韓國 地方議會와 執行機關간의 葛藤에 관한 實證的 硏究 = (An) Empirical Study on the Conflicts between the Council and the Executive in Korean Local Governments

국문 초록 (Abstract)

본 연구는, 우리나라 지방의회와 집행기관간 갈등의 실태를 파악하고, 이를 바탕으로 그 대책을 마련하는 데 목적을 두고 있다. 이들간 갈등은 조직간 갈등과 정책갈등을 포괄하는 개념으로서, 이로부터 발생하는 역기능적인 측면을 연구범위로 하였다. 따라서 전통적 관점과 달리, 근래 제기되고 있는 갈등의 순기능적인 측면은 연구범위에서 제외시켰다.
우리나라의 지방자치는 1991년 지방의회가 구성됨으로써 30년만에 부활되고 1995년 민선 지방자치단체장시대가 출범하였다. 그러나, 사전연구 및 검토가 충분하지 못한 채 부활된 지방자치의 현장에서는, 그 동안 많은 문제를 불러 일으켰다. 이들 가운데 중요한 문제 중의 하나가 본 연구에서 주제로 삼은 양기관간 갈등의 문제라고 볼 수 있다.
우리나라 지방정부는, 지방의회와 집행기관으로 구성되어 이들의 상호작용을 통해 자치행정을 수행한다. 이들간에 갈등이 심각하고 장기화된다면 자치행정은 큰 혼란에 빠질 수 있다. 때문에, 이들간에 발생하는 역기능적인 갈등을 예방 또는 해소시킬 수 있는 제도적 장치나 대책이 필수적으로 요구된다.
우리나라의 경우는, 아직 이러한 장치나 대책이 마련되지 않아 양 기관간의 갈등으로 인한 부작용을 우려하지 않을 수 없다. 지금까지, 이와 관련된 실태 조사는 거의 없는 실정이며 주로 법적·제도적 접근에 치중하고 있다.
이와 달리, 본 연구는 실증적 조사를 통해 지방의회와 집행기관간 갈등의 실태를 파악하고, 그 대책을 마련하기 위한 설문조사를 실시하였다. 양 기관에 소속되어 이들간 갈등의 실제 당사자라고 할 수 있는, 지방의회의원들과 지방 공무원들이 조사대상이다. 실증조사와 설문조사는 이론적 고찰, 법적·제도적 접근, 기존연구 등 문헌조사, 관계자 면담, 경험적 관찰 등을 바탕으로 하였다.
먼저, 조사결과 분석을 통해서 파악된 양 기관간 갈등의 실태에 관해 요약을 하면 다음과 같다. 첫째, 우리나라 지방의회와 집행기관간의 갈등 상황은 우려했던 만큼 빈번히 발생되고 있지 아니하며, 그 수준 또한 그다지 심각하지는 않다는 사실이다. 하지만, 이들간 갈등의 수준이 높지는 않다고 하더라도 그로인해 빚어지는 부작용은 상당히 심각한 것으로 파악된다. 이는, 양측의 갈등에 관해 보다 체계적인 조사와 대책을 마련해야 할 현실적인 필요성을 시사한다.
둘째, 이들간 갈등의 발생에 있어서는 갈등이론에 의한 일반원인들과 함께, 지방정부 내에서 실재적으로 작용하고 있는 구체적인 영향요인들의 발생비중을 규명할 수 있었다. 또한, 이들간에는 정책의 내용보다 그 형식·절차 또는 제도 등을 대상으로 하는 갈등의 존재가 많이 확인되었다. 이를 통해 파악된 사실은, 비생산적이고 불필요한 갈등을 초래하는 경우가 많다는 것이다. 다만, 다수의 응답자들은 이러한 갈등이 그 구성원들의 의식전환을 통해 예방 내지 완화될 수 있다고 인식하는 것으로 나타났다.
셋째, "강시장-의회형"(strong Mayer-Council type)의 우리나라 기관분립형 지방정부에서 양 기관의 관계는 "집행기관 우위-다소 갈등관계"로 파악된다. 그렇지 않은 지방정부도 있을 것이지만, 발생빈도와 부작용의 심각성에 관한 조사결과는, 갈등관계를 빚고 있는 지방정부가 상당히 있음을 알려준다.
다음, 갈등의 효과적인 예방방안에 관한 설문조사 결과를 바탕으로 제안할 수 있는 개선방안은 다음과 같다. 첫째, 행태적 차원에서는 사전 실무협의를 적극 장려·지원하고, 상호이해 증진을 위한 합동 연수 및 교육을 주기적으로 실시하는 방안이다. 또한, 갈등발생의 빈도가 높고 부작용이 심각한 유발행위를 중심으로 상호 양보와 타협을 하는 방안을 들 수 있다.
둘째, 조직관리적 차원에서는 중앙정부가 지방정부에 대해 법적 수단은 최소한으로 유지하고, 갈등의 자율적 해결수단도 인정하는 방안이다. 양 기관이 정보공유의 확대로 정보의 비대칭성(information asymmetry)을 개선하고, 또 사전 협의기구를 제도의 도입 이전이라도 구성·운영하는 방안을 들 수 있다.
셋째, 관련제도 정비차원에서는 양 기관간 형평성 있는 권한의 재배분, 사전협의제도 도입, 양측에 적용되는 규정의 명확화, 지방선거에서 정당참여(Party involvement) 배제 등의 방안들이다. 이상의 방안들은 상당부분 지방정부 스스로의 노력은 물론 국회와 행정부 즉, 중앙정부의 노력을 함께 요구한다.
이상과 같이, 본 연구가 실증조사를 통해 파악한 양 기관간 갈등의 실태와, 설문조사를 바탕으로 제안한 개선방안은 상당한 정책적 함의를 갖는다. 다만, 실증조사가 관계자들의 주관적 인식에 주로 의존하고 또 이들을 조사대상으로 한정한 한계를 갖고 있다. 주민, 시민단체, NGO 등도 지방자치의 주역으로서 이들의 활동과 주장·요구는, 양 기관간 갈등의 발생원인 및 관리전략에 중요변수가 될 것이다. 향후 이들 주체를 포함한 보다 체계적인 연구가 요구된다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study examines the conflictual relationship between the Council and the Executive in the Korean local governments, and suggests solutions to such problems on the basis of the findings from the examination. The Study mainly focuses on the negative aspects of the organizational and policy conflicts between the two entities, therefore does not deal with positive aspects of the conflicts recently being discussed among some scholars.
Local autonomy in Korea was revived after 30 year hibernation by way of re-establishing the Council in 1991. Heads of local governments began to be elected by the residents in 1995. However, hasty revival of the local autonomy without a thorough review and proper preparation has brought about many problems at the local level. One of those problems is the conflictual relationship between the local council and the executive, which is the theme of this study.
Local autonomy in Korea is being carried out by the interaction between the Council and the Executive that are two pillars of the local autonomy. Long-term and serious conflicts between two institutes may cause chaos in local autonomy. Accordingly, measures to prevent or reduce the undesirable conflicts between two institutes are highly demanded. Though the conflicts could demage local autonomy seriously in the absence of such measures, the empirical studies concerning this worrisome situation are hard to find. Most of existing studies take legal and systematic approaches to the conflictual relationship.
On the contrary, this study takes an empirical approach to look at the realities of the conflictual relationship between two institutes by surveying the members of the Council and the officers of the Executive who are deemed to be parses to the conflicts. This study is also based on theoretical insights, legal and systematic approaches, literature review including previous studies, face to face interviews, and empirical observations.
Observations of the conflicts between two institutes in this study can be summarized as follows.
First of all, conflicts between the two institutes are not as serious or frequent as worried. However, despite the low level of conflicts, negative implications of the conflicts appear to be somewhat serious. This suggests that there is a necessity to systematically survey and analyze the conflicts and to come up with measures to solve the conflicts.
Second, the conflicts between the two institute are more caused by such factors as formality, procedure and system than by factors like policy differences. This suggests that many conflicts are counter-productive and unnecessary. However, most of respondents appear to believe these conflicts can be eased or prevented if the members of the two institutes change their relevant perceptions and behaviors.
Third, "strong Mayor-Council type" local governments where the Executive has a supremacy over the Council seems to be a typical local autonomy model in Korea. Based on the analysis of the occurrence, negative implications and seriousness of the conflicts, in a substantial number of local governments the executive appears to have conflictual relationships with its local council. However, some local governments experience few conflicts.
Next, some suggestions can be made to improve the conflictual relationship based on the result of the survey on the measures to effectively prevent the conflicts.
First, as for the behavioral approach, pre-discussions at the working level and periodic workshops or training to enhance mutual understandings are highly recommendable. Reciprocal reconciliation and cooperation to solve the causes of the conflicts are also desirable.
Second, in terms of an organizational approach, the central government needs to maintain a minimum level of legal measures intervening the activities of the local government, and allow the local government to take independent measures to solve the conflicts. The information asymmetry can be improved by sharing information between two institutes. Pre-discussion organs can be formed and operated even before relevant legal basis are provided.
Third, as a system revamp, equitable redistribution of power between two institutes, introduction of pre-discussion, clarification of applicable rules for two sides, and exclusion of party involvement at local elections can be suggested. A win-win strategy is most suitable when above-mentioned measures are sought by both the central government and the local governments.
Suggestions in this study based on the realities of the conflicts perceived by relevant groups have substantial policy implications. However, this study has a limitation depending on the subjective recognition of the limited members of the relevant groups. Residents, civic groups and NGOs who are also major actors in local autonomy were excluded in the study. Their opinions, behavior and demands could be important factors in terms of causes and management of conflicts between two institutes. More systematic research efforts that encompass these actors are needed in the future.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = ⅰ
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 = 2
• 1. 연구의 범위와 내용 = 2
• 2. 연구의 방법 = 3
• 제3절 연구의 의의 = 4
• 제2장 한국 지방정부의 지방의회와 집행기관간 상호작용 = 5
• 제1절 한국 지방정부의 조직 및 기능 = 5
• 1. 한국 지방정부의 구성원리 = 5
• 2. 지방의회와 집행기관의 분담기능 = 9
• 3. 한국 지방정부의 운영원리 = 12
• 제2절 상호작용 주체로서 양 기관의 조직 특성 = 18
• 1. 목적의 동일성과 방법의 차이성 = 18
• 2. 기능수행상 불가분성 = 22
• 3. 구성원의 행태와 조직문화의 이질성 = 24
• 4. 대리인 이론과 양 기관의 조직 특성 = 27
• 제3절 상호작용 수단으로서 양 기관의 법적 지위 및 권한 = 28
• 1. 지방의회의 법적 지위 및 권한 = 28
• 2. 집행기관의 법적 지위 및 권한 = 34
• 제4절 상호작용 과정으로서 지방정부의 주요활동 = 39
• 1. 정책토론활동 과정 = 39
• 2. 자치입법활동 과정 = 41
• 3. 지방재정활동 과정 = 44
• 4. 행정사무감사ㆍ조사활동 과정 = 48
• 5. 자료요구 및 제출활동 과정 = 49
• 제3장 지방의회와 집행기관간의 갈등과 그 실태 = 52
• 제1절 지방정부의 갈등에 관한 이론적 고찰 = 52
• 1. 갈등이론 = 53
• 2. 갈등의 정의 = 54
• 3. 갈등의 유형과 과정 = 55
• 4. 갈등의 원인과 결과 = 58
• 5. 갈등의 관리전략 = 60
• 6. 이론적 고찰결과 요약 = 66
• 제2절 지방의회와 집행기관간 갈등의 실태 = 69
• 1. 갈등의 실제 주체 = 69
• 2. 갈등의 양상과 행위유형 = 70
• 3. 갈등발생의 영향요인 = 74
• 4. 갈등의 발생사례 = 83
• 5. 갈등발생의 부작용과 종결 = 89
• 제3절 기존연구의 검토 = 92
• 1. 지방의회 구성 이전 = 92
• 2. 민선 지방자치단체장시대 출범 이전 = 93
• 3. 민선 자치단체장시대 출범 이후 = 93
• 제4장 지방의회와 집행기관간의 갈등에 관한 실증적 조사 = 98
• 제1절 조사설계 = 98
• 1. 조사의 초점 (분석틀) = 98
• 2. 조사 및 분석 방법 = 100
• 3. 조사대상 = 101
• 4. 질문지 구성 = 102
• 5. 응답자의 배경적 특성 = 104
• 제2절 선행연구의 조사결과 = 105
• 1. 1차 조사결과 = 105
• 2. 2차 조사결과 = 107
• 제3절 본 연구의 조사결과 = 112
• 1. 상호작용 양태 및 정당의 영향 = 112
• 2. 갈등의 발생원인 = 119
• 3. 갈등의 발생빈도 = 132
• 4. 갈등발생의 부작용 = 144
• 5. 갈등의 대응방식 = 155
• 6. 실증적 분석결과 요약 = 159
• 제5장 지방의회와 집행기관간 갈등의 예방방안 = 168
• 제1절 예방방안에 관한 설문조사 = 168
• 1. 설문조사의 필요성 = 168
• 2. 조사대상 예방방안 = 169
• 제2절 설문조사 결과분석 = 171
• 1. 예방방안 전반에 대한 조사결과 = 171
• 2. 법적ㆍ제도적 측면 예방방안 = 172
• 3. 행태적 측면 예방방안 = 175
• 4. 조직관리적 측면 예방방안 = 177
• 5. 환경적 측면 예방방안 = 179
• 6. 지방의회 권한의 확대 강화방안 = 181
• 제6장 요약 및 결론 = 188
• 제1절 연구결과 요약 = 188
• 1. 갈등의 실태에 관한 연구결과 = 188
• 2. 갈등의 예방방안에 관한 연구결과 = 190
• 제2절 정책적 제언 = 194
• 1. 행태적 차원에서의 개선방안 = 194
• 2. 조직관리적 차원에서의 개선방안 = 196
• 3. 관련제도 정비 차원에서의 개선방안 = 198
• 제3절 연구의 한계 = 201
• ＜참고문헌＞ = 202
• 부록 질문지 = 211
• ABSTRACT = 219