用途地域變更에 따른 開發利益 還收에 관한 硏究 = (The) Study on the Recapturing Land Development Gains from the Land Use Conversion

국문 초록 (Abstract)

토지소유자의 노력 없이 얻어진 所得은 사회정의에 따라 그 이익을 발생시킨 사회에 귀속시키려는 것이 開發利益 還收의 기본이다. 國土가 협소한 우리나라는 1960년대 후반부터 개발용 토지에 대한 수급의 불균형으로 지가가 상승하였다. 이 과정에서 개발사업과 관련한 用途地域 變更과 개발허가시 막대한 불로소득적 개발이익이 발생하였으나 환수실적은 미미했다. 이에 1989년 토지공개념의 확대 도입으로 外國에서 거의 시행되고 있지 않는 미실현 개발이익에 대한 과세인 土地超過利得說와 개발사업을 대상으로 한 직접적인 개발이익을 환수하는 개발부담금제 등을 채택하였다.
신경제5개년계획(1993. 8)의 토지이용규제에 앞서 開發利益 還收機能을 강화하여 개발이 수반되지 않는 순수한 用途地域 變更에 따른 개발이익도 환수토록 하였다. 그러나 遊休土地가 아니면 초과이득이 발생하여도 환수할 장치가 없다. 본 연구는 현재 시행되고 있지 않은 기성 시가지의 用途地域 變更에 따른 개발이익의 환수 가능성을 검토하고 현행 환수제도의 합리적 개선책을 제시하고자 한바, 그 결과를 두 단계로 나누어 요약한다.
먼저 開發利益 還收의 가능성에 대한 검토 결과는 다음과 같다. 첫째, 규제중심의 현행 用途地域制는 규제완화형의 用途地域 變更시 활발한 변화가 예상된다. 그러나 사례지구의 분석결과 변경지역과 비변경지역간에 建蔽率과 容積率은 차이가 없었으며 토지이용의 구성비율도 같은 현상이었다. 둘째, 用途地域 變更에 따른 地價變化에서 예상되는 土地異動과 所有權의 이전현황을 파악하였는바 기성 시가지는 변경, 비변경 지역간에 차이가 없었으나, 자연녹지지역에서 주거지역으로 변경된 지역은 土地利用과 거래가 활발하였다. 토지등급자료에 의한 지가변화 분석결과는 토지이용규제 변화가 반영되지 않음을 확인할 수 있었고 용도지역별 容積率과 공시지가 수준의 비교에서도 開發利益 還收와의 연계점을 찾지 못했다. 셋째, 用途地域變更에 따른 개발이익을 분리 산정하는 방법으로 유사실험법을 시도한 결과 T-test에서 유의성이 없었다. 이것은 지가의 변동이 用途地域 변경시점을 기준으로 事前的으로 일어났으며 개별공시지가의 연도별 불균형에 있음을 확인할 수 있었다.
현행 用途地域制는 用途地域別 규제상한의 차이에도 불구하고 기성 시가지는 用途地域 變更의 영향이 크지 않으며 운영상 토지이용규제에 대한 실효성도 의문시된다. 또한 개발이익의 분리산정도 불가능한 바, 순수한 用途地域 變更에 따른 개발이익 환수의 가능성은 현실적으로 어렵다.
다음으로, 開發利益 還收의 문제점과 개선책을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 현행 開發利益 還收方案이 외국에 비하여 다양하고 많으나 실효성이 없는 것은 과표현실화율이 낮고 비과세 감면대상이 많아 적용범위가 제한적이며 대상토지에 따라 부분적, 개별적으로 이루어지기 때문이다. 단기적 개선책으로는 현행 開發利益 還收의 기본틀에서 문제점으로 지적되는 부과대상의 형평성, 개발이익 산정, 환수수준, 비과세 감면문제를 합리적으로 개선해야 할 것이다. 셋째, 개발이익 환수의 형평성 확보와 토지이용의 효율성 제고 그리고 시대변화에 부합하는 토지정책 기조위에서 장기적 개선책이 수립되어야 한다. 讓渡所得稅를 중심으로 還收說制를 단순화하고 開發負擔金을 公共施設負擔金형태로 전환하여 開發利益 還收와 損失補償을 동시에 고려하는 방안을 제시하였다.
그러나 본 논문이 지니고 있는 연구 결과 및 추진의 한계는 다음과 같다. 첫째, 用途地域變更과 관련한 자료수집의 한계로 用途地域變更 요인별 규제형태별 토지이용의 분석에 의한 用途地域制 운용의 문제점을 체계적으로 밝힐 수 없었다. 둘째, 用途地域變更에 따른 토지이용과 地價變化가 用途地域 變更시점을 기준으로 용도지역 변경지역과 비변경지역의 표본토지에 대한 단순비교에 한정됨으로써 用途地域 變更에 축적된 토지이용도의 차이에 대한 설명이 미흡한 것으로 사료된다. 셋째, 開發利益 還收의 적적성 파악을 위해 실제 거래가격이나 평가가격이 요구되고 있으나 본 연구에서는 個別公示地價에 의존함으로써 실질적인 개발이익을 규명하기가 어려웠다.
본 연구의 주제는 用途地域(都市計劃), 土地價格評價(不動産), 開發利益還收制(稅制, 行政)에 관련된 연구이므로 어느 특정 분야에 지나치게 접근하여 종합적 대책을 수립하기보다는 앞으로 체계적인 開發利益 還收方案을 마련하려면 관련분야 전문가와의 공동연구가 반드시 요구된다. 계획적 측면에서도 무엇보다 우선해서 土地利用度에 대한 기초자료를 확보하여 분석작업을 추진해 나가야 한다. 향후 우리나라의 실정에 맞는 用途地域制와 土地利用計劃의 수립을 위한 발전적 연구로 土地利用의 효율성을 제고하고 토지로부터 발생하는 불로소득적 개발이익을 환수할 수 있는 대책을 수립해야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study intends to set up a principle demonstrating that any unearned gains from land development should be captured for the interest of our society. From the later half of 196Os, unbalanced demand and supply of land have entailed the land prices increase and there have been land use conversion and tremendous amount of unearned profits from urban development projects. The government has various recapture system including the tax law and land system, with less efficiencies. On the other hand, public concept of land was established in 1989, national tax systems including access land profit tax and development charge system were selected to recapture development profits directly. Prior to land use regulations related to New Economic Five Year Plan(1993), the government tried to recapture even genuine development profits came from land use conversion by reinforcing the function of recapture land development gains. However it was not easy because there were no devices to recapture but idle land effectively.
This dissertation examines further the possibility of recapturing land development gains due to land use conversion of existing urban areas and suggests more reasonable improving systems to us. The outcome of this study can be divided into two parts.
As a result of the possible recapture of land development gains, the current land use system was expected to be active since it has a form of appeasement regulation. The empirical analysis of urban districts in Pusan showed that there were just a few differences in floor area ratio and the component ratio was the same. In the case of the study areas, altered land from natural green zone to residential zone had very active dealings while any differences weren't found out between altered land and unaltered land. Land prices fluctuation analysis proved land use control not to reflect on it. Also comparison as levels between floor area ratio and public land prices couldn't find out relations to recapture land development gains.
There was no use that T-test was implemented to have any kinds of similarities, and it meant that practical land prices fluctuation occurred due to public land prices led to land use conversion.
Despite being remarkable difference among land use areas, the existing urban districts are barely under influence of land use conversions, and the efficiency of land use control is seriously questioned in the existing urban area. Also it is impossible to estimate separately development gains, so recapture land development gains is not easy to be achieved. Continually, problems of recapture land development and improving measures are summarized as followings. First, although the current recapture system is much more various than any other countries, the efficiency is not work because of low actual standard assessment rate and too many objects of tex exemption including limited range of application. Second, short-term improving measures consists of improvements for equity of imposition, estimation of development profits, recapture level and problems of tax exemption. Third, long-term improving measures also consists of simplicity recapture tax system by a transfer income tax, conversion development charge into public facilities charge.
After considering recapture land development gains and compensation losses at the same time, the limits during the process of this study can be summarized as follows.
1) Due to the limit of collecting data on land use conversion, the problems came administration through analysing land use by forms of land control and land use conversions could be explained closely.
2) Land use and land prices fluctuation were short of explanation about differences among the land uses because of simple comparison of land use conversion areas with examples in unaltered area.
3) For the propriety of recapture, it needed actual dealing prices and estimated prices, but this study depended on only public prices. So, it was not easy to define the genuine development profits.
Finally, the outcome of this study suggests that the mutual cooperation on planning research among the related professionals should make possible for more systematic recapture system rather than only synthetic making-measures. In a planned point of view, the analysis for this research should be implemented on the basis of data of land use. Then, any kind of land use control under the reinforced regulations should be established in order to set up more effective measures capable of recapturing unearned gains from urban land development.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = ⅰ
• Ⅰ. 序論 = 1
• 1. 硏究의 背景과 目的 = 1
• 2. 旣存의 硏究 = 6
• 3. 硏究範圍와 方法 = 9
• Ⅱ. 用途地域制 運用과 開發利益還收 = 12
• 1. 用途地域制 運用에 관한 考察 = 12
• 가. 用途地域制의 槪要 = 12
• 나. 用途地域變更의 要因 = 21
• 다. 用途地域變更의 實態 = 27
• 라. 用途地域 관련 先進國 都市計劃體系 = 30
• 2. 用途地域變更에 따른 開發利益還收制度의 考察 = 32
• 가. 開發利益還收制度의 理論的 背景 = 32
• 나. 開發利益還收制度의 評價 = 37
• 다. 用途地域變更 關聯 外國의 開發利益還收制度 = 46
• Ⅲ. 用途地城變更에 따른 土地利用과 地價變化 = 56
• 1. 釜山市 用途地域의 變更 = 56
• 가. 都市計劃區域과 用途地域 = 56
• 나. 用途地域 變更地區의 特性 = 59
• 2. 用途地域變更과 土地利用 및 地價變化 = 65
• 가. 事例地區의 選定과 標本垈地 抽出 = 65
• 나. 用途地域 變更과 土地利用 變化 = 69
• 다. 用途地域 變更과 地價 變化 = 77
• Ⅳ. 用途地域變更과 開發利益 = 86
• 1. 土地評價方法의 考察 = 87
• 가. 傳統的 土地評價方法 = 87
• 나. 地價評價의 模型 = 89
• 2. 類似實驗法에 의한 開發利益測定 = 93
• 가. 類似實驗法의 特徵 = 93
• 나. 資料分析을 위한 類似實驗設計 = 95
• 다. 類似實驗法에 의한 地價變化 分析 = 98
• Ⅴ. 用途地域變更 關聯 開發利益還收制度의 改善 = 108
• 1. 開發利益還收制度의 問題點 = 108
• 가. 槪念的인 還收問題 = 108
• 나. 技術上의 評價問題 = 109
• 다. 制度的인 運營問題 = 110
• 라. 土地行政的인 管理問題 = 111
• 2. 開發利益 還收制度의 改善策 = 111
• 가. 短期的 改善策 = 111
• 나. 長期的 改善策 = 115
• Ⅵ. 結論 = 124
• 參考文獻 = 128
• ABSTRACT = 135
• 부록 = 138