생명윤리법 제정과정에 있어서 정책갈등과 조정에 관한 연구 = Policy conflicts and coordination of legislation on bioethics issues in Korea

국문 초록 (Abstract)

생명공학기술(biotechnology)의 급속한 발전에 의해 다시금 제기되고 있는 생명윤리(bioethics)의 문제는, 생명공학에 대한 세계 각국의 경쟁적 육성과 지원이 활발히 이루어지고 있는 현 시점에서, 생명안전(bio-safety)의 문제와 더불어 인류가 공통으로 직면하고 있는 매우 중요하면서도 해결이 어렵고, 일면 오래된 과제 중의 하나이다. 또한 이 문제는 ‘이중효과’, ‘미끄러운 경사길 논증(the slippery slope argument)’의 지배 등 본질적 특성을 지닌 쟁점이기도 하다.
본 연구는 우리나라의 생명윤리법 제정을 위해 오랜 기간 여러 차례에 걸쳐 시도되었던 입법과정에서 나타났던 정책갈등이 다른 정책갈등 사례와 비교할 때, ‘생명윤리’라는 문제의 본질적 특성에 의거하여 갈등의 발생과 전개의 양태에서 차이가 있을 것이며, 이에 따라 정책조정 또한 고유의 특성을 나타낼 것이라는 문제의식에서 출발하였다. 연구목적은 우리나라의 생명윤리법 제정과정에서 생명윤리 주요 쟁점에 대한 정책지향과 철학의 차이로 형성되었던 참여 조직들의 집합체(이하 ‘행위자 성좌’)간 정책갈등의 주요 요인과 상호작용의 양태를 살펴보고, 갈등에 대한 정책조정 과정을 심도있게 탐색하고 기술하여, 생명윤리와 관련된 우리나라의 정책형성 과정을 규명하는데 있다. 제1의 연구질문(research question)은 생명윤리법 제정과정에 있어서 주로 행위자 성좌간 갈등을 야기할 수밖에 없는 조건과 원인은 무엇이고 이에 영향을 미치는 요인은 무엇인가? 또한 주요 쟁점은 무엇이고, 정책갈등은 어떤 특성을 가지는가? 에 관한 것이다. 제2의 연구질문은 이렇게 발생한 정책갈등이 어떤 과정을 거쳐 조정되었는가? 조정과정에서 주요 행위자와 행위자 성좌간들은 어떤 특성을 보이는가? 갈등 당사자 이외의 행위자의 경우 어떤 역할을 하였는가? 다른 분야의 정책갈등 및 조정과 차별화되는 점은 무엇인가? 등이다. 이론적 분석 틀로는 상호작용 지향적인 정책연구의 접근방법 중 하나인 ‘행위자중심 제도주의’(actor-centered institutionalism)를 기본으로 하였고 상호의존성에 관한 자원의존 이론 등도 활용하였다.
현재, 세계는 생명공학의 기술적, 윤리적 환경변화에 주목하고 경쟁적으로 생명윤리 입법화를 추진하여 이미 관련 법을 제정하였거나 노력 중에 있다. 우리나라도 생명윤리 문제를 두고 입법부와 행정부 모두 정책적인 해결의지를 보여 1997년부터 2003년까지 의원발의 아홉 차례, 정부 시안 세 차례 등 총 열 두 차례에 걸쳐 법률안을 마련하는 노력이 경주되어 왔다. 정부와 국회가 경쟁적으로 입법을 추진하는 과정에서 의원발의 법률안은 물론, 특히 정부 시안들의 경우에도 ‘생명공학 육성과 기술개발 지원’을 선호하는 과학기술부, 국회 과학기술정보통신위원회를 중심으로 과학기술 관련단체, 산업체, 정부출연연구원 등으로 구성된 「생명공학육성중심 행위자 성좌」와 ‘인간의 존엄성, 생명안전 및 윤리’를 중시하는 보건복지부, 국회 보건복지위원회를 중심으로 관련 시민단체, 종교단체 등으로 구성된 「생명윤리및안전중심 행위자 성좌」간에 생명윤리의 주요 쟁점에 대하여 정책갈등이 발생하였으나, 국무조정실, 규제개혁위원회에 의한 정책조정을 거쳐 현재, 「생명윤리및안전에관한법률(안)」이 법제처 심사 및 국무회의를 거쳐 국회에 제출되어 본 회의를 통과한 상황이다(2003. 12. 29).
연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 본 연구에서는 최근까지 논란이 계속되었던 우리나라의 생명윤리법 제정과 그 과정에서 나타났던 정책갈등과 조정과정을 탐색하였고, 제안한 분석 틀에 의거하여 주요 행위자 및 행위자 성좌간 상호작용의 양태를 심도있게 기술하였으며 그 특성을 분석하였다. 정책갈등의 양상과 과정에서 행위자 성좌간의 선호들, 전략들, 성좌의 구성 및 상호 네트워크를 시계열적으로 분석한 결과, 정부 부처를 중심으로 주요 시기별로 크게 변화하는 특성을 확인할 수 있었으며, 정책갈등 및 조정과 관련한 우리나라 고유의 특성들도 발견하였는데 주요 내용은 다음과 같다. 각 부처들이 생명윤리법 제정과 관련한 정책형성과정에서 관료가 주도하기보다는 전문 연구기관에 의해 창출되는 정책대안에 더 의존함으로써 발생된 정책갈등이 각 부처의 대리전 성격을 가졌다는 점이다. 또한 정책형성과정이 정책갈등과 조정과정을 거치면서 상당히 긴 시간이 소요되었으며, 국제적 정책문제 및 연구개발 성과 등 외부적 요인이 생명윤리법 제정과 관련 정책조정에 중요한 변수로 작용하였다. 한편, 최초 법률안에는 (가칭)생명윤리자문위원회의 위상이 대통령 소속 자문기구로 제시되었는데, 규제개혁위원회의 정책조정과정을 거치면서 심의기구로 변경된 점은 한국 정책조정과정의 특징을 보여 주는 사례이다.
둘째, 생명윤리법 제정과 관련하여 야기된 정책갈등의 원인이, 자원의존에 의거하여 새로운 영역에 대한 관할권 확장 요구 등 우리나라 고유의 다원적 정책결정 구조에 기인한 것이라기보다는, 오히려 행위자 성좌간의 생명윤리 쟁점의 본질적 특성에 따른 각 행위자 성좌의 정책지향과 철학의 차이라는 점을 확인하였다. 이는 기존의 사례연구와는 큰 차이점을 보이는 부분이다. 또한 주요 쟁점에 대하여 각 행위자 성좌가 가지고 있는 ‘윤리적인 틀’도 정책갈등의 발생과 조정과정에 중요한 영향을 미친다는 사실도 분석되었다.
셋째, 우리나라의 생명윤리 문제와 관련한 주요 쟁점으로는 체세포 핵이식 연구의 허용 여부와 생명과학 연구관리의 주무부처 선정 등 두 가지로 파악되었다. 이들 쟁점에 대한 정책조정은 국무조정실과 규제개혁위원회의 주도로 각 행위자 성좌간의 협의를 진행하여 최종 조정되었다. 다른 사례와는 달리 이들 쟁점을 둘러싸고 발생한 정책갈등과 이에 따른 정책조정 과정에서 정책갈등의 당사자라기 보다는 참여자로서 국회가 매우 중요한 역할을 담당하였으며, 시민단체, 종교단체, 과학기술 관련단체 및 산업계 등도 정책갈등과 조정에 지속적으로 관여하였음을 확인하였다.
넷째, 정책조정은 국무조정실 및 규제개혁위원회의 중재과정을 거쳐 결과적으로는 절충식 결과를 가져 왔으며, 입법사례 및 과정을 미국, 일본과 비교·분석한 결과, 우리나라 고유의 여러 특성들도 확인할 수 있었다. 전반적으로 미국보다는 일본과 유사하였으며, 생명윤리 문제의 중요성이 점차 증가하는 추세를 보였고, 각각의 의원발의와 정부제출 법률안 입법시도와 서로 밀접하게 연관되어 있었으며, 초기에는 생명공학육성법에 대한 개정안 형태의 입법을 시도하다가 점차로 새로운 별도 법률안을 제안하는 형태로 변화하는 행태를 보였다. 또한 안전문제와 윤리 문제가 복합적으로 다루어졌으며, 정부 시안에서 생명윤리법의 규율 범위의 경우에도 과학기술부의 경우 초기의 여섯 가지에서 두 가지(생명윤리위원회의 설치, 인간복제)로 범위를 대폭 축소된 반면, 보건복지부는 다섯 가지 최초안을 그대로 포함하는 특징을 보였다.
생명윤리법 제정과정에 있어서 정책갈등과 조정에 관한 특성 분석과 논의를 수행하면서 다음과 같은 이론적·실제적 시사점도 얻을 수 있었다. 첫째, 생명윤리법 제정과정에서의 정책갈등과 조정에 대한 설명적 도구로서 본 연구에서 제시한 분석 틀의 유용성을 확인한 점이다. 둘째, 생명윤리의 쟁점과 같은 특성을 가진 문제에 대한 정책갈등의 경우 기존의 연구들과 달리, 상호의존성에 의한 자원의존 측면보다는 행위자 성좌간의 정책지향과 철학의 차이에 기인한다는 새로운 이론적 시사점을 도출할 수 있었다.
본 연구와 같이 우리나라의 생명공학기술 정책분야 중 특히 생명윤리 문제에 관하여 광범위하게 특성분석 및 논의가 행해진 사례는 아직 없으며, 또한 주요국으로 미국, 일본과의 비교·분석도 극히 드물었다는 점에서 본 연구의 의미가 있다 할 것이다. 생명윤리법 제정과정에서의 정책갈등과 조정에 있어 우리 정부의 암묵적, 명시적인 노력들이 중요한 역할을 했다는 점 또한 다른 국가들에게 흥미로운 점으로 보여 진다.
그러나 본 연구의 한계의 하나로는 정책갈등에 대한 정부차원의 부정적인 시각 등으로 인해 관련 내용과 갈등 및 조정과정의 파악에 어려움이 있어 좀 더 심도있는 연구가 되지 못한 면이 있다.
후속연구에서는 우리나라의 생명공학기술 정책형성과정 전반을 대상으로, 이론적으로는 거래비용 모형(transaction cost), 구조화 이론(theory of structuration) 등으로 확대하여 후속 연구를 수행하고자 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Because biotechnology is considered to very important for national economic and social development, Korea has taken great strides to set up an efficient institutional system related to this field. There have been twelve attempts to legislate on bioethics issues from 1997 to 2003. Though the implementation of regulations on cloning technologies is urgently needed in Korea, bills are only in the review stage in the National Assembly. Presently, no binding laws exist to indict a person who wrongfully uses cloning technology in Korea. More recently, Korean government has submitted a unified bill on bioethics issues to the National Assembly. In the near future, Bioethics law is scheduled to establish.
In this paper, the conduct of the Korean legislation on biotechnology field, mainly on bioethics issues is analyzed. This paper also researches the causes and aspects of policy conflicts among actors involved in this process. In addition, this paper describes the policy coordination process among actor constellations. Even though general approaches to policy conflicts and coordination have been emphasized, other previous studies on biotechnology policy have mainly focused on the theoretical aspects. Therefore, these studies have some limitations in generating concrete implications for the biotechnology policy-making. Recognizing this problem, I analyze the Korean biotechnology policy-making process in depth, utilizing several important concepts. In this paper, special focus is placed on the conflicts and coordination process of legislation on bioethics issues among the Korean government ministries and the National Assembly. To answer the research questions systemically, this paper draws on the concept of actor constellations (Scharpf, 1997) and resource dependence (Pfeffer & Salancik, 1978). With regard to the research method, this paper utilizes secondary analysis. In order to overcome the defects of this analysis, some active interviews and field surveys were carried out.
Historically, Korea has had a sound basis for biotechnology research and related industrial activities, arising from a substantial food industry with a long tradition of fermentation for such products as soy sauce and Kimchi, a popular fermented food (Choi, 1999). Koreas industrial production of alcoholic beverages, amino acids and antibiotics by fermentation is already highly competitive in the world market. Korea is one of the world leaders in the development of cloning technologies. As a part of a chain in animals cloning, in 1999, a group of Korean scientists succeeded in cloning a milk cow, making Korea the fifth country in the world to clone animals. The research team at Seoul National University successfully gave birth to a genetically duplicated calf by using a cloned cell of a super milk cow. The female calf dubbed Young-long inherited all the superior hereditary characteristics from its mother cow.
Although the potential ability to clone human beings by somatic cell nuclear transfer engendered a great deal of discussion, the formation of appropriate public policy with respect to cloning of human beings in this manner depends on science culture more than the potential benefits and harms of reproductive cloning itself. It also depends on the traditions, customs, and principles of constitutional law that guide public policy-making in the nation. Therefore, emphasis is placed on variations among the different regions of the world and how ethics can be used to guide discussions on the role of biotechnology.
There have been twelve attempts to legislate on bioethics issues from 1997 to 2003. Different ministries participating in the Korean biotechnology policy-making were having problem with their conflicting policies on these matters. The differences of opinion among these ministries gave rise to possible conflicts in biotechnology policy, which could tend to reduce the effectiveness of the system as a whole. In Korea, two government ministries and the National Assembly were participated in this process and tended to conflict one another.
In Korea, the policy issue of bioethics started with the birth of the cloned animal Dolly. The formulation of policy agenda began with the government. In response to the news of the cloning of Dolly, the Korean government set up a Bioethics Advisory Commission (KBAC) under the MOST in Nov. 2000, mediated by the Office for Government Policy Coordination (hereinafter OPC) under the Prime Minister. In considering this issue, MOST, scientists, industry, and the Committee of Science, Technology and Information and Telecommunication of the National Assembly forms to one actor constellation on bioethics issues. They shared the same basic value that is, the improvement of biotechnology is more important than bioethics, and more scientists have to participate in the policy agenda setting process. By contrast, Bioethicst, NGOs, MOHW and the Committee of Health, Welfare of the National Assembly shared the reverse value.
From the time at which governing structures began to be differentiated into departments and ministries, there have been complaints that one organization does not know what another is doing, and that their programmes were contradictory, redundant, or both. Generally, the main sources of the policy conflicts between government ministries are as follows: (1) differences in their own organizational goals, values or policy directions; (2) lack of time; (3) previous policies; (4) lack of resources; and (5) jurisdiction (organizational territory).
Nine members of the National Assembly during seven years, and MOST and the MOHW from 2000 to 2003 were the major actors for the legislative process for bioethics issues. Three of them have been presented by the government. In the first step, MOST formed the KBAC to legislate the national regulations on cloning technology in Nov. 2000. The panel proposed legislation on domestic cloning practices and monitored bioethics laws. This was the first government bill. Nine of twelve attempts have been presented by the National Assembly. In Korea, the first bill was proposed in 1997 by the National Assembly. In the legislative process of bioethics issues in Korea, the participants have come from such organizations as the National Assembly, MOST, and scientists by 1998 (Kim, 2001). The NGOs were consciously excluded in the policy community.
These difference of each actor constellation tended to conflict in legislation. The administrative Holy Grail of co-ordination is a perennial quest for the practitioners of government (Jennings and Crane, 1994). Despite the centrality of co-ordination problems in government the issue paradoxically is almost never a high priority for key actors (Challis et al., 1988) in government. In the policy coordination process, the role of the OPC (or Regulatory Reform Committee) was very important. Most recently, two government ministries agreed to submit a single bill on bioethics issues in a meeting presided by the OPC. This is the political compromised bill having Korean-specific characteristics in policy-making process.
Urgency also played a part in the policy coordination. Most recently, Korean government (MOHW with MOST) has relaxed the rules proposed for cloning. The MOST and MOHW agreed to submit a single bill (initial draft) on bioethics issues to the National Assembly, July 2002. In a meeting presided by OPC and attended by MOHW and MOST, the two ministries decided to draft a bioethics bill that stated the following: (1) MOHW is responsible for legislation on bioethics with support of MOST; (2) ban of human cloning and sales of eggs and sperms but allowing of research using adult stem cells and frozen embryos left over from infertility treatments; and (3) set up of a Bioethics Committee, which will decide what research will be allowed. This is the political compromised bill, that is: OPC took over both ministrys demands. This is one of Korean-specific characteristics in policy-making process. The consensus on working out a unified bill on bioethics is expected to expedite its legislation at the National Assembly and preclude policy conflicts and turf-overlapping separate bills that the two ministries could create.
Previously, the bioethics bill drafted by each ministry differed on several subjects, including therapeutic cloning, or cloning used to treat disease, and the hybridization between humans and animals. Are there existing governmental laws that ban human cloning as either a scientific research technique to study cells and tissue or as a new means to create whole persons? Up to the present, all bills proposed on the subject are under consideration. Most recently, the government (MOHW with MOST) has relaxed the rules proposed for cloning. The Ministry has eased restrictions on cloning research in the second draft of proposed legislation sent to the National Assembly in Feb. 2003. The ministry''s initial draft provided that proposed cloning experimentation would have to be approved by the NBAC and then be approved by the President. The new rules would allow the scientists to produce manmade organs and to develop methods of treating diseases by use of the cloning technologies. The ban on experimentation using a mixture of human and other animal cell tissue will stand.
In legislative process of Korean legislation on bioethics issues takes the following characteristics: (1) the importance of bioethics issues in Korea is increasing. The NBACs jurisdiction was first designated to MOST, then the Prime Minister, and finally the President; (2) there were two types of bill initiators in Korea, the National Assembly and Government. There have been twelve attempts to legislate on bioethics issues from 1997 to March 2003. Each attempt has involved close-linked coordination among actors regarding legislation timing and the bills main contents; (3) Korea has been very sensitive to international factors, such as political issues or R&D output (for example, Dolly) in legislating bioethics issues; (4) in Korea, revising the Biotechnology Promotion Law in the early stage, but slowly revision had to be abandoned in favor of making a new law; (5) the bill is involved a mixture of bioethics and bio-safety concerns. All twelve bills contents regarding bioethics issues were nearly the same. However, there are many differences in the implementing system. Up to the present, all bills proposed on the subject are under consideration.
The implicit and explicit efforts by the Korean government have played an important role. Active intervention by the Korean government will be interesting for other countries, because strong support and coordination by the government will be needed to effectively develop key technologies, especially in countries where these technologies are initial stage. Also, the concepts policy coordination actor constellation are appropriate for explaining this Korean experience. In the future research, we would like to use the transaction cost model (Jones, 2001), the theory of structuration (Giddens, 1984) as analytical framework in analyzing bioethics issues in biotechnology.