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    난개발 방지를 위한 성장관리계획의 정책효과 연구 : 세종시 사례를 중심으로

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    https://www.riss.kr/link?id=T15931778

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    다국어 초록 (Multilingual Abstract) kakao i 다국어 번역

    This study aims to assess the policy effectiveness of the Growth
    Management Plan(hereafter GMP) in Sejong City, which was first
    implemented in August 2016, based on the urban growth management
    policy enacted by the National Land Planning and Utilization Act to
    prevent non-urbanized areas from unplanned development and urban
    sprawl.
    First, From the perspective of the IADF(Institutional Analysis and
    Development Framework), which is a qualitative analysis, it was
    analyzed that the reckless development of Sejong City was caused by
    the insufficient urban planning, which was a physical attribute, and the
    high development pressure around the new core city. The GMP was
    established through individual actions and interactions of policy
    participants(Sejong City Hall, Developer, Solidarity for prevention of
    reckless development, Civic groups, Design service groups, etc.)
    following the occurrence of improper development. The road area borne
    by private developers during development activities within the growth
    management area increased, but the effect of protecting the residential
    environment through location regulation of buildings under the currently
    applied district system for use areas was insignificant.
    Second, as a result of multi-regression analysis, it was examined that
    the infrastructure that the private sectors bear increased significantly as
    the growth management area, the distance between the development
    sites on the road, and the development scale increased, but the number
    of buildings available for each development site was negatively
    decreased. GMP of Sejong city can be judged that the policy objective
    of encouraging the development of pre-plans and post-development
    through a regulatory policy that allows the private sector to burden
    infrastructure is realized.
    Third, as a result of spatial autocorrelation analysis, it was analyzed that
    undeveloped lots decreased, developed lots increased, and Moran's Index
    decreased. This means that in terms of land use and spatial structure, the
    development form was a low-density, diffuse, discontinuous and non-cohesive,
    and continuous development was shown along the main arterial road. In
    addition, as a result of the Land Use Mixture Index(LUM) analysis, it was
    analyzed that the mixture of buildings between residential, industrial, sales,
    research, and other facilities worsened as the index value increased. As a
    result of a linkage analysis of Moran's Index and Land Use Mixture Index
    (LUM), it was analyzed that the spread of low-density development and the
    mix of buildings in this regions(Bugang-myeon, Janggun-myeon, and
    Yeonseo-myeon) regions further worsened.
    In particular, the results of this paper's analysis are significant in that
    they serve as an important milestone in the monitoring of national
    urban growth management policies and the application of other
    municipalities in the future.
    Despite the distinction and significance of this study, there are some
    limitations of the study. First, methodologically, there is a limit in that the
    policy effect cannot be generalized to the case analysis conducted based on
    the relatively short four-year administrative data from the implementation of
    the Sejong City. Therefore, it is judged that different analysis results may
    come out depending on the regulatory content and purpose of the GMP
    decided and implemented by other local governments. In addition, other
    interesting results can be derived if the metropolitan area is analyzed based
    on the accumulated data over a long period of time after the implementation
    of the other GMP. In the future, as a research project, it is thought that it is
    necessary to analyze the urban spatial structure and land use changes of
    nearby local governments or regions following the implementation of growth
    management areas.
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    This study aims to assess the policy effectiveness of the Growth Management Plan(hereafter GMP) in Sejong City, which was first implemented in August 2016, based on the urban growth management policy enacted by the National Land Planning and Utilizati...

    This study aims to assess the policy effectiveness of the Growth
    Management Plan(hereafter GMP) in Sejong City, which was first
    implemented in August 2016, based on the urban growth management
    policy enacted by the National Land Planning and Utilization Act to
    prevent non-urbanized areas from unplanned development and urban
    sprawl.
    First, From the perspective of the IADF(Institutional Analysis and
    Development Framework), which is a qualitative analysis, it was
    analyzed that the reckless development of Sejong City was caused by
    the insufficient urban planning, which was a physical attribute, and the
    high development pressure around the new core city. The GMP was
    established through individual actions and interactions of policy
    participants(Sejong City Hall, Developer, Solidarity for prevention of
    reckless development, Civic groups, Design service groups, etc.)
    following the occurrence of improper development. The road area borne
    by private developers during development activities within the growth
    management area increased, but the effect of protecting the residential
    environment through location regulation of buildings under the currently
    applied district system for use areas was insignificant.
    Second, as a result of multi-regression analysis, it was examined that
    the infrastructure that the private sectors bear increased significantly as
    the growth management area, the distance between the development
    sites on the road, and the development scale increased, but the number
    of buildings available for each development site was negatively
    decreased. GMP of Sejong city can be judged that the policy objective
    of encouraging the development of pre-plans and post-development
    through a regulatory policy that allows the private sector to burden
    infrastructure is realized.
    Third, as a result of spatial autocorrelation analysis, it was analyzed that
    undeveloped lots decreased, developed lots increased, and Moran's Index
    decreased. This means that in terms of land use and spatial structure, the
    development form was a low-density, diffuse, discontinuous and non-cohesive,
    and continuous development was shown along the main arterial road. In
    addition, as a result of the Land Use Mixture Index(LUM) analysis, it was
    analyzed that the mixture of buildings between residential, industrial, sales,
    research, and other facilities worsened as the index value increased. As a
    result of a linkage analysis of Moran's Index and Land Use Mixture Index
    (LUM), it was analyzed that the spread of low-density development and the
    mix of buildings in this regions(Bugang-myeon, Janggun-myeon, and
    Yeonseo-myeon) regions further worsened.
    In particular, the results of this paper's analysis are significant in that
    they serve as an important milestone in the monitoring of national
    urban growth management policies and the application of other
    municipalities in the future.
    Despite the distinction and significance of this study, there are some
    limitations of the study. First, methodologically, there is a limit in that the
    policy effect cannot be generalized to the case analysis conducted based on
    the relatively short four-year administrative data from the implementation of
    the Sejong City. Therefore, it is judged that different analysis results may
    come out depending on the regulatory content and purpose of the GMP
    decided and implemented by other local governments. In addition, other
    interesting results can be derived if the metropolitan area is analyzed based
    on the accumulated data over a long period of time after the implementation
    of the other GMP. In the future, as a research project, it is thought that it is
    necessary to analyze the urban spatial structure and land use changes of
    nearby local governments or regions following the implementation of growth
    management areas.

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    국문 초록 (Abstract) kakao i 다국어 번역

    2013.7월 국토계획법에 반영된 성장관리계획은 주로 비도시지역 내 발생하는 난개발에 대응하고 선계획 후개발 체계를 강화하기 위해 도입되었다. 이에 국내 최대의 국책사업인 행정도시가 건설중인 세종시는 2016년 8월 국내 최초로 신도시 주변지역인 6개면(연기․연동․부강․금남․장군․연서면)지역의 53.94㎢에 성장관리지역을 지정하였다. 역설적으로 국내 최대 국책사업인 행정도시를 건설중인 주변지역에 난개발을 규제하기 위한 성장관리계획이 시행된 것이다. 그간 성장관리계획과 관련한 연구는 다수의 논문에서 시도되었지만, 주로 법적·제도적 개선방안등이 제시되었을 뿐, 구체적으로 성장관리계획의 정책효과를 다룬 연구는 거의 전무한 실정이다. 따라서, 국내 최초 도입된 세종시 성장관리계획의 정책적 효과를 살펴 보고, 개선사항과 제도적 함의를 연구하였다.정성분석인 제도분석틀 관점에서 세종시의 난개발은 물리적 속성인 도시계획의 미비와 신도시 주변의 높은 개발압력에 편승하여 발생한 것으로 분석되었다. 물리적 속성인 도시계획현황 분석 시 2009년 12월 주변지역의 도시관리계획 수립 결과 난개발에 취약한 계획관리지역이 20.5%로서 전국 평균비율인 11.3%를 2배 이상 상회하였고, 대규모 국책사업인 행정도시 건설과 그에 따른 인구유입 등에 상응하는 개발수요에 의해 발생되었다. 다수의 난개발 관련 선행연구에서 지적한 비도시지역 내 중․소규모 집중 개발행위로 인한 기반시설의 부족, 다세대․다가구 주택의 밀집, 주거․공장 등 건축물 혼재 심화, 산지 및 농지의 과도한 개발이 대두되었다.
    난개발 발생에 따른 정책참여자(세종시청, 개발사업자, 난개발 방지연대, 시민 단체, 설계용역단체 등)의 개별 행위와 상호작용을 통해 최종 법정계획인 성장관리계획이 수립되었다. 성장관리지역 내에서 개발행위 시 민간개발사업자가 부담하는 도로면적은 증가하였으나, 현재 적용되는 용도지역․지구제도 하에서는 건축물의 입지규제를 통한 주거환경 보호 등의 효과는 미미하였다.
    이에 따른 평가기준인 제도적 관점, 지속가능한 개발 측면, 효율성 및 형평성 측면에서 분석하였다. 제도적 관점에서는 도로개설 등 의무확보규정에 따라 민간개발사업자가 부담하는 도로는 증가하였지만, 개설된 도로를 지렛대(leverage) 삼아 인근지역을 포도송이(연접)식으로 확산하는 또 다른 형태의 난개발이 발생하였다. 비도시지역 내 과도한 도로개설로 인해 인근 지역의 연접개발, 포도송이식 확산개발 또한 가볍게 볼 만한 상황은 아니다. 이는 새로운 형태의 난개발로서 개별사업이 완료되면, 도로 부족 및 차량 교행 불가 등 문제점이 예상된다. 단기적으로는 공공에서 도로개설에 따른 예산절감 효과는 기대할 수 있지만, 장기적으로는 개설된 도로에 대한 관리방안 또한 검토되어야 한다. 현재, 성장관리계획상 민간개발 시 개설된 도로는 일종의 사도로서 개발사업자 또는 토지주가 관리하여야 한다. 일정부분 구역 및 생활권이 갖추어진 후 공공에서 개설되는 도시계획도로 등과의 연결 및 활용을 위해 최소한의 도로설계기준에 따라 개설하도록 규제할 필요가 있다. 정량분석인 다중회귀분석 결과 성장관리계획 시행에 따라 개발사업자가 부담하는 도로율(면적)에 대한 유의미한 결과를 확인하였다. 성장관리지역 내에서 (법정)도로에서 사업지간 거리가 커질수록, 개별 용도지역별 건축가능 수가 적을수록, 개발규모가 클수록 도로부담률은 증가하였다. 특히, 용도지역별 건축가능 수가 농림지역, 보전관리지역, 생산관리지역, 자연녹지지역 등 보전용도지역에서의 도로가 상대적으로 높게 확보되었다. 향후, 용도지역별로 기반시설 부담을 차등화하는 방안, 특히 비도시지역의 대부분인 보전용도지역에 대한 기반시설 확보를 유도하는 정책 방향 검토가 필요한 것으로 분석되었다. 이중차분 회귀분석 결과 난개발 지표인 인구-도로율, 시가지-도로 변화율 차이모형에서 접근성이 양호한 지역(주요 IC거리, 법정도로까지 거리, 시청까지 거리)과 기업체 수가 많은 지역을 중심으로 인구증가가 없는 도로면적만이 증가하였음을 알 수 있다. 이는 개발사업자가 개발이익 실현을 위해 개발사업 후 분양 또는 매각을 목적으로 하는 개발사업으로 판단된다. 또한, 입지여건과 개발잠재력이 큰 지역을 중심으로 난개발이 발생하였음을 알 수 있으며, 선제적인 성장관리계획이 필요한 것으로 분석되었다.성장관리지역 일부(부강면․장군면․연서면)를 대상으로 공간자기상관분석 결과 미개발된 필지는 감소, 개발된 필지는 증가하였으며, 모란지수(Moran‘s Index)는 감소한 것으로 분석되었다. 이는 토지이용 및 공간구조상 개발형태가 저밀의 확산형태이며, 불연속적이며 응집적이지 않음을 의미하며, 주요 간선도로 선형을 따라 연속적인 띠 형태의 개발형태를 보이고 있다. 또한, 토지이용혼재지수(LUM) 분석결과 지수 값이 증가함에 따라 주거․공업․판매․연구․기타 시설 간 건축물의 혼재가 악화된 것으로 분석되었다. 모란지수(Moran’s Index)와 토지이용혼재지수LUM)를 연계 분석한 결과, 부강면․장군면․연서면 지역에서 저밀개발 확산과 건축물 간 혼재는 더욱 심화한 것으로 분석되었다.
    본 연구가 지닌 차별성과 의의에도 불구하고 몇 가지 연구의 한계도 존재한다. 우선, 방법론적으로는 세종시 성장관리계획 시행에 따른 비교적 짧은 4년간의 행정자료를 바탕으로 실시한 사례분석으로 정책효과를 일반화할 수 없다는 점에서 한계가 존재한다. 그러므로, 타 지자체에서 결정 시행한 성장관리계획의 규제내용과 목적에 따라 상이한 분석결과가 나올 수 있으리라 판단된다. 아울러, 성장관리계획을 시행한 후 장기간의 축적된 자료에 근거하여 광역도시권역을 분석한다면 다른 흥미로운 결과를 도출할 수 있을 것이다. 향후, 연구과제로서 성장관리지역 시행에 따른 인근 지자체 또는 지역의 도시공간구조 및 토지이용변화에 대한 분석이 필요할 것으로 사료된다.
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    2013.7월 국토계획법에 반영된 성장관리계획은 주로 비도시지역 내 발생하는 난개발에 대응하고 선계획 후개발 체계를 강화하기 위해 도입되었다. 이에 국내 최대의 국책사업인 행정도시가 ...

    2013.7월 국토계획법에 반영된 성장관리계획은 주로 비도시지역 내 발생하는 난개발에 대응하고 선계획 후개발 체계를 강화하기 위해 도입되었다. 이에 국내 최대의 국책사업인 행정도시가 건설중인 세종시는 2016년 8월 국내 최초로 신도시 주변지역인 6개면(연기․연동․부강․금남․장군․연서면)지역의 53.94㎢에 성장관리지역을 지정하였다. 역설적으로 국내 최대 국책사업인 행정도시를 건설중인 주변지역에 난개발을 규제하기 위한 성장관리계획이 시행된 것이다. 그간 성장관리계획과 관련한 연구는 다수의 논문에서 시도되었지만, 주로 법적·제도적 개선방안등이 제시되었을 뿐, 구체적으로 성장관리계획의 정책효과를 다룬 연구는 거의 전무한 실정이다. 따라서, 국내 최초 도입된 세종시 성장관리계획의 정책적 효과를 살펴 보고, 개선사항과 제도적 함의를 연구하였다.정성분석인 제도분석틀 관점에서 세종시의 난개발은 물리적 속성인 도시계획의 미비와 신도시 주변의 높은 개발압력에 편승하여 발생한 것으로 분석되었다. 물리적 속성인 도시계획현황 분석 시 2009년 12월 주변지역의 도시관리계획 수립 결과 난개발에 취약한 계획관리지역이 20.5%로서 전국 평균비율인 11.3%를 2배 이상 상회하였고, 대규모 국책사업인 행정도시 건설과 그에 따른 인구유입 등에 상응하는 개발수요에 의해 발생되었다. 다수의 난개발 관련 선행연구에서 지적한 비도시지역 내 중․소규모 집중 개발행위로 인한 기반시설의 부족, 다세대․다가구 주택의 밀집, 주거․공장 등 건축물 혼재 심화, 산지 및 농지의 과도한 개발이 대두되었다.
    난개발 발생에 따른 정책참여자(세종시청, 개발사업자, 난개발 방지연대, 시민 단체, 설계용역단체 등)의 개별 행위와 상호작용을 통해 최종 법정계획인 성장관리계획이 수립되었다. 성장관리지역 내에서 개발행위 시 민간개발사업자가 부담하는 도로면적은 증가하였으나, 현재 적용되는 용도지역․지구제도 하에서는 건축물의 입지규제를 통한 주거환경 보호 등의 효과는 미미하였다.
    이에 따른 평가기준인 제도적 관점, 지속가능한 개발 측면, 효율성 및 형평성 측면에서 분석하였다. 제도적 관점에서는 도로개설 등 의무확보규정에 따라 민간개발사업자가 부담하는 도로는 증가하였지만, 개설된 도로를 지렛대(leverage) 삼아 인근지역을 포도송이(연접)식으로 확산하는 또 다른 형태의 난개발이 발생하였다. 비도시지역 내 과도한 도로개설로 인해 인근 지역의 연접개발, 포도송이식 확산개발 또한 가볍게 볼 만한 상황은 아니다. 이는 새로운 형태의 난개발로서 개별사업이 완료되면, 도로 부족 및 차량 교행 불가 등 문제점이 예상된다. 단기적으로는 공공에서 도로개설에 따른 예산절감 효과는 기대할 수 있지만, 장기적으로는 개설된 도로에 대한 관리방안 또한 검토되어야 한다. 현재, 성장관리계획상 민간개발 시 개설된 도로는 일종의 사도로서 개발사업자 또는 토지주가 관리하여야 한다. 일정부분 구역 및 생활권이 갖추어진 후 공공에서 개설되는 도시계획도로 등과의 연결 및 활용을 위해 최소한의 도로설계기준에 따라 개설하도록 규제할 필요가 있다. 정량분석인 다중회귀분석 결과 성장관리계획 시행에 따라 개발사업자가 부담하는 도로율(면적)에 대한 유의미한 결과를 확인하였다. 성장관리지역 내에서 (법정)도로에서 사업지간 거리가 커질수록, 개별 용도지역별 건축가능 수가 적을수록, 개발규모가 클수록 도로부담률은 증가하였다. 특히, 용도지역별 건축가능 수가 농림지역, 보전관리지역, 생산관리지역, 자연녹지지역 등 보전용도지역에서의 도로가 상대적으로 높게 확보되었다. 향후, 용도지역별로 기반시설 부담을 차등화하는 방안, 특히 비도시지역의 대부분인 보전용도지역에 대한 기반시설 확보를 유도하는 정책 방향 검토가 필요한 것으로 분석되었다. 이중차분 회귀분석 결과 난개발 지표인 인구-도로율, 시가지-도로 변화율 차이모형에서 접근성이 양호한 지역(주요 IC거리, 법정도로까지 거리, 시청까지 거리)과 기업체 수가 많은 지역을 중심으로 인구증가가 없는 도로면적만이 증가하였음을 알 수 있다. 이는 개발사업자가 개발이익 실현을 위해 개발사업 후 분양 또는 매각을 목적으로 하는 개발사업으로 판단된다. 또한, 입지여건과 개발잠재력이 큰 지역을 중심으로 난개발이 발생하였음을 알 수 있으며, 선제적인 성장관리계획이 필요한 것으로 분석되었다.성장관리지역 일부(부강면․장군면․연서면)를 대상으로 공간자기상관분석 결과 미개발된 필지는 감소, 개발된 필지는 증가하였으며, 모란지수(Moran‘s Index)는 감소한 것으로 분석되었다. 이는 토지이용 및 공간구조상 개발형태가 저밀의 확산형태이며, 불연속적이며 응집적이지 않음을 의미하며, 주요 간선도로 선형을 따라 연속적인 띠 형태의 개발형태를 보이고 있다. 또한, 토지이용혼재지수(LUM) 분석결과 지수 값이 증가함에 따라 주거․공업․판매․연구․기타 시설 간 건축물의 혼재가 악화된 것으로 분석되었다. 모란지수(Moran’s Index)와 토지이용혼재지수LUM)를 연계 분석한 결과, 부강면․장군면․연서면 지역에서 저밀개발 확산과 건축물 간 혼재는 더욱 심화한 것으로 분석되었다.
    본 연구가 지닌 차별성과 의의에도 불구하고 몇 가지 연구의 한계도 존재한다. 우선, 방법론적으로는 세종시 성장관리계획 시행에 따른 비교적 짧은 4년간의 행정자료를 바탕으로 실시한 사례분석으로 정책효과를 일반화할 수 없다는 점에서 한계가 존재한다. 그러므로, 타 지자체에서 결정 시행한 성장관리계획의 규제내용과 목적에 따라 상이한 분석결과가 나올 수 있으리라 판단된다. 아울러, 성장관리계획을 시행한 후 장기간의 축적된 자료에 근거하여 광역도시권역을 분석한다면 다른 흥미로운 결과를 도출할 수 있을 것이다. 향후, 연구과제로서 성장관리지역 시행에 따른 인근 지자체 또는 지역의 도시공간구조 및 토지이용변화에 대한 분석이 필요할 것으로 사료된다.

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    목차 (Table of Contents)

    • 제1장 서론 1
    • 제1절 연구의 배경 및 목적 1
    • 1. 연구의 배경 1
    • 2. 연구의 목적 4
    • 제2절 연구의 범위 및 방법 6
    • 제1장 서론 1
    • 제1절 연구의 배경 및 목적 1
    • 1. 연구의 배경 1
    • 2. 연구의 목적 4
    • 제2절 연구의 범위 및 방법 6
    • 1. 연구의 범위 6
    • 2. 연구의 방법 7
    • 제3절 연구의 구성 9
    • 제2장 난개발 방지 정책과 성장관리계획 11
    • 제1절 난개발 방지정책 11
    • 1. 난개발과 도시스프롤 11
    • 2. 도시지역과 비도시지역 15
    • 3. 비도시지역 난개발 방지정책 19
    • 4. 난개발 방지정책 개선사항 49
    • 제2절 성장관리계획 69
    • 1. 도시성장관리정책 69
    • 2. 성장관리계획 73
    • 제3장 선행연구 87
    • 1. 난개발 방지정책 선행연구 87
    • 2. 성장관리계획 선행연구 93
    • 3. 제도분석틀 선행연구 97
    • 4. 선행연구 시사점 101
    • 제4장 연구 분석틀 104
    • 제1절 연구의 모형 104
    • 제2절 정성분석(제도분석틀) 105
    • 1. 제도분석틀 개요 105
    • 2. 제도분석틀 구성요소 106
    • 제3절 정량분석 111
    • 1. 난개발 지표 111
    • 2. 다중회귀분석 113
    • 3. 이중차분회귀분석 114
    • 4. 공간자기상관분석 117
    • 제5장 제도분석틀 관점의 세종시 성장관리계획 분석 118
    • 1. 연구 개요 118
    • 2. 외부적 요인변수 119
    • 3. 행위의 장 135
    • 4. 상호작용 144
    • 5. 산출물 147
    • 6. 평가기준 148
    • 제6장 세종시 성장관리계획 효과 분석 153
    • 1. 다중회귀분석 153
    • 2. 이중차분회귀분석 163
    • 3. 공간자기상관분석 183
    • 제7장 결론 194
    • 참고문헌(Bibliography) 198
    • 영문요약(Abstract) 218
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    참고문헌 (Reference)

    1. 첨단산업과 산업단지 조성, 박종안, 지역발전연구, 8(1), 246:265, , 2003

    2. 지역별 난개발 수준의 측정, 김재익, 한국지역개발학회지, 제20권(2) 제54집, 127-147, , 2008

    3. 도시성장모형의 개발과 활용, 김재익, 황국웅, 정현욱, 여창환, 국토계획, 42(2), 31-48, , 2007

    4. 성장관리의 구성요소와 운영, 조철주, 청주: 충북연구원, , 2003

    5. 21세기 국토이용체계 개편방향, 진영환, 건설교통부 국토연구원이 주관한 21세기 국토이용체계 개편안 공청회 자료, , 2000

    6. 비도시지역의 체계적 관리방안, 서순탁, 대한국토도시계획학회, 제7권, 3-13, , 2009

    7. 주변지역 관리방안에 관한 연구, 권혁문, 김현수, 대한국토도시계획학회 춘계학술대회 논문집, 제2회, , 2016

    8. 수도권 성장관리정책에 관한 연구, 이해종, 서울시립대 박사학위논문, , 1995

    9. 한국의 공간정책 및 성장관리전략, 이세일, 일본도시계획학회, , 1995

    10. 한국의 도시성장단계에 관한 연구, 정환용, 한국지역개발학회, 제15권 2호, 206~228, , 2003

    1. 첨단산업과 산업단지 조성, 박종안, 지역발전연구, 8(1), 246:265, , 2003

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