정책결정과정에서 NGO의 영향력에 관한 연구 : 참여연대의 소액주주운동을 중심으로 = (A) Study on Influence of NGO in the Course of Policy Making : focusing on minority shareholder campaigns of people's solidarity for participatory democracy

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 정책결정과정에서 NGO의 영향력에 관한 연구이다. 한국에서 NGO라는 담론은 1999년 '서울 NGO 세계 대회'이후 학문적 논의를 통해 활발하게 이루어지고 있다. 현대사회에서 NGO는 국가의 정책결정에 지대한 영향력을 행사함으로써 지속적인 사회발전의 정책파트너가 되어가고 있다. 국가와 시장에 의해 나타난 문제들을 해결하는 대안으로 등장한 NGO는 시민사회와 국가의 사이에서 의사소통의 채널 역할을 함으로써 시민사회의 자율성과 참여민주주의 실현을 위한 대안으로 자리매김 되고 있다.
이러한 NGO의 위상은 최근에 와서는 거버넌스(Governance)라는 새로운 인식 틀에서 다양한 행위 주체들 중 거버넌스라는 의미를 가장 적절하게 구현할 수 있는 행위 주체의 하나로서 중요한 근거가 되고 있다. 이처럼 거버넌스의 시각에서 정책결정과정의 실질적인 이해관계자로 인식되고 있는 NGO의 영향력은 매우 중요하다.
따라서 본 논문은 현대사회에서 NGO가 정책결정과정에 어떠한 영향력을 행사하고 있는가? 정부와 NGO는 어떤 방향으로 서로의 관계를 설정해 가고 있는가? 그리고 앞으로의 활동방향은 어떠해야 하는가? 라는 문제의식을 갖고 출발하였다. 이러한 문제의식에 기반하여 본 논문은 NGO의 프로그램 중 가장 성공적인 운동으로 평가받고 있는 참여연대의 소액주주운동을 사례로 하여 정책결정과정에 있어서 그 영향력을 행사하고, 이를 토대로 거버넌스라는 새로운 인식 틀에서 NGO의 역할과 과제를 파악하는데 그 목적이 있다.
정책결정과정에서 NGO의 영향력을 분석하기 위해 본 논문에서는 세가지 분석의 틀을 가지고 접근하였다. 첫째는 NGO의 조직구조적 요인 - 조직의 구성 및 특징, 인적자원의 전문성, 재정의 독립성 등 - 이며, 둘째는 정책결정과정에서의 정책환경, 정부와 재벌과의 관계이며, 셋째는 NGO가 영향력을 행사하기 위해 사용하는 운동전략이다.
참여연대의 조직의 구성 및 특징은 참여연대의 목적과 전체사업의 취지의 범위 안에서 위원회와 각 센터의 '자율성'을 보장하고 있으며, 사업과 활동을 추진하는 기구는 상임집행위원회와 사무처장단을 중심으로 이루어지고 있어 '분권적 구조'의 특징을 가지고 있다. 참여연대는 구성원의 직접행동을 동원하기보다는 조직내의 전문적인 정책기구와 전문가를 통해 개발한 이슈들을 법적, 제도적 기제를 활용하고 있는 것으로 나타났다. 참여연대의 재정은 회원 회비와 후원금, 그리고 특별모금 및 기타 수입으로 충당되고 있으며, 정부로부터 지원을 받지 않는다는 재정의 '독립성'을 지키고 있다.
그리고 외환위기 위후 재벌은 비효율적 부자, 기업경영의 투명성 결여, 선단식 경영, 배제적 기업지배구조 등 개혁의 주요 대상으로 평가되면서 IMF 체제로의 이행 및 국민의 정부 출범으로 재벌개혁이 개혁의 중심적 과제로 등장하였다. 따라서 정부와 IMF는 처음부터 기업구조조정을 가장 중요한 정책으로 인식하게 됨으로써 참여연대의 소액주주운동은 '타도'되지 않은 재벌의 개혁을 위한 수단으로 주목받았다.
참여연대는 억압받고 소외된 시민 혹은 시민적 권리의 침해에 관해 정부 및 정체를 상대로 한 다양한 이의제기 및 감시와 통제 기능의 수행을 담지하고 있기 때문에 적어도 정체 바깥에 존재하면서 정부 및 정체에 대해 도전적으로 설정되는 관계라고 말할 수 있다. 그러나 소액주주운동 과정에서 공익소송 등을 통한 국가기구의 직접적인 활용과 합법적 공간에서 사안별로 정부와의 협력 내지 협조관계를 유지하였던 것으로 평가된다.
참여연대와 재벌간의 관계는 기업에 따라 대립적 관계 내지 협력적 관계를 형성하고 있음을 알 수 있다. 이는 IMF 체제라는 객관적 환경의 요인이 크게 작용한 탓이다. 참여연대는 재벌을 상대로 사안에 따라 주주총회 참가와 공익소송 및 고소·고발을 중심으로 전개하였다.
그리고 정책결정에 영향력을 행사하기 위한 운동전략은 정부와 재벌을 상대로 하는 직접적 전략인 31% 보다 대중을 상대로 한 간접적 전략이 69%로 상대적으로 집중되어 있는 것을 알 수 있다. 그리고 참여연대는 법률적 시민운동을 전개함으로써 일회성에 그치는 운동을 전개하는 것이 아니라 지속적인 운동을 전개하였다. 그 결과 정책결정과정에서 지대한 영향력을 행사할 수 있었으며 대중적 인지도를 높이는데 중요한 역할을 했다.
소액주주운동 과정에서 NGO의 역할은 상당히 부각되었으며, NGO가 중간자적 입장에서 주도적으로 정부와 재벌에 대해 영향력을 행사하여 재벌개혁정책을 이끌어낸 것은 NGO 운동의 새로운 장을 연 것으로 평가된다. 다시 말하면, 일반적으로 시민단체의 정책결정과정에의 참여는 정책조언자로서 혹은 자문단체로서 참여에 한정된다는 측면에서 참여연대가 주도한 소액주주운동은 직접 정부의 정책결정에 영향력을 행사하고 정책결정을 주도한 것은 분명 새로운 패러다임임에 틀림없다. 특히 한국의 전통적인 정책결정구조는 전적으로 정부에 의존하여 공공의 문제를 풀어가던 양식과는 다른 국가·시장·시민사회간의 상호작용과 파트너십을 강조하는 새로운 공동체 운영방식인 거버넌스의 모습을 보여준 것이라 평가할 수 있다.
이와 같이 자율적·가치 중립적·공공선 추구를 특성으로 한 NGO는 정부와 시장의 실패를 극복할 수 있는 대안으로 등장하여 다원화된 사회 속에서 시민들의 다양한 이해와 요구를 대변하고 있다. 그러나 시민사회적 해결방안은 무책임성(non-accountability)과 시장에 대한 비전문성으로 인해 시민사회의 실패를 가져올 수도 있다는 점을 간과해서는 안된다.
결론적으로 국가의 실패, 시장의 실패를 보완하기 위해 등장한 NGO가 시민의 실패로 끝나지 않도록 하기 위해서 또 훌륭한 거버넌스를 확보하기 위해서는 무엇보다도 NGO의 책임성과 정통성 그리고 투명성을 확보하는 것이 필요하다고 하겠다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study deals with influence of NGO (non-governmental organizations) on policy-making. In Korea academic discussions are livelily going on about NGO since 1999 Seoul International Conference of NGO. These days NGOs are becoming political partners for steadfast social advancement with great impacts on policy-making of the state. NGOs, which came up as the alternative to work out with problems jutted out of the state, and the makers, play as channels of communication between citizens and the state, and take root in realizing autonomy in civic life and participatory democracy.
This position of NGO is becoming most appropriate to join the body active in the frame of new cognition, GOVERNANCE. They have major ground to realize the role of governance just properly as it means. Influence of NGOs, approved to an interested party in view of GOVERNANCE, is of much importance.
Therefore, this study set out being aware of such problems as which impacts NGOs are now discharging in the course of policy-making, and in what direction the state and NGOs are making relationship with each other. Aware of the problems, this study took Minority Shareholder Campaigns of the People's Solidarity for Participatory Democracy, which is evaluated to be the most successful program of NGO programs, for a case; to analyze its impacts in the course of policy-making, and catch the role and task of NGOs in the new cognitive frame of governance.
To analyze impacts NGOs may have in the course of policy-making, this study approached to the subject in three aspects of analysis. First, organizational factors of NGO - constitution of the organization, its characters, and expertism of personal resources, independency of finance, etc. -, second, political environment during policy-making, and relationship of government with chaebol (mammoth business group in Korea), third, campaign strategies NGO prepares to work impacts.
Structure and feature of People's Solidarity for Participatory Democracy secures 'autonomy' of each committee or center within the purpose of the organization and purport of its general work, and its 'decentralized system' is distinguished as its projects and activities are performed by standing executive committee, and secretary-general group. It is analyzed that People's Solidarity for Participatory Democracy reveals issues developed by experts and specialized policy committee within the organization taking advantage of existing legal or structural devices rather than mobilizing actions of members in person. Its finance is covered by membership fees, sponsorship, special fund-raising, and miscellaneous income, but never supported by the government to keep its financial 'independency'.
Reform of chaebols came up in the center of reformation along with entering IMF system and inauguration of People's Government as chaebols were estimated to be major target of reformation due to their inefficient investment, deficiency of transparency, convoy management, and exclusive scheme of commanding industries. Accordingly, Minority Shareholder Campaigns of People's Solidarity for Participatory Democracy attracted attention as measures to reform chaebols not outthrown yet since the government and IMF realized re-structuring of industries was the most urgent issue from the beginning.
People's Solidarity for Participatory Democracy is supposed to undertake functions of making various protests, watch, and control against the government and the political systems, so its relationship with them is regarded to be a defiant one, at the least, staying out of the political system. However, it is esteemed that they have directly utilized government organizations in public suit, for example, in the course of Minority Shareholder Campaigns, and they have kept cooperation or cooperative relation with the government on some issues within the legitimate space.
Relation of People's Solidarity for Participatory Democracy to chaebols is to be said that both have developed from antagonism to cooperation depending on each industry. Because it was largely impacted by objective factors in the environment of IMF control system. People's Solidarity for Participatory Democracy have taken actions against chaebols according to each issue concerned, having minority shareholders participate in general shareholders' meeting, and taking public suits, legal actions, or complaints against major corporates.
Its campaign strategies composed of direct ones toward the government and the chaebols, 31%, and indirect ones toward grass-roots, 69%, to give impacts on policy decision, are relatively focuses on the latter. People's Solidarity for Participatory Democracy did not take actions of instant event but expand steadfast activities with legal civil actions. Therefore, it could give great impacts on the course of policy decision, which was the key to earn public recognition
Play of NGOs became quite known during the Minority Shareholder Campaigns, and it was valued that the campaigns opened a new phase of NGO activities, giving impacts on the government and corporate groups in a masonic and leading position to draw chaebol reform policy. That is to say, Minority Shareholder Campaigns lead by People's Solidarity for Participatory Democracy are certainly a new paradigm th give impacts directly on the government, and lead policy decision, on the condition that participation of civic groups in policy decision is generally limited to participate as policy adviser or advisory group.
Specially it is valued that this organization showed an aspect of governance, a new pattern to manage solidarity emphasizing interaction and partnership among the state, the market, and civil society in Korea quite new from the traditional frame to decide policies, which used to depend entirely on the government to work out the public issues.
Thus, NGOs, characterized by pursuing autonomous, neutral,, and public good, have appeared as the alternative to cope with failure of the government and markets, and to speak for citizens with various interests and needs in this complex society. However, you must overlook that civic solution may result in failure owing to non-accountability and non-expertise in market.
In conclusion, it is necessary for NGOs to obtain accountability, legitimacy and cleanness, less they, who appeared to make up the failure of the nation and the market, should end in failure, but to secure desirable governance.

목차 (Table of Contents)

• 국문초록
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구목적 = 1
• 제2절 최근의 연구경향 = 4
• 제3절 연구방법 및 범위 = 11
• 제2장 정부 - NGO 관계에 관한 이론적 고찰 = 13
• 제1절 정부와 NGO의 관계 = 13
• 제2절 거버넌스와 정부 - NGO 관계 = 17
• 제3절 연구의 분석들 = 23
• 제3장 참여연대의 영향력 행사 분석: 소액주주운동 = 25
• 제1절 참여연대의 성장과 정체성 = 25
• 제2절 소액주주운동의 의의 = 31
• 제3절 소액주주운동의 전개과정 = 33
• 제4장 참여연대의 영향력 원천 = 45
• 제1절 조직 구조적 요인 = 45
• 제2절 정부 - 재벌 관계 요인 = 56
• 제3절 운동 전략적 용인 = 68
• 제5장 거버넌스의 적절성 논의 = 71
• 제1절 참여연대의 역할과 한계 = 71
• 제2절 거버넌스 실현을 위한 NGO의 과제 = 74
• 제6장 결론 = 77
• 참고문헌 = 82
• Abstract = 88