도시문화정책과 결정요인에 관한 연구 = (A) Study on urban cultural policy and its decision factors

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 지방자치제 실시 이후 나타나는 도시 문화정책의 변화추세와 문화정책에 영향을 미치는 지역적 여건 등을 규명하고, 이를 토대로 도시정부를 문화정책과 지역적 여건에 따라 유형화함으로써 도시문화 정책의 발전을 위해서 도시정부가 어떠한 노력을 해야 하는가를 제언하는데 연구 목적이 있다.
본 연구는 이론적 고찰과 실증분석에 의해 이루어졌는데 다음과 같은 4단계로 진행된다.
첫째, 선행연구에 대한 이론적 고찰을 통해 지방자치제 실시이후 도시문화정책이 어떠한 변화를 보이며, 우리나라에서는 어떠한 발전과정을 거쳐 왔는가를 살펴본다.
둘째, 기초자치 단체 차원의 72개 시급도시의 대상으로 선행연구를 통해 정의된 도시문화 정책을 측정가능한 지표로 바꾸어 측정한다.
셋째, 도시문화 정책에 영향을 미칠 것으로 예측되는 지역의 여건을 지표화하여 이러한 여건변수를 독립변수로 하여, 도시문화정책과 어떠한 관계인지를 회귀분석한다.
넷째, 도시문화 정책과 도시문화 정책에 영향을 미치는 지역적 여건변수간의 관계를 근거로 도시정부의 문화정책에 대한 유형화를 시도한다.

이태리, 프랑스, 스페인 등 선진국가 대부분이 지방자치가 실시되면서 지역문화 혹은 도시문화가 두드러지게 팽창했는데, 그것은 문화정책이란 원래 다원성과 창의성을 바탕으로 하기 때문에 비대화된 획일적 관료주의화의 중앙정부보다 지역적 특성과 향토성을 반영할 수 있는 도시정부가 자율적으로 주도할 때, 그 성장가능성이 훨씬 높아지기 때문이다.
우리나라 문화정책의 발전과정을 살펴보면 1960년대까지는 문화정책이 경제정책의 보조수단으로 여겨지다가 1970년대부터 기반조성이 시작되었다. 1980년대 들어 중앙정부 주도로 문화부가 발족되고, 88올림픽을 치르면서는 문화정책이 국가발전의 수단으로 인식되었다. 1990년 이후 민주화와 지방자치제가 실시되면서 문화정책의 지방분산기를 맞아 문화정책의 주도가 중앙정부에서 지방정부로 이관됨으로서 비로서 도시문화정책이 전면에 등장하였다.
도시문화정책수준을 측정하기 위해서는 우선 지표체제가 성립되어야 한다. 그러기 위해서는 도시문화지표 체계를 구성하는 요소와 요소들간의 관계에 관한 모델이 성립되어야 한다. 그러나 그 동안 도시문화정책에 관한 연구들은 이 부분에 대한 이론형성이나 변수들간의 인과관계가 성립되어 있지 않은 상황이다. 따라서 측정가능한 평가지표가 공식적으로 존재하지 않는 상황이기 때문에 본 연구에서는 먼저 대표성, 구득가능성, 객관적 비교가능성, 보편성, 공공성의 기준에 의거하여, 도시문화 정책을 측정가능한 지표로 전환하였다.
이에 따라 본 연구에서는 도시문화 정책의 수준을 문예재정, 문예시설(인프라), 문예행정 조직과 인력, 문예활동 등 4가지 변수로 정의하여 이를 요인분석 하였다. 요인분석결과 이러한 4가지 변수는 하나의 요인으로 결합되어 도시문화정책 수준을 나타내는 것으로 간주된다.
다음으로 본 연구에서는 도시문화 정책에 영향을 미치는 지역적 여건 변수로 정부의 행, 재정적 여건을 비롯하여, 지역의 경제적 여건과, 교통 및 통신여건, 교육여건, 삶의 질 여건의 5가지 항목을 선행 연구에 대한 논의를 통해 선정하였다. 이러한 5가지 항목은 측정가능한 16가지 요인으로 지표화되어 측정되었으며 이것은 다시 요인분석을 거쳐 4가지 요인으로 압축되었다. 4가지 요인의 요인점수에 가중치를 부여한 후 합산하여 지역적 여건을 점수화 하였다. 도시문화정책에 주도적 영향을 미치는 요인은 무엇이며, 어느 정도의 영향을 미치는 지를 검토하고자 도시문화정책을 종속변수로 이에 영향을 미치는 지역적 여건을 독립변수로 회귀분석하였다.
그 결과 도시문화 정책은 행·재정적 여건과 교통 및 교육여건에 의해 영향받는 것으로 나타났다. 이를 통해 도시문화정책과 지역적 여건간에는 다음과 같은 관계식이 성립한다.


도시문화 정책 수준과 지역여건을 두 축으로 하여, 도시는 다음 4가지로 유형화된다. 도시문예정책 수준과 지역적 여건이 모두 높은 도시는 선진형, 도시문화 정책수준은 낮으나 지역적 여건이 좋은 경우 잠재형, 도시문화 정책 수준은 높으나 지역적 여건이 열악한 경우 정책형, 도시문화정책 수준이 낮고 지역적 여건도 열악한 경우 정체형으로 명명하였다.

본 연구의 결과를 요약, 정리하면 다음과 같다.
첫째, 도시문화정책은 그간 주로 문화적 주체성을 지향하며 전통문화발전 및 문화재 관리에 초점을 두어 왔으나 점차 문화예술진흥과 지역주민의 복지 차원으로 확대되고 있으며, 최근에는 지역경제의 활성화의 수단으로 인식되면서 문화정책의 기획·조정기능이 강조되고 있다.
둘째, 도시문화정책을 문예비를 비롯하여 문예시설, 문화행정, 문화예술활동으로 규정할 때, 지방자치제 실시이후 문화정책이 중앙정부 위주에서 지방정부로 분산됨에 따라 도시문화정책이 강화되는 추세를 보이나 지역별로 상당한 차이가 계속되고 있다.
셋째, 1990년 이후 문예비는 중앙정부에 비해 지방정부의 지출이 상대적으로 증가하고 있으며, 특히 군과 구의 증가추세가 나타난다. 그러나 전체예산에서 문예비가 차지하는 비중은 증감을 되풀이하는 경향이 있어 문예예산의 비중이 높아졌다고 보기는 어렵다. 또한 지역별로 문예비 지출에 상당한 차이가 있어서 지역간 문예격차가 계속되고 있음을 볼 수 있다.
넷째, 지역의 도시문화정책은 지역적 여건의 영향을 받는다. 특히 도시규모나 도시화수준, 재정적 여건, 교통여건, 교육수준 등의 영향을 받으나 지역의 산업·경제적 여건과의 영향관계는 미약하다. 특히 도시정부의 재정여건과 교통여건이 좋은 수도권 신도시의 경우 지역적 여건의 우위에 힘입어 문화정책수준이 높은 것으로 나타난다.
다섯째, 도시문화정책과 지역적 여건을 두축으로 하여 각 도시를 선진형을 비롯하여 잠재형과 정책형, 정체형으로 유형화할 경우 유형에 따라 문화정책을 통해 지향하는 목표가 다를 수 있다. 선진형과 잠재형 도시의 경우 우수한 지역적 여건을 바탕으로 문화정책을 주민복지의 일환으로 인식하는 한편 지역적 여건이 열악한 정책형 도시의 경우 복지보다는 지역활성화의 수단으로 인식하는 경향이 있다. 즉 정책형의 도시들은 문화정책에 대한 투자를 통해 장기적으로 지역적 여건의 개선효과를 기대하는 것이다.


이러한 인구결과가 시사하는 것은 지방자치제가 실시되면서 도시문화 정책이 도시정책의 전면에 나서고 있는 것처럼 보이지만 시군구의 문예비 투자가 증감을 되풀이하고 있는 것처럼 도시정부의 지역여건, 특히 행, 재정상의 한계로 인해 지속적인 문화발전을 추구할 것인지, 아니면 보여주기식의 과시적인 문예정책으로 마감할 것인지는 분명치 않다. 또한 도시정부주도하에 도시문화정책의 성장이 지속된다고 할지라도 도시정부의 지역적 여건, 특히 재정적 여건의 격차가 심화되어 있는 상황에서는 국민의 기본적인 문화향수권과 관련한 논란을 제기할 수 있다. 도시정부주도의 문화정책은 도시간 격차로 인해 문화복지적인 관심에서 요구되는 형평성의 저하를 초래할 수 있기 때문에 도시문화정책과 병행하여 중앙정부의 배분적인 문화정책의 발전이 필요로 된다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this thesis is examining the tendency of changing in urban cultural policy and the regional factors affecting to cultural policy after starting to practice local autonomous system, and with the result, making patterns appropriate to cultural policy and regional conditions and suggesting what the city government should do for developing urban cultural policy.
This research was performed by examining, verifying and analyzing the theoretical background. This research was developed through the following four steps.
First, through examining the prior studies, investigate the changes in urban cultural policy after starting to practice local autonomous system and how it has been growing in Korea.
Second, with quantitative analysis, analyze urban cultural policy defined by the prior researches about basic 72 cities.
Third, characterizing the regional conditions affecting to urban cultural policy and changing conditional variables to independent variables, analyze the relationship between urban cultural policy and regional conditions through regression analysis.
Fourth, on the basis of the relationship between urban cultural policy and regional conditional variables influencing on urban cultural policy, make an appropriate pattern for urban cultural policy.

In most advanced countries such as Italy, France, and Spain, the local culture or urban culture was strikingly developed with practicing local autonomy. That is because cultural policy is developed on the foundation of diversity and creativity and there is more possibility when local government, which reflects regional characteristics, leads the local administration rather than the standardized, bureaucratic central government.
Reviewing the history of Korean cultural policy development until 1960s, Korean cultural policy was a supplementary means for economic policy, and from 1970s the foundation of cultural policy was made independently. In 1980s the Ministry of Culture under the central government was established and the thought that cultural policy is important in developing Korea was perceived through 88 Olympics. After 1990 democratization and local autonomy started and leading role for cultural policy was transferred to the local government from the central government with introducing the local cultural policy. Accordingly, urban cultural policy could be emphasized.
In order to measure the level of the urban cultural policy, first, indicator system has to be set up. For this, models for factors of the urban cultural indicators system and the relationship between the factors should be made. However, the prior researches for the urban cultural policy haven't established a theoretical background in this part and the relationship between the variables. Therefore, in this research the urban cultural policy was converted to measurable indicator with representatives, the possibility of obtainment, the possibility of objective comparison, universality, and publicity, because there wasn't measurable evaluating indicator officially.
Consequently, in this research, the level of the urban cultural policy is defined as four variables such as cultural budget, cultural facilities, cultural administrative organization, and cultural activity and the main causes for that are analyzed. According to the result of this analysis, it is thought that the four variables are combined to one factor and it indicates the level of the urban cultural policy.
Next, through studying the prior researches, five items which were government's administrative and financial condition, regional financial condition, and condition for transportation, communication, education, and quality of life were selected as regional variables affecting to urban cultural policy. These five items were measured by sixteen measurable factors with indicating system and, after analyzing again, they were reduced to four factors. Putting the value on the four factors, the four factors were added altogether and evaluated with scoring system. With regression analysis, the urban cultural policy and the regional conditions were analyzed as dependent variables and independent variables respectively in order to investigate what is important role for the urban cultural policy and how much it affects to the urban cultural policy.
The result indicates that the urban cultural policy is affected by administrative, financial, and educational conditions. Through this research, the following equation was formulated for the relationship between the urban cultural policy and the regional conditions.

With the two axis, the level of the urban cultural policy and the regional conditions, urban is divided into the following four types: Advanced type which has the high level of urban cultural policy and good regional conditions, potential type which is low in urban cultural policy but has good regional conditions, political type which has the high level of urban cultural policy but poor regional conditions, identified type which has poor regional conditions as well as the low level of the urban cultural policy.

These research results can be summarized as the followings.
First, the urban cultural policy has tried to its at most to get cultural identity, and focused on developing the traditional art and taking care of the cultural assets. However, gradually it is getting to expand its role for the promotion of culture and art and the local resident's welfare. Recently as perceived as a means for activating regional economy, its planning and coordinating roles for cultural policy is emphasized.
Second, as the urban cultural policy is concerned with cultural budget, cultural facilities, cultural administration and cultural activities, after practicing local autonomous system, the urban cultural policy is strengthened by cultural policy transferring to the local government from the central government, but there are big differences in different regions.
Third, after 1990, expense for activities in literature and art is increasing in the local governments compared to the central government, and, especially, counties and districts are increasing. However, because the portion of expense for activities in literature and art tends to repeat up and down, it can't be said that the cultural budget has been increased. Also, the expenses greatly differ among the different regions. That is, it means that still there are regional differences.
Fourth, the urban cultural policy is affected by the regional conditions. Especially, it is influenced by the size of the city, the degree of the urbanized, the conditions of finance and transportation, and the standard of education, but it is little related to the conditions of regional industry and economy. Newly made cities in the metropolitan area which have good conditions in finance and transportation has the high standard of cultural policy.
Five, which the two axis, the urban cultural policy and the regional condition, if each city is classified by advanced, potential, political, and identified type, they may have different aims. Political type city regards cultural policy as a means for activating the city rather than the city resident's welfare while advanced and potential type cities think cultural policy is for the resident's welfare on the ground of regional conditions. That is, political type cities expect to improve their regional conditions by investing in cultural policy.


This research implies that with practicing the local autonomous system, as the urban cultural policy appears to be in the first line of urban policy, but investment for literature and art in cities, counties, and districts repeats up and down, it is uncertain whether pursuing the development of literature and art will be continued or cultural policy will remain superficially because of the regional conditions of the local government, especially, the limitations of administrative and financial matters. Also, Although urban cultural policy is developing continually under the central government, suggestions relating to the right to enjoy literature and art can be introduced while the differences in regional and financial conditions are deepened. Cultural policy under the central government needs to be fairly distributed by the central government because it is possible that the fairness which is required to welfare in literature and art could be lack from the differences in different cities.