韓國 地方議會制度의 發展方案에 관한 硏究

국문 초록 (Abstract)

지방의회는 헌법 제118조의 규정에 의해 지방자치단체에 설치된 주민의 대표기관으로서 지방자치단체의 행정을 통제하고 조례를 제정하며 예산을 심의하고 의결하며 결산을 승인하는 역할을 한다. 지방의회가 주민의 대표기관이라는 점에서 지방의회의 의사결정은 곧 주민의 의사로 간주되며 주민의 지방행정에 대한 참여의 통로를 제공한다. 지방행정이 주민의 자기지배가 되기 위해서는 주민의 대표기관인 지방의회가 지방행정의 중심적인 역할을 할 수 있어야 한다. 해당지역 정책을 결정하는 지방자치의 장일 뿐만 아니라 집행기관에 대한 견제와 주민의 이익을 대변 조정하는 헌법상의 주민대표기관이다.
본 연구는 그동안 도출된 문제점을 분석하고 구체적인 대안을 제시함으로써, 민의의 충실한 대변자로서 그리고 효율적인 지방행정의 동반자로서 한국 지방의회제도의 발전방안을 가능한 다각적인 측면에서 강구해 보고자 하는 데 목적이 있다.
지방의회가 주민을 대표하는 지방정치의 중심이 되기 위해서는 지방의회의 기능이 강화되어야 한다. 현재는 지방자치단체의 권한배분이 현저히 지방자치단체장에게 편중되게 배분되어 있어서 지방의회가 지방정치의 중심에서 소외되는 경우가 적지 아니하다. 지방의회가 지방정치의 중심이 되도록 하기 위해서는 먼저 지방의회의 입법기능이 확대되어야 한다. 지방의회의 입법기능확대를 위해서는 법령에 의하여 자치사무가 지나치게 규제되는 것을 완화하여 지방의회가 지방의 실정과 선택에 따라서 조례로써 정할 수 있는 범위를 확대시켜 주는 것이 필요하다. 또한 주민의 자유와 권리를 제한할 필요가 있는 경우에 이를 법률로 획일적으로 정하는 것이 꼭 필요한 경우가 아니라면 지방자치단체의 조례로써 규율할 수 있도록 조례제정의 근거를 법률에 규정하는 것이 바람직하다.
지방의회가 주민의 대표기관으로 지방자치단체장의 활동에 대하여 통제기능을 원만히 수행하기 위하여 지방의회의 기능을 강화할 필요가 있다. 그 방안으로 지방의회의 정보부족을 보완하기 위한 정보의 공유를 제도화할 필요가 있다. 또한 지방의회의 지방자치단체장에 대한 평가와 지방공무원의 인사에 대한 관여는 효율적인 통제수단이 될 수 있다고 본다. 지방자치단체장과 지방의회가 양립하기 어려운 상황이 되어 서로가 원만한 기능을 할 수 없는 경우에는 최종적인 해결방안으로 의회의 지방자치단체장 불신임권, 지방자치단체장의 지방의회 불신임권을 제도화하는 것이 바람직하다고 본다.
요약하면 첫째, 지방의회의 자치입법을 강화시키는 방안을 제시했다. 이를 위하여 지방의회가 제정할 수 있는 조례입법의 범위를 확대하고 이의 실행을 담보해 낼 수 있는 방안을 제시했다. 그리고, 국가의 입법과정에 전국시․도의회의장협의회 등을 통해 자치단체에서 의견을 반영하는 방안도 제시하였다.
둘째, 집행기관에 대한 견제 및 정책평가기능을 강화하기 위해, 행정사무감사․조사시 증언․감정 등에 관한 입법의 보완이 필요하며 감사대상을 명확히 해야 함을 제시했다. 그리고, 현행 예산편성지침 내용을 좀더 포괄적으로 전환해서 규제용이 아닌 말 그대로 자치단체에서 지침서로서의 기능만 하도록 해야 함을 제시했다. 또한, 지방의원과 지방의회사무기구 공무원의 연수도 지금보다 더욱 강화하고 방법도 개선해야 함을 서술했다.
셋째, 지방의회기구관련 제도의 개선을 제시하였다. 우선, 대의회․명예직으로 되어 있는 현행 지방의회신분을 소의회․유급직으로 전환함으로써 전문성을 가진 인재들이 지방의회로 진출할 수 있도록 해야 하며, 지방의회사무기구 전문위원과 일반직원들의 전문성을 높이기 위해 인사제도를 개선해야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims at finding and suggesting the ways how to enhance the role and function of local council in Korea.

Local council is a representative organization for residents in the process of local politics. It has such role as making policy, examining the budget, intermediating the citizen's petition and inspecting and controling the executive body of the local governments.

In 1991, local autonomy system was reintroduced after 30 year sleep under the constitution in Korea.

It is certain that the success of the local autonomy system largely depends on the role of local council and effort of the local councilmen to secure the citizens' rights.
As results of the analyses, this study figured out that the main factors that limits the function of local council as follows :
(1) absence of sufficient legal rights of local council,
(2) lack of cooperation between local council and executive body,
(3) absence of power to control executive body and citizens who break the laws made by local council.
(4) lack of time and knowledge required for the examining the budget and policy alternatives
(5) weakness of advisory function of the secretary office

In this study, as a conclusion, following alternatives are suggested for enhancing and improving the role of local council.
1. Providing local council with sufficient legal rights for making law and regulations.
2. More time for examining the budget and policy agenda.
3. Continuous education and training for acquring the needed information and knowledge
4. More communication between local councilmen and their voters.
5. Strengthening the advisory function for the local councilmen
6. Giving more information to the citizens about administration and activities of local council.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 2
• 1. 연구의 범위 2
• 2. 연구방법 3
• 제2장 地方議會制度에 관한 理論的 考察 4
• 제1절 지방의회의 의의와 법적 지위 4
• 1. 지방의회의 의의 4
• 2. 지방의회의 법적 지위 4
• 제2절 지방의회의 기능 5
• 1. 중앙정부에 대한 기능 5
• 2. 집행부에 대한 기능 7
• 3. 주민에 대한 기능 8
• 제3절 지방의회의 권한 9
• 1. 의결권 9
• 2. 조례제정권 10
• 3. 예산 및 결산에 관한 권한 11
• 4. 지방의회의 감시적 권한 14
• 5. 동의권 16
• 6. 의견표명권 17
• 7. 의회의 자율권 17
• 제4절 지방의회의 기관 18
• 1. 지방의원 18
• 2. 지방의회 의장 26
• 3. 본회의 29
• 4. 위원회 31
• 5. 지방의회사무기구 35
• 제3장 韓國 地方議會制度의 機能 및 運營分析과 問題點 43
• 제1절 지방의회제도의 정치적 구조분석 43
• 1. 대의회제 43
• 2. 정당참여문제 47
• 3. 지방의원의 보수문제 49
• 제2절 입법 및 정책기능의 평가 52
• 1. 조례제정 및 개정 52
• 2. 예산 및 결산심의 53
• 제3절 행정감시기능의 평가 55
• 1. 사무감사 및 조사 55
• 2. 시(구)정질문 57
• 제4절 시민의사의 수렴 및 대표기능에 대한 평가 60
• 1. 청원, 진정 등 민원처리 60
• 2 간담회 및 공청회 61
• 제5절 지방의회의 기능제약요인 62
• 1. 지방의정 활동상의 문제점 62
• 2. 지방의회의 기관상의 문제점 64
• 제4장 지방의회제도의 발전방안 66
• 제1절 지방의회의 자치입법기능 강화 66
• 1. 조례입법범위의 확대 및 실효성 확보 66
• 2. 국가의 입법과정에 지방자치단체의 의견제안제도 도입 67
• 제2절 집행부의 통제 및 정책평가기능의 강화 68
• 1. 통제기능의 올바른 인식 68
• 2. 행정사무감사 및 조사의 실효성 확보 69
• 3. 정보의 공유 70
• 4. 지방자치단체장에 대한 정례적인 평가 72
• 5. 지방공무원의 인사에 대한 관여 72
• 제3절 지방의회와 집행기관과의 관계 재정립 73
• 1. 지방의회와 집행기관의 갈등원인 73
• 2. 자치단체장의 의회견제기능 축소 73
• 3. 극한적인 갈등의 해결을 위한 제도의 도입 74
• 제4절 지방의회 기구관련 제도의 개선 75
• 1. 지방의원의 유급직화 및 정수의 합리적 조정 75
• 2. 지방의회사무기구 공무원 인사제도 및 보좌기능의 개선 76
• 3. 전문위원제도의 개선 77
• 4. 위원회제도의 활성화 79
• 제5절 시민과의 協助관계 및 市民意識 先導機能의 强化 80
• 제 5 장 결 론 82
• 참 고 문 헌 86
• Abstract 89