실태조사를 통한 도시재생 거점시설의 운영특성에 관한 연구 : 서울시 도시재생사업을 중심으로 = A study on the operation characteristics of urban regeneration hub spaces through field research : Focusing on Seoul's urban regeneration project

국문 초록 (Abstract)

서울시는 2014년 이후 마중물 사업을 중심으로 도시재생사업을 본격 추진해 왔다. 이 과정에서 거점시설은 주민공동체 회복, 생활SOC 확충, 지역 경제 활성화 등 다양한 역할을 수행하도록 기획되었으며, 도시재생사업의 핵심 성과 중 하나로 간주되어 왔다. 그러나 본래의 취지와 달리, 많은 거점시설이 사업 종료 이후 운영에 어려움을 겪고 있으며, 특히 주민공동체 주도 운영체계가 지속되지 못하고 행정 위탁이나 시설 휴관, 폐쇄로 전환되는 사례가 빈번히 발생하고 있다. 이러한 현실은 도시재생사업이 단기적인 물리적 성과에 집중한 나머지, 운영관리 단계에 대한 제도적 설계와 정책적 지원이 미비했음을 보여준다.
이에 본 연구는 서울시 1단계 도시재생 선도지역에 조성된 거점시설을 대상으로 개관 시점과 2024년 최근까지의 운영 실태를 비교·분석하고, 시설 운영 지속성에 영향을 미치는 요인을 실증적으로 규명하고자 하였다.
분석 대상은 마중물 사업이 완료되고 코로나 이전에 거점시설이 개관된 9개 사업지이며, 총 36개 거점시설을 전수 조사하여 기능과 운영방식에 따라 세부기능시설 116개를 선정하였다.
이에 116개 세부기능시설을 대상으로 물리적 조건, 입지 특성, 운영방식, 기능유형, 소유구조 등 다양한 속성을 조사하였으며, 교차분석과 릿지 로지스틱 회귀분석을 통해 운영 여부와의 통계적 관계를 검토하였다.
연구 결과, 거점시설의 운영 지속성에 가장 유의미한 영향을 미친 요인은 기능의 안정성과 유형이었다. 기초생활인프라 기능을 보유한 시설은 주민 수요와 밀접하게 연결되어 운영 지속성이 높았으며, 개관 당시 설정된 기능이 유지된 시설의 경우 전부 운영 중인 것으로 나타났다. 반면, 기능이 변경된 시설은 절반 이상이 운영 중단 상태였으며, 수익성이 낮거나 주체 역량이 부족한 경우 폐쇄되거나 공공기관 위탁으로 전환되었다. 이는 거점시설의 기능이 단순한 공간구성의 문제가 아니라, 지역성과 공공성을 연결짓는 핵심 매개임을 시사한다.
운영방식 또한 중요한 변수로 작용하였다. 행정직영 및 공공위탁 방식은 운영 유지율이 높은 반면, 주민공동체 방식은 자립 실패율이 높아 운영 지속성 측면에서 불안정한 경향을 보였다. 주민운영이 원칙적으로 이상적이지만, 수익구조 부재와 인력 부족, 역량 저하 등의 현실적 제약으로 인해 장기적 지속이 어려운 구조임이 드러났다. 이에 따라 초기 주민운영 방식을 일정기간 지원하되, 일정 시점 이후에는 공공 또는 공공에 준하는 운영 방식으로 전환할 수 있는 다층적 운영모델이 필요하다.
이와 더불어, 지자체가 소유권을 보유하거나 공동으로 관리하는 시설의 운영 유지율이 서울시 단독 소유 시설보다 유의하게 높았다. 이는 지방정부가 실질적 주체로서 공간을 관리할 수 있을 때, 운영의 연속성과 행정지원의 밀착성이 확보된다는 점에서 중요한 시사점을 제공한다. 또한 건축연면적이 넓고 도로 접근성이 양호한 시설일수록 운영 유지율이 높았으며, 신축 방식으로 조성된 시설이 리모델링보다 공간 활용도와 다기능 수용 가능성이 높은 것으로 나타났다. 이는 물리적 조건이 운영성과에 결코 부차적인 요소가 아니라는 점을 다시 확인시켜준다.
이상의 분석을 종합하면, 도시재생 거점시설의 지속가능한 운영을 위해서는 단일한 요인의 해결을 넘어, 기능적 설계, 제도적 운영체계, 공공 지원 구조, 물리적 기반 등 복합적인 운영환경의 통합 설계가 필요하다는 점을 확인할 수 있다. 특히‘기능의 적합성’과 ‘운영주체의 구조화’, ‘소유와 관리의 분산’, ‘입지와 공간의 활용성’이 서로 유기적으로 작동해야만 거점시설이 지역 내에서 지속가능한 공공 플랫폼으로 자리매김할 수 있을 것이다.
그러나 본 연구는 서울시 1단계 선도지역에 국한되어 있어 지역 일반화에는 한계가 있으며, 도시재생의 단계별 흐름이나 사업 유형 간 차이 등을 고려한 후속연구가 필요하다. 또한 운영 실패 사례에 대한 심층 질적 분석을 통해 내재적 갈등, 제도 공백, 주민관계 문제 등 비정량적 요인을 밝혀내는 작업이 병행되어야 할 것이다.
궁극적으로 도시재생 거점시설은 단순한 물리적 기반이 아니라, 지역 주민이 사회적 실험과 자립을 도모하는 ‘공공-커뮤니티 플랫폼’으로 기능해야 하며, 이에 걸맞는 사후관리 제도와 정책적 뒷받침이 마련되어야 한다. 거점시설의 지속성은 도시재생의 지속성 그 자체와 직결된다는 점에서, 향후 도시정책은 조성과 완공을 끝으로 하는 방식에서 벗어나, 운영과 자립, 순환과 유지관리까지를 포함하는 전 생애주기적 도시재생 전략으로 전환되어야 할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 2
• 1. 연구의 범위 2
• 2. 연구의 방법 3
• 제 2장 이론적 배경 및 선행연구 검토 5
• 제1절 도시재생사업의 이해 5
• 1. 국토부 도시재생사업 5
• 2. 서울시 도시재생사업 10
• 제2절 도시재생 거점시설 20
• 1. 도시재생 거점시설의 개념 20
• 2. 도시재생 거점시설의 기능 23
• 3. 도시재생 거점시설의 운영방식 26
• 제3절 선행연구 검토 29
• 1. 도시재생사업의 성과 관련 연구 29
• 2. 도시재생 거점시설 활성화 관련 연구 31
• 3. 도시재생 거점시설의 지속가능한 운영 관련 연구 33
• 4. 선행연구와의 차별성 36
• 제 3장 분석의 틀 37
• 제1절 분석의 전제와 가설 37
• 1. 분석의 전제 37
• 2. 연구가설 38
• 제2절 분석방법 40
• 1. 대상지 선정 40
• 2. 분석지표 42
• 3. 분석방법 45
• 제 4장 서울시 도시재생 거점시설 운영특성 분석 47
• 제1절 사업지별 거점시설 특성분석 47
• 1. 거점시설 분포특성 47
• 2. 거점시설 물리적 특성 67
• 3. 거점시설 입지특성 79
• 4. 거점시설 운영특성 97
• 제2절 주요 거점시설 운영사례 심층 분석 100
• 1. 심층분석 사례지 선정과정 100
• 2. 운영 지속성이 높은 거점시설 103
• 3. 운영 지속성이 낮은 거점시설 111
• 4. 기타 사례 113
• 제 3절 세부기능시설 특성분석 114
• 1. 운영방식별 분포특성 114
• 2. 기능별 분포특성 118
• 3. 기능별 운영방식별 특성분석 123
• 제4절 도시재생 거점시설(세부기능시설) 운영특성 심층분석 143
• 1. 교차분석 143
• 2. 릿지 로지스틱 회귀분석 150
• 제 5장 결론 및 정책적 시사점 159
• 제1절 결론 159
• 제2절 정책적 시사점 162
• 제3절 연구의 의의 및 한계 163
• 참고문헌 165
• 부록 168