역대정부 행정엘리트 충원에 관한 연구 : 장·차관을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

국문초록 본 논문은 정부 수립 이후 2000년 12월 31일까지의 우리나라 역대정부의 행정엘리트 충원기준으로서 어떠한 요인이 주로 작용하였는지를 중앙행정기관의 차관급 이상 정무직으로 재직하였거나 재직중인 1,714명을 분석대상으로 객관적인 지표와 분석 틀을 설정하여 분석해 보고, 역대정부의 행정엘리트 충원정책을 비교 평가하여 충원상의 문제점과 개선방안을 모색해 보고자 하는 의도에서 시작하였다.
역대정부의 충원 유형 분석을 위하여 충원기준을 크게 능력요인과 정치적 요인으로 구분하였는데 능력요인과 관련해서는 학력, 전공, 전직 등의 관점에서 논의하였으며, 정치적 요인으로는 출신지역, 출신학교, 성별을 중심으로 논의하였다.
이러한 충원 요인을 중심으로 역대정부별로 정부의 성격, 주요 개각 사유, 요인별 충원형태를 분석하였으며, Baber의 이론과 같은 논리로 충원유형을 통합형, 전문가형, 정치가형으로 구분하여 연구분석의 틀을 설정하고 역대정부의 행정엘리트 인사 충원 정책을 비교 분석하였다.
본 연구에서 나타난 역대정부의 행정엘리트 충원 비교 분석 결과는 다음과 같다.
첫째, 역대정부의 행정엘리트 충원은 전체적으로 전문가형 45.0%, 통합형 35.2%, 정치가형 129%, 유형을 특징지울 수 없는 기타가 6.9%를 차지하고 있다. 충원유형의 추세는 전문가형이 점차 증가하는 추세이며, 통합형과 정치가형은 감소하는 추세이다.
둘째, 역대정부별 충원 유형 분석 결과 통합형과 전문가형으로 대별되며 정치가형으로 특징 지울만한 정부는 없는 것으로 나타났다. 박정희 2기 정부, 전두환 정부, 노태우 정부는 통합형 행정엘리트 충원 유형을 가지고 있으며, 이승만 정부, 박정희 1기 정부, 김영삼 정부, 김대중 1기 정부는 전문가형 행정엘리트 유형을 가지고 있는 것으로 나타났다.
셋째, 역대정부의 충원유형을 비교분석하여 보면 먼저, 개인적 능력요인과 사회적 배경요인을 동시에 고려한 통합형 행정엘리트를 많이 충원한 역대정부는 ① 전두환 정부 ⇒ ② 노태우 정부 ⇒ ③ 박정희 2기 정부 ⇒ ④ 김영삼 정부 ⇒ ⑤ 박정희 1기 정부 ⇒ ⑥ 김대중 1기 정부 ⇒ ⑦ 이승만 정부의 순으로 나타났다. 전두환 정부의 경우 쿠데타에 의하여 집권함으로써 정통성에 치명적인 결함을 가진 정부였으며, 노태우 정부의 경우 국민들의 민주화 열망이 그 어느 정부보다 강한 시대적 상황에서 집권한 정부로서 이들 정부에서는 능력요인과 정치적 요인을 모두 고려한 합리적인 행정엘리트 충원정책을 하여 정통성을 확보하고 국민들의 민주화 열망을 수용할 필요성이 있었을 것으로 판단된다.
개인적인 능력요인을 중시하여 행정엘리트를 충원한 정부는 ① 김대중 1기 정부 ⇒ ② 이승만 정부 ⇒ ③ 김영삼 정부 ⇒ ④ 박정희 2기 정부 ⇒ ⑤ 노태우 정부 ⇒ ⑥ 박정희 1기 정부 ⇒ ⑦ 전두환 정부의 순으로 나타났다. 김대중 1기 정부는 IMF구제금융의 국가경제의 위기상황 하에서 경제위기 극복을 위하여 이승만 정부의 경우에도 광복이후 국가 재건을 위하여 개인적인 능력 요인을 보다 더 고려하였을 것으로 판단된다.
사회적 배경요인을 중시하여 행정엘리트를 충원한 역대정부는 ① 박정희 1기 정부 ⇒ ② 이승만 정부 ⇒ ③ 전두환 정부 ⇒ ④ 박정희 2기 정부 ⇒ ⑤ 노태우 정부 ⇒ ⑥ 김대중 1기 정부 ⇒ ⑦ 김영삼 정부의 순으로 나타났다. 박정희 1기 정부는 정통성에 치명적인 결함을 가지고 탄생한 정부로서 정치적인 충성심을 행정엘리트 충원에 중점을 두었을 것으로 판단되며, 이승만 정부의 경우에도 최초의 정부수립에 따른 인물난 등으로 개인적인 친분이나 정치적인 성향이 같은 인물들을 우선 고려하였을 것으로 판단된다.
넷째, 역대정부의 행정엘리트 충원을 요인별로 분석해 보면 능력요인과 관련해서는 전체적으로 학력의 수준은 점차적으로 향상되는 모습을 보여 주었다. 이는 전문성 측면에서 사회가 고학력을 점차 요구하고 있고 그에 대통령이 반응하고 있다는 증거라 할 수 있다. 전공별 분포는 법학전공자가 31.8%로 가장 많았으며, 최근에는 정치 · 행정학 전공자와 경제 · 경영학 전공자가 점차 증가하는 추세를 보이고 있다 전직분포는 관료 출신이 가장 많았다. 이승만 정부에서 김대중 정부에 이르기까지 시간이 갈수록 고위직 행정엘리트 가운데 관료출신의 비율이 점차 커져 갔으며, 전직이 군인인 행정엘리트는 군사정부에 들어와서 대거 동용되었음을 알 수 있었다.
정치적 요인과 관련하여 출신지역 분포는 경남 · 북과 서울 순이었으며, 출신학교는 서울대가 41.5%로 타 대학에 비하여 압도적인 비율을 차지하고 있으며, 다음으로 사관학교, 고려대, 연세대의 순으로 나타났다.
역대정부의 행정엘리트 충원과정에서 나타난 특정에 따라 정책제언을 하면 다음과 같다.
먼저, 행정엘리트의 충원에 있어 정책수행능력, 도덕성, 자질 등에 관하여 사전 검증을 위한 인사 청문회 제도의 확대를 들 수 있다.
둘째, 일단 임명된 행정엘리트에게는 업무를 효율적으로 수행할 수 있을 만큼의 재임기간이 허용(2년 이상) 되어야 한다.
셋째, 행정엘리트 인사의 대표성을 확보하기 위하여 출신지역, 출신학교의 균등배분을 실현하기 위한 제도적 장치가 마련되어야 한다.
넷째, 여성의 행정엘리트 충원비율을 제고하기 위한 적극적인 노력과 함께 현재 정부에서 계획하고 있는 1기관 1인 여성 국 · 과장제의 적극적인 추진과 여성 승진 할당제 도입을 통하여 여성의 공직 기회를 확대하여야 한다.
결론적으로 행정엘리트의 인사 충원 기준은 시대 상황과 국가에 따라 항상 변화하고 있다. 또한, 아무리 정치적 판단력과 개인적인 능력이 우수한 인재가 다수 포진한 정부에서도 국정난맥상은 발생하였으며, 이는 행정엘리트 충 원의 일부 잘못도 원인이 될 수 있으나, 그 보다는 리더십 · 철학 · 국정 운영 에 대한 비전 등 대통령 자신의 역량이 부족하였기 때문이라고 판단된다.
따라서, 앞으로 무한경쟁의 세계화시대에 국가 경쟁력을 제고하고, 선진국가로 도약하기 위해서는 자질과 능력을 갖춘 행정엘리트의 충원과 함께 대통령 후보자의 자질, 리더십. 철학 등을 충분히 검증하고 국민들이 올바른 선택을 하는 것이 중요하다 할 것이다.
끝으로, 본 논문은 일부 계량 가능한 측정지표를 통하여 역대정부의 행정엘리트 충원정책을 비교 분석하였으나, 체제환경 · 시대상황 · 대통령의 리더십 등 그 이외의 다양한 변수를 분석하지 못한 한계가 있으며, 앞으로 이러한 변수에 대하여는 후속연구에 맡기고자 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The present thesis analyzes the factors that determined the recluitmenf standards of the successive Korean governments from the establishment of the first government through Dec. 31, 2000. An objective index and frame of analysis were used to examine 1,714 officials who occupied or currently occupy the posts of vice-minister and above in the central administrative institutions.
The study was initiated with the goal of comparing and analyzing the administrative elite recruitment policies in the successive governments in order to identify problems in recruitment and to seek a plan for improvement
The recruitment standards were divided broadly into capability factors and political factors. Academic achievement, fields of specialization and previous jobs were considered in the discussion of capability factor. The region of birth,
schools attended and gender were considered in the political factor.
The recruitment factors were used in analyzing the successive governments' characteristics, reasons for cabinet reshuffles, and recruitment patterns. Baber's theory was used in dividing the recruitment types to integrated type, specialist type and politician type. The administrative elite recruitment policies of successive governments were compared and analyzed within that frame of analysis.
The results of the analysis of the bureaucratic elite recruitment in successive governments were as follows:
First, overall, specialist types made up 45 percent of the administrative elite recruits in the successive governments. The integrated type accounted for 35.2percent and the politician type accounted for 12.9 percent of the administrative
elite recruifments while there was no clearly discemable type in 6.9 percent.
The specialist type recruitment is on a gradual rise while the integrated type and the politician type recruitment are in a decline.
Second, examining the recruitment types in the successive governments, the governments can be divided into integrated types and specialist types. No government can be characterized as a politician type. The second Park Chung-hee government, the Chun-hwan government and the Roh Tae-woo government had integrated type administrative elite recruitment. The Syngman Rhee government, the first Park Chung-hee government, the Kim Young-sam government and the first Kim Dae-jung government featured specialist type administrative elites.
Third, governments that recruited large numbers of the integrated type administrative elites that take into consideration both the personal capabilities and the social background factors are 1) Chun Doo-hwan government=>2) Roh Tae-woo government=>3) Second Park Chung-hee government=>4) Kim Young-sam government=>5) First Park Chung-hee government=>6) First Kim Dae-jung government=>7) Syngman Rhee government. The government of Chun Doo-hwan, having come to power through a military coup, had a fatal flow in its legitimacy. In the case of the government of Roh Tae-woo, the government
ruled at the time when the people's desire for democratization was at its strongest ever. By employing a rational administrative elite recruitment policy that took into consideration both the individual's capabilities and political
factors, the two governments sought to secure legitimacy and accommodate the people's desier for democratization .
Governments that placed importance on the individual's capabilities were
1) First Kim Dae-jung government=>2) Syngman Rhee government=>3) Kim Young-sam government=>4) Second Park Chung-hee government=>5) Roh Tae-woo government=>6) First Park Chung-he goverment=>7) Chun Doo-hwdn government. The first Kim Dae-jung government, faced with the task of economic recovery following an economic crisis and an IMF bailout, needed to
place more emphasis on individual capabilities. The government of Syngman Rhee that faced the task of rebuilding the nation after gaining independence also needed to consider individual capabilities.
Successive governments that placed importance on social factors in recruiting administrative elites were 1) First Park Chung-hee government=>2) Syngman Rhee government=>3) Chun Doo-hwan government=>4) Second Park Chung-hee government=>5) Roh Tae-woo government=%) First Kim Daejung government=>7) Kim Young-sam government. The first Park Chung-hee government lacked legitimacy and thus placed importance on political loyalty in recruiting administrative elites. In the case of the government of Syngman Rhee, the scarcity of personnel in the establishment of the first government appears to have led it to consider people with close personal ties or those sharing similar political orientations.
Fourth, an analysis of the factors of administrative elite recruitment reveals that, with regards to the capabilities factor, the academic standards are gradually getting higher. This is evidence that the public is demanding higher scholarship and the presidents are responding to the demands. Looking at the recruits’fields of specialty, law majors took up the largest share at 31.8 percent. Recently, people with degrees in political science, public administration,
economics and business administration are on the increase. An examination of the previous jobs of the administrative elite recruits shows that bureaucratic posts were the most common. Starting with the government of Syngman Rhee and through the Kim Dae-jung government the ratio of bureaucrats filling the high-ranking administrative elite posts has been increasing. During military regimes, a large number of former military officials were recruited into administrative elite posts.
Of the political factors, the spread of birthplace showed large numbers hailing from the South and North Gyeongsang provinces and Seoul. Looking at academic institutions, Seoul National University graduates made up 41.5 percent of the administrative elites. This was followed, in order, by the Military Academy, Korea University and Yonsei University.
Looking at the peculiarities of the administrative elite recruitment processes of the successive governments, the following policy recommendations are made.
First, in recruiting administrative elites, special hearings to examine capabilities, ethics and talents should be more widely used.
Second, the appointed administrative elites should be allowed to serve more than two years for effective execution of tasks.
Third, a system should be implemented to evenly distribute the administrative elite posts among birth regions and schools. This would ensure that there is even representation among administrative elites.
Fourth, a more concerted effort should be expanded to boost the ratio of female administrative elites. The government plan of "one female bureau/section chief per institution” should be followed through and a quota for female promotion should be adopted to expand opportunities for women at official posts.
In conclusion, the standards of administrative elite recruitment are constantly changing depending on the times and state of the country. Chaos in managing state affairs arose even in governments with an abundance of personnel with outstanding political judgments and capabilities. Although some mistakes in the administrative elite recruitments can be cited as a reason, the lack of leadership, philosophy and a vision for the running of the country on the part of the president is a greater reason.
Thafore, in order to improve the national competitiveness in the era of globalization and become an advanced country, it is important not only to recruit talented and capable administrative elites but for the people to make the right choice in choosing the president, carefully examining the presidential candidates’ talent, leadership and philosophy.
Finally, the present study compared and analyzed the successive governments’ administrative elite recruitment policies using some quantifiable measurement indices. However, the study is limited in that it did not analyze the regim conditions, circumstances of the period, presidential leadership and other various variables. Such variables should be followed up in future studies.

목차 (Table of Contents)

• 목차
• 국문초록
• 제1장 서론=1
• 제1절 문제의 제기=1
• 제2절 연구목적=3
• 제2장 행정엘리트 충원의 이론적 배경=5
• 제1절 행정엘리트 충원의 의의=5
• 1. 행정 엘리트의 개념=5
• 2. 행정엘리트의 역할=7
• 3. 행정엘리트 충원의 중요성=9
• 제2절 행정엘리트의 충원기준=12
• 1. 행정엘리트에 요구되는 자질=12
• 2. 행정엘리트의 충원 요일=16
• 제3절 선행연구의 검토=18
• 제3장 분석틀의 구성과 자료의 수집=21
• 제1절 분석틀의 구성과 지표의 설정=21
• 1. 분석틀의 구성=21
• 2. 분석지표의 설정=24
• 제2절 연구의 대상과 자료의 수집=26
• 1. 연구의 대상 및 범위=26
• 2. 자료의 수집과 분석방법=29
• 제4장 역대정부의 행정엘리트 충원요인분석=33
• 제1절 이승만 정부=33
• 1. 정부의 성격 및 행정환경=33
• 2. 이승만 정부의 주요 개각사유=36
• 3. 행정엘리트 충원분석=38
• 4. 충원요인 분석결과와 특징=45
• 제2절 박정희 1기 정부=47
• 1. 정부의 성격 및 행정환경=47
• 2. 박정희 1기 정부의 주요 개각사유=49
• 3. 행정엘리트 충원분석=51
• 4. 충원요인 분석결과와 특징=57
• 제3절 박정희 2기 정부=59
• 1. 정부의 성격 및 행정환경=59
• 2. 박정희 2기 정부의 주요 개각사유=61
• 3. 행정엘리트 충원분석=62
• 4. 충원요인 분석결과와 특징=68
• 제4절 전두환 정부=69
• 1. 정부의 성격 및 행정환경=69
• 2. 전두환 정부의 주요 개각사유=71
• 3. 행정엘리트 충원분석=73
• 4. 충원요인 분석결과와 특징=79
• 제5절 노태우 정부=80
• 1. 정부의 성격 및 행정환경=80
• 2. 노태우 정부의 주요 개각사유=82
• 3. 행정엘리트 충원분석=83
• 4. 충원요인 분석결과와 특징=90
• 제6절 김영삼 정부=92
• 1. 정부의 성격 및 행정환경=92
• 2. 김영삼 정부의 주요 개각사유=93
• 3. 행정엘리트 충원분석=95
• 4. 충원요인 분석결과와 특징=101
• 제7절 김대중 1기 정부=103
• 1. 정부의 성격 및 행정환경=103
• 2. 김대중 1기 정부의 주요 개각사유=105
• 3. 행정엘리트 충원분석=107
• 4. 충원요인 분석결과와 특징=113
• 제5장 행정엘리트 충원 비교분석=117
• 제1절 충원 추세 분석=117
• 1. 행정엘리트의 충원 추세분석=117
• 2. 장관의 충원 추세분석=122
• 3. 차관의 충원 추세분석=123
• 제2절 충원유형 비교분석=124
• 제3절 역대정부의 충원유형 비교분석=125
• 1. 통합형 충원유형=125
• 2. 전문가형 충원유형=126
• 3. 정치가형 충원유형=127
• 제4절 충원요인별 비교분석=128
• 1. 능력요인=128
• 2. 사회적 배경요인=134
• 제6장 행정엘리트 충원정책방향의 정립=139
• 제1절 정책적 시사점=139
• 제2절 행정엘리트 충원의 향후방향=140
• <참고문헌>=145
• [부록 1] 역대정부의 주요 개각시기 및 사유=151
• [부록 2] 역대정부 행정엘리트 현황=161
• Abstract=193