have already participated in the process such as scholars and legal experts.
Thirdly, for the confrontation of the decision-makings, the two organization's activity involves mostly in making the public statement for the current social issue and efforts for a certain bid to make. They focus more on the government and the mass media responses than on the public interests. The various alternative suggestions to the current social issues and efforts for the bid are attributed to the NGOs but it solidifies the isolated way of the decision-making mostly led by the local activists and pundits. For the NGO's substantial attribution to the society in the future and present, the public should take part in the decision-making procedures themselves and evaluate the results themselves.
In this study, after research of the CCEJ and PSPD, the structures, procedures, and results in the decision-makings lie in the selected experts, rather than the public as a whole. It does not seemingly give any impression to us about what the democratic NGO should be. But it becomes meaningful for it gives rise to another thinking about what kind of efforts we should make for the public-led movement with more maturity.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = ⅰ
• (국문초록) = ⅴ
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 배경과 목적 = 1
• 제2절 연구의 대상 및 범위 = 3
• 제3절 연구방법 = 4
• 제2장 NGO와 민주성 = 6
• 제1절 시민사회와 NGO = 6
• 1. 시민사회와 시민운동 = 7
• 2. NGO의 정의 = 11
• 제2절 NGO의 역할 = 13
• 1. 민주주의와 NGO = 16
• 2. 공공영역의 확장 = 20
• 제3절 NGO의 민주성 = 23
• 1. NGO의 민주성의 의의 = 23
• 2. NGO의 민주성의 내용 = 27
• 제3장 NGO의 민주성의 구성요소와 분석틀 = 48
• 제1절 NGO의 민주성의 구성요소 = 48
• 1. 의사결정구조의 분권성 = 48
• 2. 의사결정과정의 개방성 = 51
• 3. 의사결정결과에 대한 대응성 = 60
• 제2절 본 연구의 분석틀 = 61
• 제4장 NGO의 민주성에 관한 분석 = 64
• 제1절 사례의 일반현황 = 64
• 제2절 NGO의 민주성의 평가 = 70
• 1. 경제정의실천연합 = 70
• 2. 참여연대 = 94
• 제3절 평가결과의 종합적 논의와 시사점 = 113
• 제5장 결론 = 122
• 제1절 연구결과의 요약 = 122
• 제2절 본 연구의 한계 = 123
• 참고문헌 = 125
• (ABSTRACT) = 136
• 부록 = 140