공공정보화사업 정책 효과성 평가지표에 관한 연구 : 대기업참여제한 규제정책을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

정보화(Informatization) 분야에도 다양한 법적·제도적 장벽과 규제가 작동하는데 그 대표적 사례가 소프트웨어진흥법에 적용된 상호출자제한집단 기업의 공공정보화시장 참여 자체를 전면 금지한 ‘대기업참여제한 정책’이다. 2013년 시행된 해당 정책은 ‘정보화산업의 진흥’과 ‘공정한 산업생태계 구축’이라는 상반된 정책목표를 설정하고 정부가 적극적으로 개입한 규제정책 중 하나이다.
대기업참여제한 정책은 대기업이란 특정집단을 인위적으로 정보화시장에서 배제한 갈라파고스 규제로 법률상 위헌의 소지가 야기될 정도로 강력한 규제임에도 불구하고 정부는 정책이 시행된 이후 정책목표가 제대로 달성되었는지 중간 점검이나 모니터링을 하지 않았다. 이에 정책평가의 필요성을 인지하고 정책 효과성 평가지표 도출을 중심으로 한 종합적인 연구를 실시하였다. 그 결과는 다음과 같다.
첫째, 정책델파이(Policy Delphi)와 계층화분석(AHP, Analytic Hierarchy Process)을 적용하여 정책 효과성 평가지표를 도출하였다. 정책대상집단을 발주자, 사업자, 정책입안자로 구분하여 심층인터뷰를 병행하였다. 그 결과 정보화산업 진흥 목표의 하위계층 평가지표로 정보화사업 발주자 만족도, 정보화사업 이용자 만족도, 정보시스템 속도와 품질, 기업별(대·중·소) 매출액, 기업별(대·중·소) 영업이익, 전자정부 수출실적의 6개 지표를, 공정한 산업생태계 구축 목표의 하위계층 평가지표로 정보화시장 기업별 점유율과 정보화산업 생태계 건전성 인식수준의 2개 지표를 도출하였다.
둘째, 정책 도입에 대한 인식수준을 2013년과 시행 8년이 지난 2021년을 기준으로 조사하였다. 그 결과 2013년 정책을 긍정적으로 인식한 참여자 비율은 45.8%였으나, 2021년 긍정적으로 인식하는 비율은 32.5%로 크게 감소하였다.
셋째, 정책이 우선적으로 고려해야 할 지향가치에 대한 조사결과, 2013년에는 사회적가치(공정생태계 구현, 공공성)가 55.6%로 더 우선되었으나, 2021년에는 경제적 가치(산업진흥, 경제적 효율)가 66.4%로 우선적으로 고려해야 가치로 분석되어 정책 시행 8년 만에 지향가치가 변화했음을 알 수 있었다.
넷째, 대기업참여제한 정책 효과성을 목표달성 모형에 따라 평가하였다. 정책이 달성하고자 하는 목표를 정보화산업 진흥과 공정 산업생태계 구현이란 두 개의 축으로 정하고 목표달성도를 조사한 결과, 정보화산업 진흥 39.7%, 공정한 산업생태계 구축 36.1%에 그쳐 연구참여자들 다수가 해당 정책이 수립 당시의 취지와 정책목표달성에 한계를 보이고 있다고 인식함을 알 수 있었다.
마지막으로, 대기업참여제한 정책 시행 이후의 어려움과 해소방안을 양적·질적으로 분석하였다. 현장의 어려움으로 정보화사업 품질관리 및 전문인력 확보의 어려움, 우수인력의 이탈, 기업간 저가출혈경쟁 심화 등이 도출되었고, 이에 대한 개선과제로 대·중·소 기업간 상생협력체계 강화, 대기업참여제한 예외제도의 실효성 있는 운영, 해외 전자정부 수출 확대를 위한 선순환 구조 복원 및 강화, 우수 중소기업의 성장 지원을 위한 사후평가제도 도입, 정부-민간간 파트너십 기반 거버넌스 정립을 제언하였다.
해당 정책은 정보화산업 분야에서 가장 큰 반향을 일으킨 사례로 시행된 지 상당한 시간이 지났으나, 정책의 효과성을 종합적으로 분석한 시도가 없었다는 점에서 시의적절한 연구라 할 수 있다. 다만, 정책의 효과성 평가를 위한 평가지표별 통계적인 유의성과 객관성, 실효성을 확보할 수 있는 후속연구가 요구된다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

There are also various legal and institutional barriers/regulations at work in the field of informatization. A representative example of this is the ‘Regulatory policy restricting participation of Conglomerate Firms’ applied to the Software Promotion Act which completely bans the participation in the public informatization market for mutual investment restricted conglomerates. The policy was implemented in 2013 and is one of the regulatory policies that the government has actively intervened with after setting the opposing policy goals of ‘promotion of the information industry’ and ‘establishing a fair industry ecosystem’.
Although the policy to restrict participation of large corporations is a powerful enough Galapagos regulation to artificially exclude a specific group, the large corporations, from the informatized market, so strong that it could be seen as unconstitutional. The government has not conducted interim inspections or monitoring to ensure the policy goals were properly achieved after implementing the policy. A comprehensive study was conducted, recognizing the need for policy evaluation, focusing on deriving an evaluation index for policy effectiveness. The results are as follows.
First, an evaluation index for policy effectiveness was derived by applying Policy Delphi and the Analytic Hierarchy Process(AHP). Also, concurrent in-depth interviews were conducted after dividing the policy target groups by contractee, businessmen, and policy makers. These are the results. For the goal of promotion of the informatization industry, 6 indicators, informatization project contractee satisfaction, user satisfaction, information system speed and quality, sales per company(large/medium/small size), operating profit per company(large/medium/small), e-government export performance, were derived using a low-level evaluation index. As for the goal of establishing a fair industry ecosystem, 2 indicators, informatization market share per company, and awareness level of informatization industry ecosystem health, were derived.
Second, the opinion levels on the policy from 2013 to 2021, 8 years after implementation, was investigated. The results were, participants who positively perceived the policy was 45.8% in 2013, but in 2021, the percentage that positively perceived the policy significantly decreased to 32.5%.
Third, the results of a priority survey on the value orientations that the policy should take were as follows. In 2013, social value (realization of a fair ecosystem, publicity) was given as the top priority value at 55.6%, but in 2021, economic value (industrial promotion, economic efficiency) was the top priority value at 66.4%. It can be seen through the results that value orientation has changed eight years into the implementation of the policy.
Fourth, evaluated the effectiveness of the regulatory policy restricting the participation of large corporations according to a goal achievement model. The goal of the policy was set as promotion of the informatization industry and establishment of a fair industry ecosystem. The results were, 39.7% for promotion of the informatization industry, and 36.1% for the establishment of a fair industry ecosystem. This suggests most study participants saw the policy as having limited achievements in reaching the goals it had when it was established.
Lastly, we quantitatively and qualitatively analyzed the difficulties after the implementation of the policy restricting the participation of large corporations and the solutions. There were difficulties such as securing manpower and quality control for informatization businesses, loss of excellent manpower, and intensifying low price bleeding competitions due to difficulties in the field. Improvement suggestions are, strengthening win-win cooperation system between large, small, and medium corporations, effective use of the restriction on participation by large corporations, restoring and strengthening the virtuous cycle structure for overseas e-government export enlargement, introducing an
ex-post evaluation system to support the growth of excellent SMEs, and establishment of a governance based on government-private partnerships.
This study is timely, even though it has been a long time since the implementation of the policy, as it caused the greatest impact in the informatization industry and there had been no attempt to comprehensively analyze the effectiveness of the policy. In addition, it is meaningful in that policy target groups, who have different interests, get to understand each other’s situation and opinions, while also understanding the overall system of the public informatization project. However, follow-up studies are still required in order to
secure statistical significance, objectivity, and effectiveness for the evaluation index on the effectiveness of the policy.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구배경 및 목적 1
• 1. 연구배경 1
• 2. 연구목적 7
• 제2절 연구범위 및 방법 9
• 1. 연구범위 9
• 2. 연구방법 10
• 제2장 이론적 고찰 12
• 제1절 정부규제와 규제정책 12
• 1. 이행수단과 대상영역에 의한 정책유형 12
• 2. 규제정책의 체계와 범위 15
• 3. 규제정책의 유형과 사례 18
• 4. 경제학적 규제이론과 정치학적 규제이론 24
• 제2절 정책 효과성 평가 33
• 1. 정책평가와 사업평가 33
• 2. 정책 효과성 평가유형 37
• 3. 규제정책의 평가기준 41
• 제3장 제도적 고찰 44
• 제1절 공공정보화사업 개념 및 현황 44
• 1. 공공정보화사업 거버넌스 44
• 2. 공공정보화사업 개념과 유형 48
• 3. 공공정보화사업 관련 법률 51
• 4. 공공정보화사업 추진현황 54
• 제2절 규제정책 관점에서의 대기업참여제한제도 고찰 59
• 1. 소프트웨어진흥법 제정 목적과 성격 59
• 2. 소프트웨어진흥법 제개정 경과 62
• 3. 대기업참여제한제도 추진경과 66
• 제3절 선행연구 검토 71
• 1. 규제정책 관련 선행연구 71
• 2. 대기업참여제한제도 관련 선행연구 78
• 3. 선행연구와의 차별성 85
• 제4장 연구설계 87
• 제1절 연구모형 87
• 1. 연구모형의 논거 87
• 2. 연구모형의 구성 93
• 제2절 연구절차 106
• 1. 연구단계 106
• 2. 분석기법 109
• 제3절 연구참여자 선정 113
• 1. 정책델파이 참여자 113
• 2. AHP 참여자 118
• 제4절 측정도구 119
• 1. 심층인터뷰 119
• 2. 1차 정책델파이 설문지 120
• 3. 2차 정책델파이 설문지 121
• 4. AHP 설문지 127
• 제5절 연구의 타당도 및 신뢰도 확보 131
• 제5장 연구결과 133
• 제1절 정책 효과성 평가지표 134
• 1. 심층인터뷰 분석결과 134
• 2. 1차 정책델파이 분석결과 135
• 3. 2차 정책델파이 분석결과 137
• 4. AHP 분석결과 146
• 5. 정책 효과성 평가지표 도출결과 154
• 제2절 정책 도입에 대한 인식수준 158
• 1. 심층인터뷰 분석결과 158
• 2. 1차 정책델파이 분석결과 164
• 3. 2차 정책델파이 분석결과 165
• 제3절 정책의 우선가치 167
• 1. 심층인터뷰 분석결과 167
• 2. 1차 정책델파이 분석결과 168
• 3. 2차 정책델파이 분석결과 169
• 제4절 정책의 목표 달성수준 171
• 1. 심층인터뷰 분석결과 171
• 2. 정책델파이 분석결과 173
• 제5절 정책 시행 이후 어려움 및 해소방안 174
• 1. 심층인터뷰 분석결과 174
• 2. 정책델파이 분석결과 183
• 제6장 결론 186
• 제1절 연구결과 186
• 1. 연구결과 종합 186
• 2. 연구의 시사점 196
• 3. 정책제언 198
• 제2절 연구의 한계와 향후 과제 206
• 참고문헌 207
• 부록1. 1차 전문가 정책델파이 설문지(개방형) 216
• 부록2. 2차 전문가 정책델파이 설문지(폐쇄형) 220
• 부록3. 3차 계층화분석(AHP) 설문지 232
• ABSTRACT 241