주택재개발 제도의 변화와 연속성 : 서울시를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

1945년 광복 이후 서울은 그 어느 지역보다도 빠른 도시화와 산업화를 경험하였다. 이러한 도시화와 산업화는 급속한 대규모 인구 유입을 초래했는데, 이는 만성적인 주택난, 불량주택 양산, 도로, 상·하수도, 학교 등과 같은 기반시설 부족 문제 등을 초래하였다. 특히 일제강점기와 한국전쟁을 거치면서 누적되어온 노후·불량주택 문제와 맞물리면서 서울의 주택환경은 절대빈곤에 가까운 상황에 직면하게 된다. 이에 서울시에서는 범정부 차원에서 주거환경개선 및 기반시설정비 등을 목적으로 주택재개발을 포함하는 도심 정비사업을 지속해서 진행하게 된다.

주택재개발에 관한 사항은 정책적인 파급력이 매우 크고, 막대한 경제적 비용을 수반한다는 점에서 오랫동안 정부의 주요 정책 사안으로 다루어졌다. 실제로 우리나라의 경우 한국전쟁 이후 본격화된 재건사업을 시작으로 1970~80년대 경제발전, 도심 정비 등을 이유로 수많은 재개발 사업들이 진행되었으며, 재개발에 대한 관심과 논의는 현재도 계속되고 있다.

이러한 주택재개발 사업 덕분에 서울시 주거환경은 크게 개선되었다는 점은 매우 의미가 있다. 그러나 주택재개발 과정에서 많은 문제점들을 경험하게되었는데, 낮은 원주민 정착률, 주민들간 갈등, 공동체 파괴, 아파트 중심의 획일적인 주택양식 조성 등이 대표적인 사례이다. 더불어 주택재개발 사업이 민간 건설업체들이 주도하면서 주택재개발 사업이 상업화, 투기화되었다는 비판이 제기되기 시작하였다.

따라서 정부는 이러한 문제들을 해결하기 위해 다양한 주택재개발 정책을 도입하였다. 또 주택재개발 문제를 해결하기 위해 많은 연구들이 이루어졌는데, 이들 연구에서는 정부재정 확대 필요성, 정부역할 강화, 주민들의 갈등관리 필요성, 광역적 개발방식 도입 필요성 등을 주장하였다. 그러나 이러한 정부와 학계의 노력에도 불구하고 그동안 제기되었던 주택재개발 문제들은 해소되지 않고 있으며, 이러한 문제들은 현재까지도 반복되고 있다. 특히 주택재개발 사업 과정에 정부의 역할이 확대될 필요성이 있다는 주장에도 불구하고, 여전히 주택재개발 사업은 민간 건설업계를 중심으로 이루어지고 있다.

이러한 문제인식을 바탕으로, 본 연구는 그동안 수많은 정부 정책에도 불구하고 현재와 같은 주택재개발 양식이 형성된 기제는 무엇인지 분석하고자 한다. 특히 본 연구에서는 기존 선행연구들에서 주목하지 않았던 제도적 특성에 의한 주택재개발 사업 양식에 초점을 두고자 한다. 여기서 말하는 제도란 환경변화와 행위자들의 정책 변화요구에도 불구하고 정책변화를 제한하는 요인을 의미하는데, 이러한 제도적 특성으로 인해 정부정책이 왜곡되거나 정책효과가 감소하게 된다. 제도주의적 접근은 제도가 가진 영향력을 강조한다는 점에서 정부재정 투입 확대를 통해 정부의 역할을 확대할 필요가 있다고 주장하는 합리주의적 접근방식이나 주민들의 인식 변화 등을 통해 갈등을 최소화할 필요가 있다고 주장하는 갈등관리 접근방식, 그리고 사업비용이나 개발이익을 공평하게 분배하는 방안을 다루는 계량모형 등과 차이가 있다.

특히 본 연구에서는 제도 형성과 변화를 둘러싼 맥락과 역사를 강조하는 역사적 신제도주의 관점에서 서울시 주택재개발 사업을 조망한다. 역사적 신제도주의는 제도를 둘러싼 환경의 특수성과 역사적 맥락을 강조하며, 제도와 사회는 따로 분리되는 것이 아니라 당시 사회의 특성수과 역사적 맥락을 포함하고 있다는 점을 강조한다. 따라서 현재 서울시 주택재개발 사업 양상은 어느 한순간에 도입된 것이 아닌 그동안 재개발 사업들이 누적되면서 발현된 결과물이라고 할 수 있다.

이에 본 연구에서는 최근 역사적 신제도주의에서 강조하는 환경적 맥락-제도적 맥락-행위자 맥락이라는 통합적 접근 방식을 통해 1945년부터 현재까지 서울시 주택재개발 제도변화를 고찰하였다. 특히 이 연구에서는 비공식적 제도인 사업시행 구조를 중심으로 그동안 사업시행 구조 양상이 어떻게 변해왔는지를 분석하였다. 그동안 수많은 정부정책이 도입되었으나, 이러한 정책들에 관한 논의는 궁극적으로 사업시행 구조를 어떻게 변화시킬 것인지로 귀결된다는 점을 고려하였다. 구체적으로 본 연구에서는 사업시행 구조를 사업(정책) 결정 구조(regulation), 사업 비용 부담 구조(financing), 사업 시행 구조(provision)로 설정하였는데, 이들 요인이 주택재개발 관련 법이나 정책의 주요 근간을 이루고 있다는 점을 고려하였다. 또 주택재개발 제도의 특성을 고려하여 시기를 제1기(~1970년대), 제2기(1980~90년대), 제3기(2000년대 이후)로 구분하였다.

분석결과, 제1기는 제한된 정부 역량으로 인해 주민들을 주택재개발 사업에 동원하는 양상을 보인다는 점을 확인하였다. 주요 정책 결정은 정부, 특히 중앙정부가 주도하고 있으나 실질적인 비용부담이나 시행은 주민들이 부담하고 있는 것으로 나타났다. 주택개량의 필요성에도 불구하고 실질적으로 주택재개발 사업에서 정부의 역할은 그리 크지 못하였다.

제2기는 주택재개발 사업이 본격적으로 제도화되는 단계로, 이 시기에 주택재개발 관련 법제도가 마련되기 시작하였다. 특히 이 시기에서 나타난 가장 중요한 변화는 합동재개발방식이 도입되었다는 것이다. 해당 방식 도입으로 인해 정부는 사업 결정과 관리 업무에 집중할 수 있게 되었으며, 특히 정부와 주민 간 갈등 양상을 주민과 주민, 또는 주민과 건설업체 양상으로 변화시킬 수 있게 되었다. 또 대규모 정부 재정을 투입하지 않고서도 주택개량사업을 진행할 수 있다는 점에서 정부는 합동재개발 방식을 선호하게 된 것으로 추정된다. 주민의 경우 기존 주택이나 토지를 제공함으로써 새로운 주택, 특히 아파트를 분양받을 수 있게 됨으로써 해당 방식을 선호하였다. 민간 건설업체 역시 분양을 통한 개발수익을 도모함으로써 합동재개발 방식을 선호하기 시작하였다. 그러나 합동재개발 방식은 세입자에 대한 보상이 미흡하다는 점과, 보상 방식 등을 둘러싼 주민들 간 심한 갈등을 초래했다는 비판을 받는다. 또 주택재개발 사업의 상업화, 투기화를 초래했다는 지적을 받게 된다. 이러한 이에 정부에서는 이러한 문제들을 해결하고 공공의 역할을 강화하기 위해 다양한 주택재개발 정책을 도입하였으나, 합동재개발 방식은 현재까지 주택재개발 사업의 기본 사업 방식으로 활용되고 있다.

제3기는 주택재개발 사업이 지방정치 이슈화가 되는 시기이다. 지방자치제 성숙과 더불어 주택재개발 이슈가 정책 이슈화되기 시작한 단계로, 뉴타운 사업, 도시재생 등이 대표적인 사례이다. 공식적으로는 지역불균형 해소, 정부 역할 확대, 지역커뮤니티 붕괴 해소, 원주민 재정착률 향상 등의 문제를 해결하기 위한 조치들을 담고 있으나, 현실적으로 이러한 문제들을 해결하는데 여전히 많은 한계를 노정하고 있다. 더불어 주택재개발 사업 과정에서 정부의 역할이 확대되는 것을 희망하지만, 비용부담, 개발이익, 형평성 등의 이슈로 인해 여전히 기존과 같은 민간 중심의 주택재개발 양상을 보임을 다시 한번 확인하였다.

이상의 내용을 정리하면, 서울시 주택재개발 사업은 낮은 정부 역량으로 인해 정부의 역할이 제한될 수밖에 없었으며, 이에 민간부문이 중심이 되어 재개발 사업을 추진하게 된 정책 유산이 현재까지 지속되는 경향을 보인다. 더불어 이러한 경향을 바탕으로 정부의 역할이 점진적으로 변하는 수준에서 제도적 조정이 이루어지고 있음을 확인할 수 있었다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구 배경 및 필요성 1
• 제2절 연구 방법 및 범위 6
• 제2장 이론적 논의 및 선행연구 고찰 8
• 제1절 역사적 제도주의에 대한 이론적 논의 8
• 1. 신제도주의 등장 배경 및 발전 8
• 2. 역사적 제도주의에 대한 이론적 논의 18
• 제2절 선행연구 고찰 37
• 1. 역사적 신제도주의 선행연구 고찰: 제도 변화를 중심으로 37
• 2. 정책변화에 관한 선행연구 40
• 3. 주택재개발 선행 연구 42
• 4. 새로운 연구의 필요성 46
• 제3장 연구설계 49
• 제1절 연구 범위 및 방법 49
• 1. 연구 범위와 대상 49
• 2. 연구방법 50
• 3. 자료수집 방법 및 분석의 주안점 53
• 제2절 연구분석틀 설정 56
• 1. 연구 모형 설정 56
• 2. 변수 설정 59
• 제4장 서울시 주택재개발 정책 개요 및 시기별 변화 64
• 제1절 주택재개발사업 개요 64
• 1. 도시개발 및 주택재개발의 개념 및 필요성 64
• 2. 주택재개발의 목적 66
• 3. 주택재개발 유형 67
• 4. 주택재개발 관련 법제도 70
• 제2절 1950~70년대: 서울시 주택재개발 정책의 역사적 기원 및 특수성 형성 73
• 1. 서울시 주택재개발 정책 배경 73
• 2. 주요 주택재개발 정책 80
• 3. 주요 법제도 변화 85
• 제3절 1980-90년대: 주택재개발 제도의 정형화 시기 90
• 1. 서울시 주택재개발 정책 배경 90
• 2. 주요 주택재개발 정책 92
• 3. 주요 법제도 변화 94
• 제4절 2000년 이후: 지방정치로서의 주택재개발 정책 97
• 1. 서울시 주택재개발 정책 배경 97
• 2. 주요 주택재개발 정책 및 법제도 변화 98
• 제5장 분석 결과 130
• 제1절 1950~70년대: 서울시 주택환경의 특수성과 역사성 형성 단계 130
• 1. 환경적 맥락 130
• 2. 제도 변화 및 경로의존성 분석 137
• 제2절 1980~90년대: 민간 주도의 주택재개발 제도 고착기 149
• 1. 환경적 맥락 149
• 2. 제도 변화 및 경로의존성 분석 161
• 제3절 2000년대 이후: 주택재개발 이슈의 지방정치화 173
• 1. 환경적 맥락 173
• 2. 제도 변화 및 경로의존성 분석 180
• 제4절 논의의 종합: beautification에서 gentrification으로 203
• 1. 제도변화 양상 종합 203
• 2. 주택재개발 사업방식에서 나타나는 경로의존성 분석 207
• 제6장 결론 212
• 제1절 논의의 종합 및 의의 212
• 1. 논의의 종합 212
• 2. 연구의 의의 216
• 제2절 연구의 한계 219
• <참고문헌> 221
• <부 록> 233
• <Abstract> 235

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71. 주택재개발사업의 개발이익에 영향을 미치는 계획요소의 분석 - 서울특별시를 중심으로, 김호철, 한창섭, 「도시행정학보」, 24(3):217-241, , 2011

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73. 한국 중앙재정기구의 형성과 변화과정: 미군 정이후 조직적 기제의 기능변화를 중심으로, 최흥석, 염재호, 홍성만, 「정부학연구」, 13(2): 251-289, , 2007

74. 공무원 특별채용제도의 경로 의존적 변화 - 박정희 정권의 군인 특별채용 사례를 중심으로, 김미나, 「한국행정논집」, 16(1):81-106, , 2004

75. 도시정비과정에서의 거버넌스 주체에 관한 연구: 서울시 주택 재개발 사업사례를 중심으로, 최지남, 명지대학교 행정학과 박사학위논문, , 2015

76. 우리나라 인감증명제도의 변화와 경로의존성 분석: 직접증명방식에서 간접증명방식의 전환, 김건위, 최인수, 현승현, 「한국거버넌스학회 보」, 23(3):37-62, , 2016

77. 정책결정에 있어서 Kingdon의 다중흐름모형의 실증적 접근 -한국의 대외원조 정책을 중심으로-, 임다희, 권기헌, 「한국정책학회보」, 24(1): 201-225, , 2015

78. 신제도주의 관점에서의 복식부기 발생주의 정부회계제도 채택 과정 및 분화과정에 관한 연구, 허 웅, 고려대학교 행정학과 박사학위논문, , 2009

79. 과학기술정책 거버넌스 변동에 관한 신제도주의 분 석: 노무현 정부와 이명박 정부를 중심으로, 하연섭, 천세봉, 「한국정책학회보」, 22(4):87-113, , 2013

80. Kingdon의 다중흐름모형을 통해서 본 검찰개혁과정 - 대검찰청 중앙수사부 폐지 과정을 중심으로-, 장현주, 권석천, 「한국정책학회보」, 24(2):335-363, , 2015

81. 정책네트워크 관점의 도시재개발사업 갈등구조 연구- 서울시 용산4구역 재개발사례를 중심으로, 최근희, 여관현, 「도시행정학보」, 25(1):109-137, , 2012

82. 정책 결정요인으로서의 제도, 이해(利害) 그리고 아이 디어: EU, 한국, 미국의 GMO 표시정책 비교연구, 김선혁, 조성은, 「행정논총」, 44(3):121-152, , 2006

83. “보건의료 정책형성 과정의 동태성: 옹호연합모형(ACF)을 통한 의료보험 통합일원화 논쟁의 해석”, 김순양, 「한국정책학회보」, 15(3):1-34, , 2006

84. “세종시 정책변동 과정에 관한 연구: 정책옹호연합 모 형과 다중흐름모형의 결합모형을 중심으로”, 최성구, 박용성, 「한국정책학회보」, 23(4): 371-413, , 2014

85. 공공의 역할 강화를 통한 재개발사업 방식의 전환에 관한 연구 - 개별단위 사업에서 집합적 사업으로-, 주관수, 서울시립대학교 도시행정학과 박사학위논문, , 2003

86. 국가교육과정 적정화 정책에 대한 역사적 신제도주의적 분석: ‘집중이수제’와 ‘핵심개념’을 중심으로, 황수아, 고려대학교 교육학과 박사학위 논문, , 2018

87. Kingdon의 다중흐름모형(Multiple Stream Framework) 을 적용한 영유아 무상보육정책 분석 -누구를 위한 무상보육인가-, 김주경, 현재은, 「한국정책학회보」, 23(4):527-564, , 2014

88. 정부관료제의 역사적 형성과 제도 변화: 중앙행정기관 조직시스템 변화에 대한 역사적 제도주의 접근을 중심으로, 염재호, 왕재선, 홍성만, 「정부학연구」, 10(1):5-50, , 2004

89. 정석.근거이론을 활용한 재건축사업 정비구역 내 주민의 찬반 입장변화과정 분석 - 정릉 제6구역 재건축사업 사례를 중심으로, 홍우영, 정석, 「서 울도시연구」, 19(1):41-62, , 2018

90. 정책옹호연합모형(Advocacy Coalition Framework)에 있 어서 정책중개자(policy broker)의 유형과 역할에 대한 연구: 세종시 정 책사례를 중심으로, 박용성, 최정우, 「행정논총」, 49(2):103-125, , 2011

91. 공공서비스 생산과 제공방식 구성의 다차원성 교육정보 분야 에서 업무성격, 주체, 규칙에 따른 제도의 배열적 특성과 운영결과를 중심으로, 이철주, 「한국행정학보」, 46(3):89-119, , 2012

92. 옹호연합모형(AdvocacyCoalition Framework)을 적용한 정책과정 연구-온라인 게임 서비스 접근성 규제에 관한 셧다운제 제도 도입 (청소년 보호법 개정) 과정을 중심으로, 이동규, 김영형, 우창빈, 김대영, 한국정책학회보, 22(3):31-70, , 2013