政府 次元의 NEIS 採擇過程에 관한 硏究 : 政策네트워크 理論을 통한 分析

국문 초록 (Abstract)

국민의 정부에서 전자정부 구축 사업의 일환으로 시작된 NEIS는 처음 정부 차원에서 채택되어 전면시행이 예정되었으나, 이후 일부 영역에 대한 문제가 제기되어 3개 영역에 대한 항목이 축소 수정된 이후 시행이 결정되었고, 결국 전교조 등의 거부로 현재 시행이 유보된 상태에 있다.
이에 본 연구는 정부 차원의 NEIS 정책을 사례로 선정하여, 이를 둘러싸고 형성된 행위자들 사이의 상호작용 및 역동성을 분석, 이를 통한 정책변동의 고찰에 목적을 두었다. 이러한 연구의 목적을 위해 본 연구는 행위자, 행위자들 사이의 연계구조 및 상호작용, 정책변동을 분석하는데 유용한 정책네트워크 개념을 도입하였다. 본 연구는 2000년 5월부터 2003년 11말 현재까지의 NEIS 채택 및 시행과정을 연구의 대상 사례로 선정하였고, 분석 대상의 시간적 범위는 3단계로 구분되며, 분석을 위한 자료 수집은 문헌조사 방법을 통해 이루어졌다.
제2장에서는 본 연구의 대상인 NEIS 사례에 대한 개괄적 검토가 이루어졌다. 우선적으로 NEIS의 개요 및 도입목적, 도입배경이 검토되었으며, 다음으로는 CS와 NEIS의 통합안이 도입된 경과 및 본격적인 NEIS 추진과정을 3가지 단계로 구분해 정리해 보았다. 또한, NEIS 관련 주요 쟁점을 본 연구의 분석변수 가운데 하나인 정책이슈의 차원에서, 1) 학교 및 교사에 대한 중앙통제의 문제, 2) NEIS 도입의 효과성 문제, 3) 알권리·프라이버시권·교권의 문제, 3) 행정적 효율성과 교육적 효용성의 문제, 5) 정책결정과정의 효율성·민주성·전문성의 문제라는 5가지로 구체적으로 검토해 보았다.
제3장에서는 먼저 NEIS에 관한 선행연구가 검토되었고, 다음으로 본 연구의 NEIS 정책 사례를 이론적으로 분석하기 위한 정책네트워크 이론에 대한 개괄적 검토가 진행되었다. 이에는 1) 정책네트워크의 개념, 특징 및 이론의 유용성, 2) 정책네트워크의 분석요소로서의 행위자, 연계구조, 상호작용, 3) 정책네트워크 유형에 관한 논의로서의 정책공동체와 이슈네트워크 모형, 4) 정책네트워크 이론을 적용한 선행연구의 검토가 포함된다. 그리고 NEIS 정책 사례의 정책네트워크 이론에의 적용가능성이 검토되었으며, 연구의 분석틀 및 분석틀의 주요 변수가 제시되었다. 연구의 분석틀은 정책환경, 정책이슈를 통해 형성된 정책네트워크가 정책산출을 결정하는 것으로 설정되었으며, 분석틀의 변수는 1) 정책환경 변수로는 정치적 요인과 사회적 요인, 2) 정책이슈 변수로는 NEIS 관련 주요 쟁점 5가지, 3) 정책네트워크 변수로는 정책네트워크의 특성으로서 행위자, 연계구조, 상호작용 및 정책네트워크의 유형으로서 정책공동체와 이슈네트워크, 4) 정책산출 변수로는 정책결정의 범위와 정책집행의 강도 및 정책패러다임이 설정되었다.
제4장에서는 본 연구의 대상을 NEIS 채택 및 전면시행 결정기(2001. 5. ∼ 2002. 8.)를 제1기, 3개 영역 수정시행 결정기(2002. 9. ∼ 2003. 4.)를 제2기, 3개 영역 시행연기 결정기(2003. 5. ~ 2003. 11.)를 제3기로 구분하여 연구의 분석틀을 적용하였다.
본 연구의 분석결과, 첫째 제1기에는 1) 김대중 정부의 정보화를 통한 효율성 중심의 정책환경, 2) 행정적 효율성 및 알권리를 중시하는 정책이슈의 영향으로, 3) 정책네트워크는 소수의 제한된 참여자, 이들 간의 수직적 조정이 강조되는 위계적 연계구조, 소수의 제한된 참여자 간 협력적 상호작용이라는 특성 및 정책공동체에 가까운 유형을 갖게 되어, 4) 정부 차원의 NEIS 채택 및 전면개통이라는 범위가 폭넓은 정책산출이 결정되었다.
둘째, 제2기에는 1) 정권의 교체를 통한 민주성이 부각되기 시작한 정책환경, 2) 각급 학교 및 교사에 대한 중앙통제 및 프라이버시권이 부각된 정책이슈의 영향으로, 3) 정책네트워크는 참여자의 수적 증가, 증가된 참여자 간 교환적 연계구조, 찬성연합과 반대연합의 갈등적 상호작용의 등장이라는 특성 및 정책공동체에서 이슈네트워크로의 과도기적 유형을 갖게 되어, 4) 문제가 된 3개 영역의 수정시행이라는 범위가 축소된 정책산출 변동이 결정되었다.
셋째, 제3기에는 1) 노무현 정부의 참여 및 민주성이 신장된 정책환경, 2) 국가인권위원회의 권고 및 법원의 가처분 결정으로 인한 프라이버시권에 대한 정책이슈의 심화에 영향을 받아, 3) 정책네트워크는 참여자의 수적 팽창과 질적 다원화, 복잡화되고 대규모적인 참여자 간 교환적 연계구조, 찬성연합과 반대연합 간의 갈등적 상호작용의 심화라는 특성 및 이슈네트워크에 가까운 유형을 갖게 되어, 4) 문제 제기가 지속된 3개 영역의 시행연기라는 범위가 보다 축소된 정책산출 변동이 결정되었다.
끝으로 이러한 분석결과를 기초로, 본 연구는 정권 이념이 효율성에서 민주성으로 강조점이 전환될수록, 정책이슈로 정보인권이 강조될수록, 정책네트워크에의 참여자의 수가 많을수록, 정책네트워크의 연계구조가 교환적일수록, 정책네트워크에의 참여자들 간 상호작용이 갈등적 성격을 가질수록 정책산출의 범위는 축소될 것이라는 가설적 명제를 도출하였다.
본 연구의 정책적 시사점은 첫째 정책네트워크 이론이 NEIS 정책변동의 분석에도 유용성을 가진다는 것, 둘째 NEIS 정책 사례에 있어 정책네트워크에의 참여자는 정책과정이 진행됨에 따라 증가하고 있다는 것, 셋째 정책환경의 다원주의적 성격으로 전교조, 교총 등과 같은 이익단체가 중요한 행위자 역할을 하고 있다는 것, 넷째 정보화 이후의 문제로서의 정보인권이 정책이슈로 부각되었다는 것, 다섯째 갈등과 정책네트워크에 대한 인식의 전환 및 정책과정에의 민주적 참여가 필요하다는 것, 여섯째 정책네트워크 이론 자체는 국가를 분해하고 부문 수준에서 발생하는 정책형성 현실을 보다 잘 설명해 주며, 역동적인 정책형성과정에서 행위자들의 상호작용을 조직화하고 행위자의 연계패턴을 탐색하는데 유용성을 가진다는 것이다.
그러나 본 연구는 첫째 단일사례 분석방법으로서 외적 타당성이 고려되지 못했다는 점, 둘째 정책변수 간의 상관관계를 정밀하게 분석하지 못한 점, 셋째 현재까지도 논의가 진행 중인 정책을 연구의 대상으로 삼은 시간적 한계를 가진다는 점, 넷째 두 개의 대조적인 모형인 정책공동체 모형과 이슈네트워크 모형에 한정하여 정책네트워크의 유형을 설정하여 양자의 중간적 형태에 대한 분석이 미흡하였다는 점, 다섯째 정책네트워크 이론 자체가 완벽할 수 없다는 점에서 한계를 지니고 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Objective of this study is to analyse the structure and dynamics of interaction among participants of NEIS policy. For this objectives, this study adopt the concept of policy participants, their network, and their interaction, which are useful in analysing policy changes.
In the 2nd chapter, first I look into the definition, the objective, and the background of NEIS. And then I organized the political process as 3 step that CS and NEIS integrational plan is introduced and carried out. On the other hand, I looked into the main issues of NEIS by one of the analysis factors, the level of political issues.
In the 3rd chapter, I looked into prior study on NEIS and I observed theoretical basis of political network to analyse the case of NEIS. They included 1) concept and character of policy network and usefulness of the theory, 2) participants, network, interaction as analysis factor, 3) the types of policy network, like a policy community and a issue network, 4) prior study about policy network. And also, it is examined that adoptable possibility of political theory to NEIS case, research frame and main analysis factors.
In the 4th chapter, I divided periods into 3 stage and they are applied to the frame of analysis, which are decision, modification, postponement of 3 subject enforcement. The result of analysis are as follows.
At the first period, 1) when Kim Dae Joong Administration emphasize effective political environment, 2) political issues are influenced by administrative effectiveness and right to know, 3) policy network is policy community, which is small number of participants, their hierarchial network and their cooperative interaction, 4) policy output is widely decided that in the level of center government NEIS adoption and overall opening.
At the 2nd period, there are policy issues, 1) policy environment is more democratic through turnover of political power, 2) political issues are central control on each level of school and teachers and emphasis on privacy, 3) policy network is transitional stage of policy community and issue network, which has the more participants, their exchangeable network, and discordance of the affirmatives and the negatives, 4) policy output is changed by modification of 3 subject enforcement.
At the 3rd period, 1) policy environment is more participatory and the more democratic then before, 2) advice from National Human Rights Commission of Korea and court decision of temporary disposition deepened policy issues on privacy, 3) policy network is issue network, which has a lot of participants, larger exchangeable network, and the more discordance of the affirmatives and the negatives, 4) policy output is reduced that enforcement of 3 subjects which is brought up continuous problems are postponed.
Implications on policy from the research are as follows: Firstly, policy network theory is useful in analysing NEIS policy change. Secondly, the number of participants on policy network are larger as policy process is advanced. Thirdly, characters of pluralism make interest groups, for example, Korean Teachers & Educational Worker''s Union and The Korean Federation of Teachers'' Associations, to play an important role. Fourthly, informational privacy became new policy issues after the Informatization. Fifthly there should be paradigm shift concerning struggle and policy network and democratic participants in policy process. Sixthly, policy network theory is useful in a better explanation of actual policy making, organization of interaction of participants in policy making process, and research participant's network pattern.