서울시 탈공업화의 공간적 특성과 공장이적지의 토지이용변화에 관한 연구 = (The) Spatial characteristics of deindustrialization and the land-use changes of factory-moved sites in Seoul

국문 초록 (Abstract)

우리나라의 수도 서울은 지난 40여년간 급속한 경제성장의 핵심지였으며, 서울과 일부 수도권을 중심으로 한 집중이 지속되었다. 그러나 1970년대 이후 서울의 광역화와 더불어 서울과 주변 수도권지역 간의 기능적인 공간분업현상이 더욱 심화되어 나타나게 되었다. 궁극적으로 이러한 현상은 서울의 서비스중심 경제화와 탈공업화가 선별적으로 진행되어 특정지역을 중심으로 대규모 공장이적지를 발생하게 하였다. 탈공업화에 따른 공장이적지는 서울의 산업구조와 공간구조 재편과정에 필요한 토지자원을 확보하는 새로운 기회로 인식될 수 있다. 그러나 현재 발생하고 있는 대규모 공장이적지는 서울의 구조재편에 부응하는 핵심적인 기능을 수용하거나 제조업 활성화를 위한 거점으로 재활용되지 못하고, 시장논리에 의해 단기적인 개발이익이 창출되는 고밀도 아파트와 일부 상업기능으로 대체되면서 오히려 주·상·공 혼재로 인한 토지이용상의 비효율성과 갈등, 기존 도시기반시설과의 불균형, 그리고 산업집적기반의 잠식 등과 같은 도시관리 상의 문제점들을 야기하게 되었다.
이러한 배경에서 본 논문은 최근 전개되고 있는 서울의 공간구조 변화를 탈공업화 현상의 심화과정과 탈공업화가 탁월하게 나타나는 지역의 공간적 특성, 그리고 탈공업화의 미시적인 영향, 즉 공장이적지의 토지이용변화라는 관점에서 고찰하고자 하였으며, 이를 위하여 1) 서울의 제조업 쇠퇴와 탈공업지역의 공간적 분포특성, 2) 탈공업화가 탁월하게 나타나는 지역의 특성, 3) 탈공업화로 발생하는 공장이적지의 토지이용 변화패턴과 변화용도별 토지특성을 분석하였다.
본 연구의 분석결과를 요약하면 다음과 같다
첫째, 서울의 제조업 쇠퇴현상과 그에 따른 탈공업지역의 공간적 분포에 있어서, 서울의 제조업은 1990년대 이후 사업체와 종사자, 그리고 공장용 건물연면적도 절대적인 감소를 나타내기 시작하여, 약 50만명의 제조업 고용이 감소하였고, 약 195만㎡(약 59만평)의 공장용 건물이 다른 용도로 전환되었다. 이러한 서울의 탈공업화는 주로 중·대규모 공장들이 주도함으로써 서울의 제조업은 점차 소규모·영세화되었으며 공장의 밀도도 높아지게 되었다. 공간적으로 서울의 제조업은 도심과 주변지역에서 도시외곽지역으로 점차 분산되었으며, 1970년대를 지나면서 영등포구와 성동구, 그리고 도봉구 일대에 공업기능이 집적되어 현재의 도시계획 상 준공업지역의 골격을 형성하게 되었다. 서울 전체적으로 제조업의 절대적인 감소를 나타내기 시작했던 1990년대의 탈공업화는 공업기능이 집적해있던 강서-영등포-구로·금천구로 이어지는 안양천변의 준공업지역을 비롯하여 성동구 및 도봉구의 준공업지역에서 집중적으로 진행되었다. 즉, 1960년대에 도심과 주변지역에서 1차적으로 발생했던 대규모 공장이적지가 1990년대에 와서 2차적으로 준공업지역을 중심으로 발생하게 되었던 것이다. 이들 공업 집적지역은 제도적인 규제 및 이전.유도정책, 그리고 시가화지역의 확장과 주변지역의 개발로 부단히 토지전용의 압력을 받아오던 지역이었다. 또한 공업지역은 교통연계가 양호하고 평탄한 지역에 입지하고 있어서 일정한 물리적인 토지특성 요소만 갖추었다면 상당한 개발이익이 단기간에 유발될 수 있는 곳이었다. 1990년대 전반에는 탈공업지역의 공간분포가 준공업 인접지역으로 확대되었고, 1990년대 후반에는 서울 전역으로 확대되면서 다시 준공업지역으로 응집되는 경향을 보이고 있다.
둘째, 1994∼2002년 간 사례지역 분석을 통하여 고찰한 탈공업지역의 토지이용변화에 있어서는, 1994년 당시 공업용 부지의 30%만이 공업용으로 계속 이용되고 있었고, 나머지 70%가 아파트를 중심으로 한 상업·업무용과 타용도로의 전환 가능성이 높은 공업나지 등 다른 용도로 전환되었다. 도시계획 상 용도지역의 지정변경은 토지이용 변화에 직접적으로 작용하였다. 준공업지역에서 주거지역으로 변경된 부지의 경우 거의 대부분이 주상용, 아파트 등 주거용과 상업용으로 전환되었다. 준공업지역 내에서도 지구단위계획구역의 지정을 통하여 상업 등 복합용도로 개발을 허용하고 있어서 준공업지역 내에서도 타용도로의 전환이 상당히 진행되고 있다. 상업·업무 및 아파트로의 전환에 는 지가 측면의 개발수익에 따른 비교우위와 접근성이 중요하게 작용하였으며, 전체 공업나지의 ⅔가 역세권 내에 위치하고 있었다.
셋째, 각 사례지역별 토지이용변화와 토지특성에 있어서는, 전체적으로 기존 공장부지의 면적이 크고, 역세권 내와 중.대로변 등 접근성이 양호한 부지일수록 상업.업무용과 아파트로 전환되고, 상대적으로 부지면적이 작거나 접근성이 떨어지는 부지들은 기존 공업기능을 유지하거나 단독 혹은 다세대 형태의 주거기능으로 사용되고 있는 경향을 보이고 있다. 각 사례지역별 토지이용의 변화형태는 사례지역의 입지적 여건과 공장이적지의 물리적인 토지특성에 따라 다소 차별적으로 나타난다. 영등포부심지와 근접한 문래1동은 상업기능으로의 전환이 두드러져 주·상·공 혼재의 형태를 보이며, 양평동은 공업기능이 우세한 가운데 접근성이 양호한 부지들은 공업나지의 형태로 변화하였다. 대규모 택지개발지역과 인접한 신도림동과 창·도봉동은 아파트 중심으로 전환되면서 신도림동은 주·공 혼재의 형태로, 그리고 공장이적지의 부지규모가 큰 창동과 도봉동은 아파트 및 주거용으로의 전환이 주도적이었다.
결론적으로 탈공업화를 경험한 선진국에서 전개되었던 탈공업화 양상과 공장이적지의 변화는 우리나라, 특히 서울에서 전개되고 있는 변화와는 분명히 다르게 나타난다. 서울의 탈공업화를 주도하는 기존 공업집적지역이 공간구조에서 지니는 위상은 변화하였다. 초기 준공업지역 지정당시에 도시 외곽부였던 공업지역은 이미 시가화지역 한 가운데에 위치하고 있으며, 잠재적인 개발수요는 증가하고 있으나 개발가능지가 고갈된 서울에서 대규모 공장부지에 대한 개발압력이 증가하고 이는 서울을 포함하는 수도권의 공간정책과 병행하여 공장이적지를 발생시키는 주요 배경이 되고 있다. 또한 공장이적지의 토지이용변화 형태는 공장이 위치한 지역의 특성과 해당 부지의 토지특성에 따라 다양하게 전개되고 있다. 따라서 공장이적지의 발생과 토지이용변화에 대한 접근은 전체 공간구조의 재편과정과 조화를 이루며, 탈공업지역의 특성을 고려한 차별적인 방안이 모색되어야 한다. 또한 개발이익의 사유화를 방지하고 이를 환수하여 재투자할 수 있는 공영개발이 더욱 강조되어야 하며, 공원·녹지 등 친환경적 공공용지의 확보는 기존 공업지역으로서의 지역 이미지를 개선하고 지역 판촉을 통한 성장잠재력을 구비한다는 측면과 주·공 혼재의 완충역할을 할 수 있다는 점에서도 바람직한 대안이 된다고 판단된다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

For the last four decades, Seoul has played a role as a core of the rapid economic development, and the concentration to Seoul metropolitan area has been continued. Since the 1970's, the decentralization of population and activities from Seoul to its fringe has been appeared. Especially the exodus of manufacturing activities from Seoul have led to the serious decrease of manufacturing sector in the industrial structure of Seoul. The spatial division of labour in Seoul metropolitan area has been deepened with the decline of manufacturing industry and the concurrent growth of advanced service activities in Seoul. These processes of deindustrialization had the spatial selectivity, which have brought about a mass of the plant closures and relocations at the old industrial areas in Seoul.
The factory-moved sites can be used as the valuable land resources needed for the industrial and urban restructuring. But most of factory-moved sites have been converted to the high-density residential or commercial uses to create the short-term betterments, which have raised the urban managerial problems such as the confusion and conflict of land-uses, the disproportion with urban infrastructures and the maintenance of manufacturing activities.
The purpose of this research is to understand the urban restructuring of Seoul in terms of deindustrialization. For this purpose, I analyzed 1) the decline of manufacturing industry and the spatial characteristics of deindustrialization, 2) the characteristics of deindustrialized areas, 3) the land-use changes and land characteristics of factory-moved sites.
The results of this research can be summarized as follows:
1. The decline of manufacturing industry and the spatial characteristics of deindustrialized areas in Seoul : Since the 1990's the manufacturing industry of Seoul has been experienced absolute decline. Thus, Seoul has suffered the decrease of nearly 500,000 manufacturing jobs and 1,950,000㎡ in terms of the total floor space of factories. And the manufacturing activities of Seoul have been decentralized from urban core to outer areas. By 1970, they had concentrated at Yeongdeungpo gu, Seongdong gu and Dobong gu. Since the 1990's, most of the deindustrialization of Seoul has been occured at Semi-Industrial Zones(in zoning system) such as Gangseo-Yeongdeungpo-Guro-Geumcheon gu, Seongdong gu and Dobong gu. That is, in the 1960's the deindustrialization by plant closures and relocations firstly began to undergo at the urban core and its adjacent areas. And in the 1990's, the deindustrialization has been appeared mainly at the old industrial areas(Semi-Industrial Zone) within Seoul.
2. Between 1994 and 2002, the land-use changes in deindustrialized areas by case study : The case study areas cover Mullae1 dong, Yangpyeong dong, Shindorim dong, and Chang-Dobong dong, which are a part of the old industrial areas(mainly, Semi-Industrial Zone) within Seoul. In these areas, the nearly 70% of the entire factory sites at 1994 were converted into the other land-uses such as high-rise apartment houses, commercial and office buildings, and industrial vacancies. These land-use changes were closely related with the rezoning from Semi-Industrial Zone to Residential Zone, betterments and accessibility.
3. The characteristics of the land-use changes in the case study areas : The land-use changes by the case study areas tend to be differentiated according to the situation of each area and the physical characteristics of factory-moved sites. The factory-moved sites of the Mullae1 dong adjacent to Yeongdeungpo sub-core were mainly converted into the commercial uses. As a result, the pattern of the land-use in Mullae1 dong shows the confusion of the residential, commercial and industrial uses. In the case of Yangpyeong dong, the factory-moved sites around Yangpyeong subway station tend to be transformed to the industrial vacancies. And in the Shindorim dong and Chang-Dobong dong adjacent to the large residential development districts, most of the factory-moved sites were changed to the residential land-use, especially high-rise apartment houses.
In conclusion, the spatial characteristics of deindustrialization in Korea, especially Seoul, are very different from those in the other advanced countries. The spatial status of the old industrial areas in Seoul has been changed. In the early 1970's, the old industrial areas were located at the outer areas within Seoul, but recently they are located in the built-up areas. In addition, the potential demands of redevelopment and the pressure of the land-use change on the large factory sites have been increased continually, which have worked as the main backgrounds of deindustrialization, together with spatial policies and land-use regulations.
Also, the patterns of land-use change tend to be differentiated according to the situation of each area and the land characteristics of factory-moved sites. So, it is very important to apply the diversified management policies to each area, considering the characteristics of the deindustrialized areas and the processes of urban restructuring. And the great emphasis should be laid on the public land development to recapture betterments and to secure open space systematically. These suggestions will be contributed to solve the urban managerial problems of the deindustrialized areas, and to improve the vitality of the areas by means of transforming the negative image associated with the old industrial area and promoting the place-marketing.