재산권 보장과 토지공개념에 관한 연구 = A Study on the Guarantee of Property Rights and the Concept of Public Ownership of Land

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In Korea, real estate is fundamental to living in the public's consciousness, but on the other hand, it is also a means to increase property. Real estate policy was a difficult policy for all governments. This is also true of the current government. The government is trying to solve the real estate problem through regulation and taxation, but it is not easy. Comprehensive real estate tax is a means to deal with real estate speculation as it is imposed on expensive real estate, but it is not a fundamental solution. In particular, for many people who prefer housing in a specific area, the comprehensive real estate tax has been criticized as an excessive restriction on property rights. On the other hand, however, it has been argued that the concept of real estate, which is almost impossible to produce, should be viewed from the point of view of public welfare as the concept of real estate reappears.
With regard to the guarantee of property rights, the real estate issue is being discussed on the basis of its characteristics. Looking at the Constitution, which stipulates property rights, land property rights are not only related to property rights regulations, but also to other constitutional regulations. According to the property rights regulations of the Korean Constitution, when the Constitution was enacted in 1948, "Property rights are guaranteed," it simply referred to the guarantee of property rights without the expression "all citizens" unlike the current Constitution. This was an unusual case in the Constitution at the time, and can be seen as a result of the inviolability of property rights after the modern civil revolution. In other words, it is believed that when the Constitution was enacted in 1948, it was approached from the perspective of universal human rights as a right of economic freedom, unlike other liberties.
Under the Constitution, property rights are to recognize the existence of a private property system as a precondition for property rights. If an individual's property rights are not recognized, the existence of property rights itself will inevitably be denied, so the private property system is the basis for the guarantee of property rights and the essential content of property rights. The Constitution declares legalism for its contents and limitations, saying that as an economic basic right, property rights are guaranteed on the premise of the private property system. This is because property rights can be formed through the economic activities of the people and depend on the national economy. In other words, the content and limitations of property rights are closely related to the economic order of the country. So the Constitution emphasizes public welfare for the exercise of property rights.
The Constitution not only restricts property rights to the law if necessary for the security of the state, maintenance of order and public welfare, but also allows public acceptance by the law if public necessity arises. In addition, the Constitution stipulates that the acceptance, use and restriction of property rights should be based on law, but in this case, due compensation should be specified by law. These public expropriation systems are mainly aimed at land property rights. Because land is a commodity that is almost impossible to produce, the public expropriation system due to public needs has become the subject of the Constitution since the modern written constitution.
As property rights, land property rights are regulated separately from other property rights. Land, which is the main target of real estate, belongs to the national territory at the national level, and land as an individual's property is also part of the national territory. In this regard, the exercise of land property rights shall be restricted under Articles 23(3) and 37(2) under Article 23(2) of the Constitution, subject to the national land development plan under Article 120(2) and subject to the application of the principles of light freedom war, etc. under Article 121. As such, land property rights are guaranteed as property rights but are further restricted from other property rights.
The public nature of real estate, especially land, comes from the characteristics of land, but the Constitution has already advocated direct or indirect through the restriction of property rights. The public nature of housing and land, especially land, is emphasized as a target of real estate speculation because land is almost impossible to produce. Even though the area is concentrated on housing, housing is inseparable from land, and land is the source of buildings and other attachments. That is why the concept of public ownership of land has emerged.
The concept of public ownership of land is a term that emerged based on the public nature of land. The concept of land disclosure is to limit the ownership and disposal of land for the public good, guaranteeing the property rights of individuals, but making the use suitable for public welfare, and imposing special restrictions or obligations under the law if necessary for the public and rational use of land. The purpose of the concept of public ownership of land is to require the state to regulate and adjust land prices by law if the land price increases rapidly due to speculation and imposes a heavy burden on the national economy.
Korea has established and implemented policies related to land ownership, transactions, and taxes, such as the housing ownership ceiling system, land transaction reporting system, farmland acquisition qualification certification system, development profit return system, idle land ownership system, and land excess benefit tax, by applying the concept of land disclosure as a measure to burden the national economy due to real estate speculation and make the housing situation difficult. However, the Act on the Upper Limit of Housing Ownership was unconstitutional, the Land Excess Benefit Tax Act was ruled unconstitutional, and the development levy under the Act on the Recovery of Development Gains was suspended from 2004.
The concept of public ownership of land continues to rise amid controversy over the infringement of the people's property rights. When real estate prices rise and speculation intensifies, the need for a public concept of land ownership arises, and when speculation is eliminated, controversy over the unconstitutionality of the public concept of land ownership is raised. Some argue that the constitutional basis of the concept of public ownership of land should be adopted as a prestigious institution when revising the Constitution. However, even in the current Constitution, the view that the concept of land disclosure is fully acceptable is basically a necessary system for balanced development and use of the national territory while preventing real estate speculation and protecting the people's right to live.
Apart from stipulating the concept of land disclosure in the Constitution, guaranteeing property rights with the people's basic rights should conform to the law-governed state's goal of guaranteeing basic rights to the maximum. In this regard, the controversy over the unconstitutionality of the concept of land disclosure should be considered meaningless. In particular, restrictions on property rights are possible to the minimum extent possible in the nation's constitutional order, which does not recognize the absolute guarantee of basic rights. Therefore, the readjustment of the relevant legislation to embody the concept of land disclosure is necessary and, in some cases, the legislation of the concept of land disclosure itself should also be considered.

국문 초록 (Abstract)

국문초록

우리나라에서 부동산은 국민의 의식주에서 거주의 기본요소이지만, 다른 한편으로는 재산증식의 수단이기도 하다. 부동산정책은 모든 정부의 풀기 어려운 공적 숙제이자 정책의 주요한 부분을 차지하고 있다. 이는 현 정부에서도 마찬가지이다. 정부는 규제와 과세로 부동산 문제를 풀어가기 위하여 노력하고 있지만 쉽지 않다. 종합부동산세는 고가의 부동산에 부과되면서 부동산투기에 대응하는 수단이지만, 근본적인 해결책이 되지 못하고 있다. 특히 특정 지역의 주택을 선호하는 다수의 국민에게 종합부동산세는 재산권에 대한 과도한 제한이라는 비판까지 받고 있다. 그렇지만 다른 한편에서는 부동산 공개념이 다시 등장하면서 생산이 거의 불가능한 부동산의 특성을 고려하여 공공복리의 관점에서 부동산을 보아야 한다는 주장도 있다.

재산권의 보장과 관련하여 부동산 문제는 그 특성에 근거하여 논의되고 있다. 재산권을 규정하고 있는 헌법을 보면 토지재산권은 단순히 재산권 규정뿐만 아니라 다른 헌법규정과도 깊은 관련성이 있다. 우리나라 헌법의 재산권 규정을 보면 1948년 헌법을 제정하면서 “재산권은 보장된다.”라고 하여 현행 헌법과 달리 모든 국민이란 표현이 없이 단순히 재산권의 보장만 언급하였다. 이는 당시 헌법에서도 특이한 경우로 근대 시민혁명 이후 재산권의 불가침으로 인한 영향이라고 볼 수 있다. 즉 1948년 헌법을 제정하면서 다른 자유권과 달리 경제적 자유권으로서 재산권에 대해서는 일단 보편적 인권 차원에서 접근한 것이라 판단된다.

헌법상 재산권은 재산권의 전제 조건으로 사유재산제도의 존재를 인정하는 것이다. 개인의 재산권을 인정하지 않으면 재산권의 존재는 그 자체가 부정될 수밖에 없어서 사유재산제도는 재산권 보장에 있어서 근간이 되며 재산권의 본질적 내용이 된다고 볼 수 있다. 헌법은 경제적 기본권으로서 재산권이 사유재산제도를 전제로 보장된다는 것을 말하면서 그 내용과 한계에 대하여 법정주의를 선언하고 있다. 이는 재산권이 국민의 경제활동을 통하여 형성되고 국가 경제에 따라 좌우될 수 있기 때문이다. 즉 재산권의 내용과 한계가 국가의 경제질서와 밀접한 관계에 있다는 것을 의미한다. 그래서 헌법은 재산권의 행사에 대하여 공공복리성을 강조하고 있다.

헌법은 재산권의 제한이 국가의 안전보장, 질서유지 및 공공복리를 위하여 필요한 경우 법률로 제한할 뿐만 아니라, 공공필요성이 발생하는 경우 법률로 공용수용할 수 있도록 하고 있다. 또한, 헌법은 재산권에 대한 수용·사용 및 제한은 법률에 근거해야 하지만, 이 경우 정당한 보상을 법률로 명시해야 한다고 규정하고 있다. 이러한 공용수용제도는 주로 토지재산권을 대상으로 하고 있다. 토지는 생산이 거의 불가능한 재화이기 때문에 공공필요로 인한 공용수용제도는 근대 성문헌법 이후 헌법명문화의 대상이 되었다.

재산권으로서 토지재산권은 다른 재산권과 구분하여 규율되고 있다. 부동산의 주 대상인 토지는 국가차원에서는 국토에 속하는 것으로 개인의 재산으로서 토지도 국토의 일부분이다. 그런 점에서 토지재산권의 행사는 헌법 제23조 제2항에 의하여 규율되면서 제23조 제3항과 제37조 제2항에 따라 제한을 받으며, 제120조 제2항에 의한 국가의 국토개발계획의 대상이 되고 제121조에 의하여 농지는 경자유전 원칙 등의 적용대상이 된다. 이렇듯 토지재산권은 재산권으로서 보장되면서도 다른 재산권과 구분되어 더 많은 제한을 받는다.

부동산 중 특히 토지에 대한 공공성은 토지의 특성으로부터 나오는 것이지만, 헌법은 이미 재산권의 제한을 통하여 직?간접적으로 표방하고 있다. 부동산투기의 대상으로 주택과 토지 중에서 특히 토지에 대하여 공공성을 강조하고 있는 것은 토지가 생산이 거의 불가능한 재화이기 때문이다. 부통산 투기의 대상이 주택에 집중되어 있다고 하여도 주택이 토지와 불가분의 관계에 있고, 토지는 주택뿐만 건물과 그 외에 부착물의 근원이 되기 때문이다. 그래서 토지공개념이 등장하게 된 것이다.

토지공개념은 토지의 공공성에 착안하여 등장한 용어이다. 토지공개념은 토지의 소유와 처분을 공익을 위하여 제한하자는 것으로 개인의 재산권은 보장하지만, 그 이용은 공공복리에 적합하도록 하자는 것으로 토지의 공공성과 합리적 이용을 위하여 필요한 경우 법률로 특별하게 제한이나 의무를 부과하자는 것이다. 투기로 인하여 토지가격이 급상승하여 국민경제에 큰 부담을 주는 경우 국가가 법률로 규제와 조정을 하도록 하는 것이 토지공개념의 목적이다.
우리나라는 그동안 부동산투기로 인하여 국민경제에 부담을 주고 국민의 주거상황을 어렵게 하여 이에 대한 대책으로 토지공개념을 적용하여 택지소유상한제, 토지거래신고제, 농지취득자격증명제, 개발이익환수제, 유휴지제, 토지초과이득세 등 토지의 소유와 거래 및 세금과 관련된 정책을 수립하여 시행하였다. 그렇지만 1989년에 제정된 토지공개념 3법 중에 택지소유상한에 관한 법률은 위헌, 토지초과이득세법은 헌법불합치 판결을 받았고, 개발이익환수에 관한 법률에 따른 개발부담금은 2004년부터 부과가 중지되었다.

토지공개념은 국민의 재산권 침해 논란 속에서 부침을 계속하고 있다. 부동산가격이 상승하고 투기가 심해지면 토지공개념의 필요성이 발생하고, 투기가 없어지면 토지공개념의 위헌 논란이 제기된다. 이런 논란 속에서 토지공개념의 헌법적 근거에 관한 논란도 있어서, 헌법을 개정할 때 명문으로 도입하자는 주장까지 있다. 그런데 현행 헌법에서도 토지공개념은 충분히 수용할 수 있다는 견해는 기본적으로 재산권을 보장하는 가운데 부동산투기를 차단하고 국민의 주거권을 보호하면서 국토의 균형적인 개발과 이용을 위하여 필요한 제도라고 본다.

헌법에 토지공개념을 명문화하는 것과 별개로 국민의 기본권으로 재산권을 보장하는 것은 기본권의 최대한 보장이라는 법치국가의 목표에 부합되어야 한다. 이런 점에서 토지공개념의 위헌성 논란은 의미가 없다고 보아야 한다. 특히 기본권의 절대적 보장을 인정하지 않는 우리나라 헌법질서에서 재산권의 제한도 최소한의 범위에서는 가능하기 때문이다. 따라서 토지공개념의 구체화를 위한 관련 법제의 정비가 필요하고 경우에 따라서는 토지공개념 자체를 입법화하는 것도 고려되어야 한다.

주제어: 재산권, 경제질서, 경제적 기본권, 토지재산권, 토지공개념

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 5
• Ⅰ. 연구의 범위 5
• Ⅱ. 연구의 방법 7
• 제2장 경제적 기본권으로서 재산권의 개관 8
• 제1절 경제질서와 재산권의 보장 8
• Ⅰ. 경제질서의 의의와 법적 근거 8
• Ⅱ. 경제질서의 유형과 내용 14
• Ⅲ. 경제질서로서 재산권 24
• 제2절 재산권의 의의와 헌법의 구조 30
• Ⅰ. 재산권의 의의와 기능 30
• Ⅱ. 재산권의 역사와 법적 성격 32
• Ⅲ. 헌법상 재산권의 보장 구조와 체계 38
• 제3절 재산권의 보장 내용과 제한 42
• Ⅰ. 사유재산제도와 재산권의 법정주의 42
• Ⅱ. 재산권의 존속보장과 가치보장 46
• Ⅲ. 재산권의 제한과 그 한계 48
• 제3장 토지재산권의 보장과 토지공개념 62
• 제1절 헌법상 토지재산권의 보장 62
• Ⅰ. 토지재산권 보장의 의의 62
• Ⅱ. 토지재산권 보장의 역사 70
• Ⅲ. 토지재산권의 특수성과 제약 74
• 제2절 토지공개념의 의의와 근거 83
• Ⅰ. 토지공개념의 의의 83
• Ⅱ. 토지공개념의 법적 근거 88
• 제3절 토지공개념의 한계 91
• Ⅰ. 기본권 보장에 있어서 한계 91
• Ⅱ. 헌법상 기본원리의 한계 94
• 제4장 헌법상 토지공개념의 구체화와 실현 방안 105
• 제1절 공공복리와 토지공개념 105
• Ⅰ. 공공복리의 의의 105
• Ⅱ. 토지재산권의 공공복리성 112
• 제2절 토지공개념의 구체적 실현 방안 117
• Ⅰ. 토지공개념 관련 법제의 정비 117
• Ⅱ. 토지공개념의 헌법 명문화 122
• 제5장 결론 125
• 참고문헌 129
• Abstract 143

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99. “일본 도시재생사업에서 지역의 관리ㆍ운영 체계에 관한 연구”, 이삼수, 서울도시연구 제8권 제2호, 서울시정개발연구원, , 6, , 2007

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103. 도시재생의 역사적 배경과 원인에 따른 인식 및 정책변화에 관한 고찰, 김기수, 박진수, 대한건축학회지 통권 제49호, 대한건축학회, , 2012

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105. “영업의 보상요건 및 휴업 등에 대한 손실보상의 문제점과 개선 방안”, 정병두, 토지보상법연구 제10집, , 2010

106. “토지 재산권의 제한에 관한 고찰 – 헌법재판소의 결정을 중심 으로 -”, 정태종, 동북아법연구 제10권 제2호, , 2016

107. 4인, “현행공용침해법제의 현황과 개선방향”, 현행법제 개선방 안연구(I), 박영도, 한국법제연구원, , 1992

108. “사인에 대한 공용수용권특허의 위헌성 검토- 미국의 사례를 중 심으로-”, 김민호, 토지공법연구 제6집, 한국토지공법학회, , 2005

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110. “사인수용에 대한 미국연방정부와 주정부의 법적 대응”, 공법학 연구 제1권, 정하명, 한국비교공법학회, , 2010

111. “토지에 있어서 공익과 사익 – 토지 및 토지재산권의 특수성을 중심으로 -”, 남상택, 복지행정연구 제24집, , 2008

112. “헌법과 공익 – 헌법 제37조 제2항의 ‘공공복리의 의미와 기능을 중심으로 -”, 성정엽, 외법논집 제43권 제2호, 한국외국어대학교 법학연구소, , 2019

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114. “사회복지국가실현과 헌법 – 사회국가의 헌법적 의무와 그 실현을 중심으로 -”, 표명환, 법학연구 제50집, 한국법학회, , 2013

115. “도시재생사업에서의 갈등에 관한 판례 분석 : 조합-조합 간의 판례를 중심으로”, 유정호, 안효경, 논문집 제11권 1호 통권 제20집, 한국건축시 공학회, , 2011

116. “한국 경제질서와 헌법상의 경제조항에 관한 연구 – 독일기본 법과 관련하여 -”, 김상겸, 한독사회과학논총 제19권 제4호, 한독사회과학회, , 2009

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118. “재산권 보장의 상대화와 입법자의 역할 – 헌법 제23조 제1항의 해석에 관한 시론 -”, 차진아, 고려법학 제76호, 고려대학교 법학연구원, , 2015

119. “한국헌법에 있어서의 재산권의 보장 – 이른바 토지공개념에 관한 입법을 계기로 -”, 한태연, 고시연구 년 3월호, , 1990

120. “토지거래허가제의 문제점과 입법적 개선방안 연구 – 제도운영상 문제를 중심으로 -”, 노한장, 법학논고 제64집, 경북대학교 법학연구원, , 2019

121. 세계 각국의 헌법상 토지재산권 관련 규정과 우리나라 헌법개 정에 있어서의 시사점 검토, 정극원, 토지공법연구 제79집, 한국토지공법학회, , 2017

122. 재산권의 존속보장과 재산권에 관한 법이론 경계이론과 분리 이론의 비교고찰을 중심으로, 이부하, 공법학연구 제9권 제3호, 한국비교 공법학회, , 2008

123. “도시재생사업 추진에 있어 원주민 재정착 의식조사 : 아산시 재 정비촉진지구를 중심으로”, 구시온, 한국콘텐츠학회논문지 제10권 제4호, 한 국콘텐츠학회, , 2010

124. “사인을 위한 공용침해 재고: 경제개발을 위한 수용의 합헌성에 관한 미국연방대법원 판례를 중심으로”, 박태현, 토지공법연구 제40집, 한국 토지공법학회, , 2008

125. “토지공개념정책과 한국 헌법재판소의 역할 – 정치 레짐(political regime)접근을 통한 맥락 분석을 중심으로 -”, 전정현, 동북아법연구 제10권 제2호, , 2016

126. “토지의 공공성과 재산권성의 갈등조정기제로서의 참가와 소통 - 도시기반조성을 위한 토지의 이용과 관련하여 -”, 이호용, 세계헌법연구 제17권 제3호, 세계헌법학회, , 2011

127. “헌김종보⋅전연규. “새로운 재건축⋅재개발이야기”, 도시개발연 구포럼, 법상 경제질서조항에 근거한 경제정책에 대한 사법심 사”, 김종세, 한양법학 제22권 제1집, 한양법학회, 2011. 2, , 2008