한국 장애정책의 형성과 궤적 : 사회적 시민권을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This dissertation investigates the formation and trajectory of disability policy in Korea. Specifically, I focus on the ‘The Comprehensive Policy Plan for People with Disabilities’, which has been established as a mid- and long-term plan for disabilities at the national level over the past 25 years. I examine the entire disability policies rather than limiting the scope to a specific one. I adopted methods from Welfare State Theory and expanded them to the disability policy.
Existing welfare state theories have focused on internal dynamics, making it difficult to identify the point at which ‘global social policy’ influence within-state policymaking. I thus used the diffusion theory to examine if and how policy ideas from outside the state influenced the formation and change of disability policies. This is to overcome the limitations of the existing discussion that the disability movement within the country from bureaucrats or ruling parties has altered policy trajectories. In this dissertation, I thoroughly explored factors associated with the formation and development of disability policy by extending explanatory mechanisms, from the internal political dynamics to the external ideological flow. Then I applied historical institutionalism that captures institutional changes that are induced by actors within the state over the long run. I thus scrutinize patterns of change in the policy ideas through internal dynamics after the diffusion process.
Specifically, this dissertation highlights ‘social rights’ in investigating the formation process and trajectory of change in disability policy in Korea. Social rights correspond to civil rights that prevent social exclusion due to inequality; they are one of the criteria for evaluating the development of the welfare state. People with Disabilities in Korea have remained outsiders in society and have been excluded from the labor market. Therefore, I examine how social rights were introduced and reinforced into Korea's disability policy over time. I thus aim to add value to disability policy studies as well as the welfare state debate in Korea.
I collected data from in-depth interviews with 16 participants and analyzed archival data. Additionally, I applied the ‘process-tracing method’ to increase the explanatory power of the diffusion and historical institutionalism theories. The process-tracing method is to review whether the theoretical explanation of the study is valid through probing competitive hypotheses. I thus examined the validity of theoretical explanations from the previous welfare state theories that include industrialization theory, partisan theory, and state-centered theory.
The analysis results are as follows. The idea of ​​establishing mid- and long-term plans for national disability policy began with ideas and pressure from international organizations. The Korean government received a policy idea from ‘Asian and Pacific Decade of Disabled Persons, 1993-2002: Agenda for Action’. However, the action plan had not been implemented immediately. Rather, government bureaucrats began to take action in a way to secure legitimacy when they had to show certain actions as a recipient of the Franklin Delano Roosevelt International Disability Award. The Comprehensive Policy Plan for People with Disabilities, launched with this movement, laid the foundation for people with disabilities from passive welfare recipients to citizens of society. The pressure from international organizations engenders ‘legitimacy pursuit’, one of the mechanisms for providing and disseminating ideas from global social policy. This has shaped the character of Korea’s disability policy in a direction that can give birth to the concept of social rights. The subsequent development of the Comprehensive Policy for People with Disabilities, from the second to the fifth rounds, was also on par with the continuous adoption of global social policies.
The roles of within-state actors have changed over time following the diffusion of policy ideas. The first Comprehensive Policy for People with Disabilities was established mainly by bureaucrats. Then, persons with disabilities have become the main actor in modifying the policy along with the development of the social movement concerning disability. In doing so, the policy diffusion mechanism has also been changed, from ‘legitimacy pursuit’ to ‘lesson-drawing’. People with disabilities referred to overseas cases as a policy model to solve their problems or used them as a basis for obtaining ideas and making requests so that they could continue social movements for the adoption of new policies. The mechanism of policy diffusion from below through social movements helped to make an institutional change. In short, this study verified that not bureaucrats or state elites but People with disabilities led institutional changes through social movements resulting from policy diffusion.
The pace of adoption and implementation of global social policies could be reduced due to within-country political and institutional dynamics. Indeed, disability policies in Korea have been in a mixed situation where policies characterized by a medical model based on the developmental welfare state perspective remain while social rights have been strengthened. However, whether the form of institutional change is ‘Layering’ or ‘Displacement’, the disability policies in Korea have been gradually changed in a direction that reinforces social rights.
Furthermore, the validity of the findings was examined through the process-tracing method. Competitive hypotheses were constructed under the assumption that factors within the state, such as industrialization, political parties, and bureaucrats, were the main actors that lead to the policy formation and changes. However, the competition hypothesis appeared to be less convincing. Existing theories that explain changes in the Korean welfare system from within-state dynamics failed to identify the increasing number of countries adopting similar policies, and the sudden introduction and reinforcement of policy ideas that incorporate social rights. The explanatory power of the main argument of this dissertation was thus reinforced.
Through these findings, this study complements the existing welfare state theory by adopting policy diffusion from global social policies. In addition, long-term trajectories of change after the diffusion process, which has been sporadically examined by assessing the success or failure of diffusion, were identified using historical institutionalism. In short, disability policy in Korea has been developed in a direction similar to global social policy that emphasizes social rights. The policy ideas from the diffusion process, which seemed to be decoupled right after the adoption, have been progressed in a direction that would eventually be put in force over time.
Specifically, combining historical institutionalism that focuses on within-state dynamics and diffusion of policy ideas from global social policy, this dissertation enabled an investigation of the points which each institutionalism fails to capture. In detail, historical institutionalism clarified how internal dynamics between actors within the state influenced the adoption of external policy ideas from the global social policy. The diffusion theory showed that actors within the state were not merely restricted to internal contexts: while driving policy changes within the state, they played a role as carriers of the policy idea from outside the state. The diffusion theory thus helped reveal the process of acquiring policy ideas that historical institutionalism has overlooked. Consequently, combining two theories, this dissertation contributes to the existing welfare state theory by capturing the complex policy formation and change processes.
Analyzing disability policies through the welfare state theory perspective, this dissertation questions whether it is still valid to view Korea as having developmental welfare state systems. People with disability are closely related to social rights, and the expansion of disability policies with social rights can be considered as one of the characteristics of welfare states. If disability policy can be analyzed within the welfare state framework, it can be used as a case to investigate whether Korea gears toward the welfare state. Also, in a current situation where nation-states are tightly connected globally, examining the formation and trajectories of disability policy in Korea contribute to explaining how the path of the existing welfare regime is transformed with the introduction of new policy ideas. The reinforcement of social rights, which were introduced from outside the state, showed that policy diffusion could have a greater impact on the development of the welfare state. This is difficult from explanation in the previous welfare state theory focusing on the within-state dynamics. In sum, this dissertation adds value to welfare state studies by showing the process of policy diffusion and the development of social rights. How could Korea adopt and implement policies similar to global social policies in a short period, and how could a policy movement that emphasizes the social rights of people with disabilities be made? This study aimed to answer these questions by adding another case to the current debate on the characteristics of the welfare state in Korea.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 한국 장애정책 형성과 변화 궤적을 분석한다. 연구 대상은 25년에 걸쳐 국가차원의 중·장기 대책으로 수립되어온 ‘장애인정책종합계획’이다. 개별 정책에 국한하지 않고 한국 전체 장애정책을 복지국가연구의 방식으로 살펴보았다. 비장애인 중심의 정책 영역을 대상으로 진행되어온 복지국가연구를 확장하여 장애정책을 복지국가연구의 차원으로 분석했다.
기존 복지국가연구는 국가 내부의 변수에만 집중하여 국제사회정책이 개별국가에 영향을 주는 지점을 파악하기 어렵다. 따라서 확산 이론을 통해 국가 외부로부터의 정책 아이디어 확산이 장애정책 형성과 변화에 영향을 주었는지 살펴보았다. 국가 내부의 장애인운동 혹은 관료나 집권 정당이 장애정책을 변화시켰을 것이라는 기존 논의의 한계를 극복하기 위해 국가 외부의 영향에 주목한 것이다. 이 과정에서 정책형성의 메커니즘을 국가 내부에서 외부로, 행위자들의 정치적 동학에서 이념의 흐름으로 확장시켜 장애정책 발전 요인을 보다 면밀하게 도출했다. 더불어 국가 내부의 행위자 동학이 장기간에 걸쳐 제도 변화를 일으키는지 포착할 수 있도록 해주는 역사적 제도주의를 결합했다. 정책 확산 과정 이후에 국가 내부의 영향에 따라서 정책 아이디어의 채택 양태가 변화하는 과정을 분석했다.
구체적으로 이 연구는 사회적 시민권을 중심으로 한국 장애정책의 형성 과정과 궤적을 추적했다. 사회적 시민권은 복지국가 발전을 판단하는 기준의 하나로 불평등으로 인한 사회적 배제를 막고 사회적 포괄이 가능하도록 하는 시민적 권리에 해당한다. 장애인들은 국가의 외부자로 머물며 노동시장에서 배제되어 왔다. 따라서 사회적 시민권이 한국 장애정책에 어떻게 도입 되었으며 정책 변화 과정에서 사회권도 강화되고 있는지 살펴보았다. 이는 장애정책의 분석과 복지국가 논쟁의 사례로 중요하다.
연구의 주된 뒷받침이 될 증거를 수집하기 위해 16명의 연구참여자들과 심층면접을 진행하고 문헌자료를 수집했다. 또한 경쟁가설을 통해 연구 주장에 대한 설명이 타당한지 재검토 하는 과정추적법을 연구방법론으로 활용하여 설명력을 높였다. 경쟁가설인 산업화론, 당파성 이론, 국가중심론이란 기존 복지국가연구를 통한 설명이 여전히 유효한지, 새롭게 나타나는 현상이 있는지, 있다면 기존의 논의로도 설명할 수 있는지를 검토해보면서 연구의 주된 주장에 대한 설명력을 높이고자 했다.
분석결과는 다음과 같다. 국가차원의 장애정책 중·장기 대책 수립 아이디어는 국제기구로부터 제공된 아이디어와 실행의 압력으로 시작되었다. 한국 정부는 제1차 아·태 장애인 10년 행동과제를 통해 중·장기 대책 수립이라는 정책 아이디어를 권고 받았다. 그러나 행동과제가 도출된 즉시 시행하지 않았다. 이후 루즈벨트 국제장애인상 수상국가로서 일정한 행동을 보여줘야 하는 상황에서 정당성 확보를 위한 국가 관료들의 움직임이 시작됐다. 이와 같이 시작된 장애인정책종합계획은 장애인을 수동적인 복지수혜의 대상에서 시민으로 완전한 사회참여를 지향하는 방식의 기조를 내세웠다. 국제기구로부터 국제사회정책 아이디어 제공과 확산 메커니즘 중 하나인 ‘정당성 추구’로 나타나도록 만든 압력이 한국 장애정책의 성격을 사회적 시민권 개념을 배태할 수 있는 방향으로 만들었다. 제2차부터 제5차에 이르기까지 장애인정책종합계획 또한 국제사회정책이 꾸준하게 채택되면서 수립되었다.
확산에 따른 행위자들의 역할은 시기별로 변화했다. 제1차 장애인정책종합계획은 국가 관료 중심으로 수립되었다. 이후 장애인 당사자 운동의 발전과 함께 장애인 당사자가 주요 행위자가 되어 장애인정책종합계획을 만들었다. 주요 행위자가 변하면서 정책 확산 메커니즘도 ‘정당성 추구’에서 ‘교훈도출’로 바뀌었다. 장애인 당사자들은 자신들의 문제해결을 위해 해외사례를 정책 모델로 참고하거나 아이디어 획득과 요구안의 근거로 사용하며 새로운 정책이 채택되도록 사회운동을 이어나갔다. 사회운동을 통한 아래로부터의 정책 확산 메커니즘이 제도변화를 만들었다. 이를 통해 국가 관료나 전문가 엘리트가 아닌 장애인 당사자들이 주요 행위자인 사회운동을 통한 정책 확산도 제도 변화를 만들어낼 수 있다는 사실을 확인했다.
국제사회정책의 도입과 실행의 속도는 국가 내부의 정치적·제도적 맥락의 충돌로 인해 늦춰질 수 있다. 한국 장애정책은 사회적 시민권을 강화하는 방향으로 시도되어 왔으나 기존 발전주의적 시각에 바탕을 둔 의료적 모델의 성격을 가진 정책과 혼재된 상황에 놓여 있다. 그러나 제도변화의 형태가 ‘중첩’이든, ‘대체’든 변화를 이끌어 가는 정책 아이디어의 방향으로 움직이고 있다. 결론적으로 행위자 간 갈등 속에서도 여전히 낮은 수준이지만 차츰 사회적 시민권의 성격이 강한 정책 아이디어로 변화되는 모습을 보인다.
또한 과정추적법을 통해서 산업화, 정당, 관료를 중심으로 국가 내부의 요인이 정책 변화를 만들어낼 수 있는 주요한 변수라는 가정 하에 경쟁가설을 만들어 연구 타당성을 검토했다. 그러나 복지발전의 과정에서 경쟁가설은 근거가 부족하거나 국제사회정책의 영향과 결합하는 방식으로 나타났다. 따라서 국가 내부의 동학을 중심으로 한국 복지제도 변화에 대한 설명을 시도해왔던 기존 이론은 유사정책을 도입하는 국가가 증가하는 현상, 갑작스럽게 사회권의 특성을 가지고 있는 정책 아이디어의 도입과 강화의 움직임을 설명하기 어렵다. 이러한 과정을 통해 국가 외부의 지적 영향이 복지제도를 변화시키는 주요 요인이 될 수 있다는 주장의 설명력을 높일 수 있었다.
이와 같은 분석을 통해 이 연구는 국제사회정책의 영향에 주목한 정책 확산으로 기존 복지국가연구의 한계를 보완했다. 더불어 확산으로 채택된 정책 아이디어가 정책효과를 발휘하는 과정을 장기적 변화의 관점에서 분석했다. 확산의 유무를 분절적으로 판단해오던 기존의 논의를 역사적 제도주의를 통해 장기시계열적으로 분석했다. 정책 확산으로 살펴본 한국의 장애정책은 사회적 시민권을 강조하는 국제사회정책과 유사해지는 방향으로 진행되었다. 확산 이후 디커플링으로 보이던 정책 아이디어 채택과정이 시간의 경과에 따라 결국 효과를 발휘하는 방향으로 진행되고 있음을 확인했다.
구체적으로 국제사회정책을 통한 정책 아이디어 확산과 제도의 변화 속에서 국가 내부 행위자들의 정치적 동학을 중심으로 제도 변화를 살펴보고자 했던 역사적 제도주의의 결합을 통해 각 제도주의가 포착하지 못하는 지점을 분석할 수 있었다. 두 제도주의의 결합으로 정책 확산의 과정에서 국가 내부의 영향은 정책 아이디어 채택에 어떠한 영향을 주는지 확인했다. 반대로 국가 내부 행위자들의 정치적 움직임 속에서 제도를 둘러싼 행위자들이 단지 국가 내부의 맥락에 갇혀서 국한되어 있지 않다는 것을 확산 이론으로 알아냈다. 이들은 국가 내부에서 정책 변화를 추동하는 모습을 보이면서도 국제사회정책이라는 정책 아이디어의 전달자로서 국가 내부와 외부를 연결했다. 행위자들의 정치적 동학 속에서 역사적 제도주의가 놓치고 있는 정책 아이디어 획득의 과정을 확산 이론이 보여주었다. 결과적으로 두 이론적 결합은 정책 형성과정을 더욱 복합적으로 포착했다. 이를 통해 한국 장애정책의 성격과 변화의 방향성을 보여주면서 기존의 복지국가연구에 새로운 논의 지점을 보탤 수 있었다.
또한 제도주의적 결합을 통해 장애정책을 복지국가연구의 방식으로 분석해봄으로써 한국을 발전주의체제의 특성을 지닌 국가로 보는 것이 여전히 유효한가에 대해서도 질문해볼 수 있다. 장애인은 사회권과 밀접하게 관련되어 있는 존재이며, 장애정책의 확대는 사회권 강화의 사례로서 한국의 복지국가 성격을 가늠하는 척도가 될 수 있다. 장애정책을 복지국가연구의 차원에서 다룰 수 있다면 복지국가 성격을 규명하는 사례로서도 확대할 수 있다. 국제관계가 더욱 밀접해지고 있는 현 상황에서 새로운 정책 아이디어의 도입으로 기존 복지체제의 경로를 뒤흔드는 현상을 설명하기에도 적합하다. 국가 외부로부터 강하게 도입되는 사회적 시민권의 경로는 정책 확산이 복지국가발전에 더 큰 영향을 줄 수 있다는 사실을 보여준다. 이는 비장애인 중심의 정책 영역을 주요 사례로 하여 개별 국가 내부의 동학을 중심으로 복지제도 변화를 분석해온 복지국가연구로는 설명하기 어려운 지점이다. 그렇기에 국제사회정책과 유사한 정책의 증가와 이를 통한 사회권 강화의 시도를 장애정책의 사례를 통해 확인함으로써 정책 확산이 한국 복지국가 성격의 경로에 변화를 주는 새로운 사례가 될 수 있는 것이다. 한국은 어떻게 국제사회정책을 단기간에 채택하고 시행할 수 있는 것이며 장애인의 사회적 시민권을 강조하는 움직임은 어떻게 만들어질 수 있었는가? 이 연구는 이와 같은 질문의 답을 찾으며 현재의 한국 복지국가 성격 논의에 또 다른 사례를 더하고자 했다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 문제제기와 연구목적 1
• 제2절 연구대상 8
• 제3절 논문의 구성 14
• 제2장 이론적 논의와 분석틀 15
• 제1절 복지국가연구를 활용한 한국 장애정책 분석 15
• 1. 복지국가연구 활용의 의미 15
• 2. 사회적 시민권의 등장 16
• 3. 사회적 시민권 확대 요인: 기존 이론적 입장과 한계 22
• 제2절 정책 아이디어의 형성: 확산 이론을 중심으로 32
• 제3절 정책 아이디어의 변화: 역사적 제도주의를 중심으로 38
• 제4절 정책 분석을 위한 이론적 조응: 확산 이론과 역사적 제도주의의결합 43
• 제5절 연구방법: 과정추적법 51
• 제6절 분석틀 62
• 제3장 장애인정책종합계획의 형성 66
• 제1절 국제사회정책의 흐름 66
• 제2절 국내 제도적·정치적 맥락 71
• 제3절 장애인정책종합계획 추진 배경과 아이디어의 경로 74
• 1. 세계화 추진 전략의 영향력 검토 75
• 2. ‘아시아·태평양 장애인 10년’의 영향 80
• 3. ‘루스벨트 국제장애인상’ 수상의 영향 83
• 4. 사회운동을 통해 형성된 장애인정책종합계획의 세부과제 87
• 제4절 행위자 간 정치적 동학 92
• 제5절 확산의 정도와 채택 형태 101
• 제6절 소결 105
• 제4장 장애인정책종합계획의 변화 108
• 제1절 국제사회정책의 흐름 108
• 제2절 국내 제도적·정치적 맥락 110
• 제3절 장애인정책종합계획의 변화: 점진적 변화 속 정책 아이디어의 영향 113
• 1. 중·장기 대책의 제도화와 국제사회정책의 영향 113
• 2. 장애인정책종합계획의 궤적: 사회권의 점진적 강화 117
• 3. 정책 아이디어 확산의 지체 136
• 제4절 행위자 간 정치적 동학 143
• 1. 정책변화의 주요 행위자: 장애인 당사자의 사회운동 143
• 2. 수립과정 행위자 역할 146
• 3. 장애인정책조정위원회의 역할 151
• 4. 장애인 당사자들의 정책 아이디어 채택 전략 153
• 1) 청와대를 활용한 전략 155
• 2) 국회를 활용한 전략 157
• 3) 선거를 활용한 전략 158
• 5. 장애정책 아이디어 확산 조건의 변화: 시간의 단축 161
• 1) 통신기술의 발전 161
• 2) 행위자 역량 증가 162
• 6. 정책 아이디어 채택의 우선순위 163
• 1) 기획재정부의 예산권 163
• 2) 장애인운동단체의 영향력 165
• 3) 행정부의 정치적 맥락 167
• 제5절 확산의 정도와 채택 형태 170
• 제6절 장애인정책종합계획 실행과 점진적 변화 181
• 제7절 소결 195
• 제5장 장애인정책종합계획 정책형성과 변화 요인 경쟁가설 검증 200
• 제1절 산업화론을 통한 검증 201
• 제2절 당파성 이론을 통한 검증 212
• 제3절 국가중심론을 통한 검증 226
• 제4절 소결 235
• 제6장 결론 238
• 제1절 국제사회정책의 채택 238
• 제2절 국가 내부의 정치적 동학 243
• 제3절 연구의 과제와 전망: 복지국가 논쟁의 새로운 사례 247
• 부 록 251
• 참고문헌 280
• 논문초록 299
• ABSTRACT 304

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