지방정부의 경쟁과 재정지출에 관한 연구 : 이웃효과와 정치적 요인의 상호작용을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 Besley and Case(1995)의 비교경쟁(yardstick competition)모형을 기반으로 모든 지방재정 지출의 공간적 상호작용을 실증적으로 검증하며 어떤 정책 유형의 지출항목에서 지방정부 간 비교경쟁이 존재하는지를 확인하고 그러한 지출항목들을 바탕으로 지방정부의 선호에 따른 이웃효과(neighborhood effect)를 나타내는 정책 유형을 확인하였다. 또한, 지방정부 지출에 영향을 미치는 정치적 요인들과 이웃한 지방정부 지출과의 교차항을 분석에 추가하여 지방정부의 지출 결정에 있어서 선거와 관련한 단체장의 정치적 유인 구조와 이웃효과를 동시에 고려할 경우 어떤 조절 효과를 나타내는지, 즉 비교경쟁으로 인한 지출결정의 상호작용이 지방정부의 지출 결정에 미치는 영향을 분석하였다.
이를 위하여 본 연구는 다음과 같은 연구문제를 설정하였다. 첫째, 지출과 공공서비스에 대한 주민들의 상대적 비교로 인하여 “지방정부 간 공간적 상호작용이 존재하여 이른바 이웃효과가 나타날 것인가?”라는 연구문제를 설정하였다. 지방자치제도 하에서 지방정부는 다른 지방정부의 정책결정에서 자유로울 수 없으며 지출항목들에 대한 인접 지방정부 지출과 독립적으로 일어나는 것이 아니라 공간 의존적으로 영향을 미치면서 일어날 것이다.
둘째, 지방정부 간 지출의 공간적 상호작용이 나타난다면 “지방정부들이 선호하는 정책과 관련한 지출에서 공간적 상호작용이 나타날 것인가? 즉 어떤 정책 유형에서 공간적 상호작용이 나타날 것인가?”라는 연구문제를 설정하였다. Peterson(1981)의 분류에 따라 정책 유형을 개발정책, 재분배정책, 할당정책으로 구분하고 지방정부들이 선호하는 정책에 관련된 지출들은 다른 지방정부의 지출수준에 뒤처지지 않으려고 주의를 더욱 기울이기 때문에 공간적 상호작용이 나타날 가능성이 크지만 그렇지 않은 정책에 관련된 지출에서는 지방정부 간 상호작용이 발생하지 않을 수 있다는 점을 가정하였다.
셋째, “선거와 관련한 정치적 유인이 이웃한 지방정부의 지출과 상호작용 할 때 지방정부 지출결정의 양상이 달라질 것인가?”라는 연구문제를 설정하였다. 선거경쟁 정도나 선거주기, 연임 가능 여부와 같은 선거와 관련된 정치적 요인이 공간 상관성과 결합할 때 지방정부의 지출결정에 어떤 영향을 미칠 것인지 가정해보았다. 이웃한 지방정부의 영향이 선거경쟁 정도, 선거주기, 연임가능여부에 따라 다른 양상으로 나타날 수 있다는 것이다.
이러한 연구문제를 토대로 본 연구에서는 공간회귀모형(spatial regression model)을 사용하여 광역시 산하의 군 지역과 자치구를 제외한 151개의 시・군 기초자치단체를 분석대상으로 2009년부터 2016년까지의 자료를 이용하여 실증분석 하였다.
분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 이웃한 지방정부의 지출이 증가하면 해당 지방정부의 지출이 증가한다는 것이다. 이러한 결과는 지방정부 지출결정에 있어 재정적, 정치적, 사회경제적, 점증적 특성에만 초점을 맞추고 지방정부 간 공간적인 상호작용을 간과했던 기존의 지출모형이 지방정부의 지출결정 행태를 충분히 설명하지 못하고 있었음을 확인할 수 있었다.
둘째, Peterson의 분류에 따른 정책유형별 지출에 대한 공간회귀모형의 분석결과를 보면, 모든 정책유형(개발정책, 재분배정책, 할당정책)에서 통계적으로 유의한 정(+)의 관계를 나타내고 있어 이웃 지방정부 지출의 영향을 받는다는 것을 알 수 있다. 따라서 지방정부는 이웃 지방정부의 지출수준에 뒤처지지 않도록 경쟁적으로 해당 지출을 증가시킬 여지가 있고 이러한 비교경쟁으로 인해 지방정부 간 공간적 상호작용이 나타날 수 있다는 점을 발견하였다. 단체장은 대중의 지지를 확보하기 위하여 경제성장이 가장 확실한 정책대안이라 여기므로 경제적 관점에서 지역개발 위주의 정책을 선호한다. 또한, 정치적 관점에서 지방정부는 자신의 연임에 유리한 정부지출을 조정하려는 정치적 동기를 갖게 되므로 지방정부는 사회복지정책을 추진할 유인을 갖게 되어 사회복지 지출 역시 지방정부 간 비교경쟁의 대상이 될 수 있다. 할당정책 역시 주민들의 생활에 필요한 기본적이고 광범위한 범위의 공공서비스와 관련되어 있으므로 다른 지방정부에 비해 부족하게 공급할 수는 없을 것이라는 설명이 가능하다.
셋째, 선거경쟁정도가 이웃한 지방정부의 지출수준과 상호작용 할 때 지방정부의 지출결정에 어떤 영향을 미치는지 분석한 결과, 선거경쟁 정도가 이웃효과를 조절하여 개발정책과 재분배정책 관련 지출항목에서 선거경쟁 정도가 클수록 이웃한 지방정부의 지출 가중평균이 해당 지방정부의 지출에 미치는 정(+)의 영향을 강화하는 것으로 나타났고 할당정책은 유의성이 나타나지 않았다. 즉, 선거경쟁 정도가 심할수록, 즉 단체장의 지지도가 낮을수록 다른 지방정부의 정책에 관심을 두게 되어 비교경쟁이 일어날 것이고, 지지도가 높은 단체장들은 이러한 제약에서 비교적 자유로울 가능성이 크기 때문에 다른 지역의 지출행태에 영향을 덜 받을 것이라는 예상이 가능하다. 이는 선거경쟁 정도가 심할수록 이웃 정부지출에 관심을 더욱 갖게 된다는 것이고 지출에 있어서 공간적 상호작용이 발생하여 이른바 비교경쟁의 논리를 따르게 된다는 추론이 가능하다.
넷째, 선거년도가 이웃한 지방정부의 지출수준과 상호작용 할 때 지방정부의 지출결정에 어떤 영향을 미치는지 분석한 결과 역시 개발정책과 재분배정책 지출은 선거 직전과 선거 연도일수록 이웃한 지방정부 지출의 가중평균이 해당 지방정부의 지출에 미치는 정(+)의 영향을 강화하는 것으로 나타났고 할당정책 지출에서는 유의성이 나타나지 않았다. 즉, 선거 직전 연도와 선거년도에 이웃한 다른 지방정부의 사회복지 지출이 큰 경우 해당 정부의 지출에 대한 영향력이 더 커지므로 지방정부 간 양(+)의 방향으로의 상호의존성을 더욱 크게 만든다는 해석이 가능할 것이다. 이는 결국 개발정책과 재분배 관련 지출은 선거가 다가오면 비교경쟁의 시그널이 더 크다는 의미로도 해석할 수 있을 것이다. 즉, 선거 임박 시에 이웃을 더 모방하려는 의도가 강하여 지방정부 간 비교경쟁이 존재하는 것으로 판단된다. 이처럼 지방정부가 해당 지출을 증가시키면 정책 수요에 따른 정치적 지지확보가 가능하므로 자치단체장은 자신의 연임에 유리한 지출을 조정하려는 정치적 동기를 갖게 되므로 지방정부는 그러한 정책을 경쟁적으로 추진할 유인을 갖게 되어 개발정책과 재분배정책 관련 지출은 지방정부 간 비교경쟁의 대상이 될 수 있다.
다섯째, 단체장의 연임가능 여부가 이웃한 지방정부의 지출수준과 상호작용 할 때 지방정부의 지출결정에 어떤 영향을 미치는지 분석한 결과, 개발정책과 재분배정책 관련 지출에서는 연임이 가능한 단체장일수록 이웃한 지방정부의 지출가중평균이 해당 지방정부의 지출에 미치는 정(+)의 영향을 강화하는 것으로 나타났지만 할당정책은 유의성이 나타나지 않았다. 이는 이웃한 지방정부의 지출이 해당 지방정부의 지출에 미치는 영향을 연임 가능 여부가 조절하는 역할을 하여 연임가능여부에 따라 이웃한 지방정부와의 공간의존성에 대한 영향력이 달라질 수 있다는 것이다. 즉, 연임이 가능한 단체장일수록 이웃한 다른 지방정부의 지출 영향력이 더 커지고, 다른 지방정부의 정책에 더 관심을 갖게 되므로 비교경쟁이 강해진다는 것을 의미한다. 연임이 불가능한 3선 단체장의 경우, 이웃을 고려하는 정도가 연임 가능한 단체장에 비해 상대적으로 약하기 때문에 다른 지역의 지출행태에 영향을 덜 받을 것이라는 추측이 가능하다.
따라서 분석결과를 종합해보면, 이전 선거에서 경쟁 정도가 심하여 다음 선거 결과가 불확실할 때, 선거가 다가올 때, 단체장이 연임이 가능한 경우, 개발정책과 재분배정책 관련 지출에 있어서 이웃한 지방정부의 영향력이 강해지므로 공간상관성 역시 높아진다. 즉 비교경쟁이 더욱 강해진다고 할 수 있다. 이러한 정치적 유인에 따라 이웃효과가 개발정책과 재분배정책 관련 지출에 미치는 영향력은 달라지지만, 할당정책에서는 이러한 정치적 유인이 이웃효과가 지출에 미치는 영향을 조절하는 것은 아니라는 설명이 가능하다. 즉, 정책유형별로 단체장의 선거 관련 유인의 조절효과에 차이가 있음을 확인하였다. 본 연구에서는 지방정부 간 비교경쟁으로 인한 지출결정 행태를 확인함으로써 자치단체장은 자신의 정치적 유인에 부합하는 지출수준을 조정하려는 정치적 동기를 갖게 된다는 것을 유추해볼 수 있다. 이러한 조절효과를 고려함으로써 비교경쟁 이론을 바탕으로 지방정부 간 경쟁이 지출에 미치는 영향이 단체장의 정치적 유인에 따라 달라질 수 있다는 발견은 기존의 선행연구들과 차별점이라고 할 수 있다.
이처럼 지방자치단체의 지출 결정은 이웃한 정부의 의사결정과 상호 영향을 미치므로 중앙정부에서 수립된 재정정책이 각 지방정부의 환경적 요인과 정치적 유인 구조를 반영하지 못할 경우 예상치 못한 지방정부의 지출행태 변화를 유발할 수도 있다는 점을 상기할 필요도 있을 것이다. 또한, 각 지방정부가 중앙정부로부터 받은 증가한 가용재원을 지역주민들의 선호를 반영하여 지방재정 분권에 입각하여 효율적으로 사용할 것이라고 기대하지만 지방정부 간 비교경쟁으로 인해 비효율적인 지출이 일어날 개연성도 있다는 점을 염두에 두고 지방재정의 효율적 분배를 위한 장치와 노력이 필요할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study empirically examines the spatial interaction of all local financial expenditures based on the yardstick competition model of Besley and Case(1995) and confirms that there is a yardstick competition between local governments in any policy type of spending item, and the type of policy that represent the neighborhood effect according to the preference of the local government based on such spending items. Moreover, in addition to the analysis the interaction term of neighboring local government spending and political factors affecting local government spending, this study analyzes impact of the interaction of expenditure decisions on yardstick competition when considering the political incentive structure and the neighborhood effect at the same time.
To this end, this study was set up the following research issues. First, due to the relative comparison of residents to spending and public services, "will there be spatial interactions between local governments and the so-called neighborhood effect?" Under the local government system, local governments cannot be free from policy-making by other local governments, and they will occur with spatial dependence, rather than independently of adjacent local government spending on spending items.
Second, if there is a spatial interaction between local governments pending, “will there be spatial interaction in spending that is preferred by local governments? In other words, what type of policy will spatial interaction appear?" According to Peterson's classification, the policy type is divided into developmental policies, redistributive policies, and allocational policies, and expenditures related to policies favored by local governments are more likely to be spatially interactive because they are more careful not to fall behind other local government spending levels, but they assume that there may not be interactions between local governments in expenditures related to policies that are not.
Third, “Will the political incentives associated with elections change the way local government spending decisions are made when they interact with the spending of neighboring local governments?" We assumed that political factors related to elections, such as the degree of election competition, the election cycle, and whether to serve a second term would affect local government spending decisions when combined with spatial correlation.
Based on these research issues, this study empirically analyzed by using spatial regression model with 151 municipal and county basic municipalities, excluding counties and autonomous regions under the metropolitan area, using data from 2009 to 2016.
To summarize the results of the analysis, it is as follows: First, if the spending of neighboring local governments increases, the local government spending increases. This result shows that the existing spending model, which focused only on financial, political, socio-economic, and incremental characteristics in local government spending decisions and overlooked spatial interactions between local governments, did not fully explain the local government's spending decision-making behavior.
Second, the analysis of the spatial regression model for expenditures by policy type according to Peterson's classification shows the statistically significant relationship (+) in all policy types (developmental policy, redistributive policy, allocational policy) to be affected by neighboring local government spending. Therefore, this study found that there is room to increase local governments spending competitively so that they do not fall behind the level of spending of neighboring local governments, and that this yardstick competition can lead to spatial interactions between local governments. In order to secure public support, the local government heads prefer regional development-oriented policies from an economic perspective, since economic growth is considered the most obvious policy alternative. In addition, from a political point of view, local governments have a political incentive to adjust government spending in favor of their reelection, so local governments are encouraged to pursue social welfare policies, and social welfare spending can also be subject to yardstick competition between local governments. The allocational policy is also related to the basic and broad range of public services needed for the lives of residents, so it can be explained that it cannot be supplied as insufficient compared to other local governments.
Third, the analysis of how election competition affects the decision-making of local governments when it interacts with the spending levels of neighboring local governments showed that the greater the degree of electoral competition in the spending items related to developmental and redistributive policies by adjusting the neighborhood effect, the greater the weighted average of expenditure of the neighboring local governments, and the allocational policy did not show significant significance. In other words, the more intense the electoral competition, the lower the support of the head of local government, the more interested in the policies of other local governments, the yardstick competition will occur, the higher the support of the head of local government will likely be relatively free from these restrictions, so it is possible to expect that it will be less affected by the spending behavior in other regions. It is possible to deduce that the more severe the degree of competition in the elections, the more likely it is to increase and follow the logic of the so-called yardstick competition.
Fourth, analysis of how the election cycle affects local government spending decisions when interacting with the spending levels of neighboring local governments also showed that the weighted average of local government spending in the expenditures for developmental and redistributive policy in the pre-election and election years strengthened the impact of local government spending on local government spending. It is believed that there is a yardstick competition between local governments because of the strong intention to imitate more neighbors in the near-election. Thus, if local governments increase their spending, they will be able to secure political support based on policy demands, so that the head of the local government has a political incentive to adjust the spending favorably in his or her reelection, so that local governments will be able to promote such policies competitively, and spending on developmental and redistributive policies may be subject to yardstick competition between local governments.
Fifth, an analysis of how the possibility of a leader to serve a second term affects the decision of expenditure by local governments when interacting with the level of expenditure by neighboring local governments showed that expenditure-weighted means by neighboring local governments as more likely to serve a second term, but the allocational policy did not show any significance. This means that the impact of spending by neighboring local governments on spending by local governments can be moderated by whether they can be reelected for a second term, which can affect the spatial dependence on neighboring local governments depending on whether they are able to serve a second term. For a three-term leader who is unable to serve a second term, it is possible to speculate that he or she will be less affected by spending behavior in other regions because the degree of considering neighbors is relatively weak compared to those who can serve a second term.
Thus, the analysis results show that the spatial correlation is also high because of the strong influence of neighboring local governments in spending related to developmental and redistributive policies, when the level of competition in the previous elections is too high and the outcome of the next election is uncertain, and when the election is approaching, the head of local government is able to serve a second term. In other words, yardstick competition becomes stronger. While these political incentives change the impact of neighborhood effects on developmental and redistributive policy-related expenditures, it is possible to explain in allocational policies that these political incentives do not moderate the impact of neighborhood effects on spending. In other words, it was confirmed that different types of policies differed in the effectiveness of election-related inducements by group leaders.
In this study, we can infer that the head of a local government has a political incentive to adjust spending levels that are consistent with his political inducement by identifying the spending-setting behavior caused by the yardstick competition among local governments. In this study, the finding that the impact of competition among local governments on spending based on the theory of yardstick competition may vary based on the political inducement of local government head by considering this moderating effect can be said to be a difference from previous studies.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제1절 연구의 배경과 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 6
• 제 2 장 이론적 논의 9
• 제1절 지방정부 간 상호작용에 관한 논의 9
• 1. 재정적 경쟁이론(fiscal competition theory) 9
• 1) 조세경쟁 12
• 2) 지출경쟁 21
• 2. 비교경쟁(yardstick competition) 24
• 제2절 정치적 요인과 재정지출에 관한 논의 36
• 1. 정치적 경기순환이론(political business cycle) 36
• 2. 정치적 결정이론 39
• 3. 선거와 재정지출 43
• 제3절 기존 연구와의 차이점 48
• 제 3 장 연구설계 51
• 제1절 공간적 상호작용에 대한 실증모형 51
• 1. 공간의존성과 공간가중행렬 51
• 1) 공간종속성과 공간이질성 52
• 2) 공간가중행렬(spatial weighted matrix) 54
• 2. 공간 상관성의 확인 56
• 1) 공간적 자기상관의 개요 56
• 2) 공간자기상관의 검정 57
• 3. 공간회귀모형의 적용 59
• 1) 공간회귀모형의 추정방법 59
• 2) 적절한 공간회귀모형의 선택 64
• 제2절 연구모형의 설정 66
• 1. 이웃한 지방정부의 정의 66
• 2. 분석방법 및 자료 68
• 3. 연구문제 및 가설 72
• 4. 변수의 설명 80
• 1) 종속변수 80
• 2) 독립변수 및 통제변수 87
• 제 4 장 분석 및 논의 97
• 제1절 기초통계 분석 97
• 제2절 공간적 자기상관의 검증과 공간모형의 선택 101
• 제3절 분석결과 104
• 1. 지방정부 간 지출의 공간적 상호작용에 대한 분석결과 104
• 1) 전체 지출에 대한 공간적 상호작용 분석결과 104
• 2) 정책유형별 지출에 대한 공간적 상호작용 분석결과 107
• 3) 분석결과의 종합적 논의 116
• 2. 조절 효과에 대한 분석결과 122
• 1) 이웃효과와 선거경쟁 정도와의 교차항 분석 123
• 2) 이웃효과와 선거주기와의 교차항 분석 131
• 3) 이웃효과와 연임가능여부와의 교차항 분석 139
• 4) 분석결과의 종합적 논의 147
• 제 5 장 결론 155
• 제1절 연구결과의 요약 155
• 제2절 연구의 함의 160
• 제3절 연구의 한계 164
• 참고문헌 166
• [부록] 정책유형별 세부 지출항목에 대한 분석결과 179

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41. 지방자치단체 정책유형의 시기별 결정요인에 관한 연구: 기초자치단체 조례를 중심으로, 안정민, 서울대학교 석사학위 논문, , 2018

42. 지방정부의 재정상태와 투표행위: 주민 들은 지방정부의 재정운영 및 상태에 반응하는가?, 김상헌, 김나영, 김형아, 『행정논 총』, 46(4): 332-349, , 2008

43. 지방자치의 실시가 기초자치단체의 사회복지지출에 미친 영향: 서울시 자치구를 대상으로, 김태일, 『한국정책학회보』, 7(1): 317-338, , 1998

44. 지방정부의 정책지향과 인구이동의 관계에 관한 연구: Peterson의 도시한계론의 발전적 수정, 이연경, 서울대학교 박사학위논문, , 2017

45. 지방자치단체 재정지출의 성과 증진을 위한 모색: 재정지출과 성과 간의 실증분석을 중심으로, 이환범, 이성근, 이지영, 『한국 정책연구』,11(2): 285-306, , 2011

46. 지방자치단체의 복지재정 결정요인에 관한 연구: 광역자 치단체의 사회복지비 지출을 중심으로, 이상일, 서울시립대학교 대학원 박사학위 논문, , 2014

47. 미국 지방정부의 공공서비스 만족도와 지역사회 삶의 질 간 상관성 분석 : Peterson의 정책유형론을 중심으로, 고광용, 고명철, 『사회과학연구』, 29(2): 27-55, , 2017

48. 지방자치제도 실시 이후 일반재원이 자치단체의 기능별 재정지출에 미친 영향 분석-정책기능별 비교의 관점에서-, 장덕희, 『한 국정책학회보』, 22(1):1-24, , 2013