건설업 업역구분 정책변동 연구 : 정책지지연합모형(ACF)과 이익집단위상변동모형(ICF)의 통합적 관점에서

국문 초록 (Abstract)

우리나라 건설업은 지난 40여년 동안 영업범위가 종합건설과 전문건설로 양분되어오다 2018년 그 칸막이식 업역(業域)규제를 폐지하기로 하였다. 앞서 업역규제 폐지를 위한 두차례의 구체적인 시도가 있었지만 실패한데 이어 세 번째 시도에서 규제폐지 법제화에 성공하였다. 본 연구는 정책변동모형을 활용하여 이러한 건설업 업역규제 폐지 과정에 가장 결정적인 영향을 미친 요인이 무엇인지를 규명하고 시사점을 도출하기위해 수행되었다. 연구에서는 Sabatier의 정책지지연합모형(ACF)과 Mucciaroni의 이익집단위상변동모형(ICF)의 융합모형을 일부 수정한 통합모형을 활용하여 질적 사례연구 및 심층인터뷰를 실시하였다.
연구결과 두 가지 의미있는 학문적 발견이 있었다. 첫째, 우리나라 의약분업 사례에서처럼 기존 ACF는 주로 신념과 자원 간 대결에 초점이 맞춰졌다면 본 연구에서는 정책중개자(policy broker)의 역할이 명확하게 드러났다. 즉, 본 연구에서는 종합건설과 전문건설 그리고 정부가 함께 해온 위원회 혹은 TF 같은 정책중개자가 결정적인 역할을 한 것으로 파악되었다. 이 과정에서 신념체계의 변화가 일어나고 갈등·대립구도가 상생·합의구도로 바뀐 것으로 나타났다. 둘째, Mucciaroni의 제도맥락 차원에서 전문건설의 위상상승이 명확하게 나타났다. 즉, 정부여당은 종합건설에 비해 전문건설을 상대적 약자로 인식하고 있으며 따라서 관련 법과 제도가 전문건설에 유리한 쪽으로 변해가는 경향이 있었다. 또한 ACF의 정책환경적 요인이 ICF의 이슈맥락 및 제도맥락과 서로 연관성이 있는 것으로 조사돼 이 둘의 융합모형에 대한 활용 가능성을 높여주었다.
정책중개자로서 정부와 위원회의 역할이 본 연구에서처럼 확실하게 드러나는 사례는 향후 다른 분야 정책변동에도 적용될 수 있을 것이라는 시사점을 준다. 그 외 본 사례 정책변동의 전체적인 배경에는 환경적 요인과 양측 지지연합의 노력, 신념체계의 변화 등 다양한 요소들이 작용을 하였다. 이는 건설업 업역규제 폐지 정책변동의 성공 및 실패 이유를 파악하는데 중요한 요인들이다. 무엇보다 우리나라 건설시장의 축소와 그에 따른 물량감소, 정부의 SOC 투자 축소 등 건설을 둘러싼 여건이 안좋아지는 상황이었다. 여기에 ‘변하지 않으면 공멸한다’는 위기감과 해외진출 및 신기술 도입, 그리고 선진국에 비해 가장 폐쇄적인 업역칸막이 구조 철폐 필요성 등에 대한 신념이 공유되기 시작해 결국 정책변동으로 이어진 것이다.
한편 본 연구과정에서 우리나라 건설산업 및 건설업이 안고 있는 여러 가지 문제점들이 부각되었고 그에 따른 개선 방안들이 몇 가지 도출되었다. 그러한 연구 결과를 바탕으로 다음과 같은 정책적 제언을 하고자 한다.
정책적으로는 업역규제 폐지로 인한 종합건설과 전문건설의 유·불리를 당장 따질 수는 없으며 향후 시대적 변화요구에 맞춰 경쟁력을 갖추는 것이 중요한 관건이 될 것으로 나타났다. 즉, 앞으로는 종합건설이냐 전문건설이냐는 차이보다는 시공관리와 직접시공 역량, 그리고 스마트건설기술과 같은 신기술을 보유한 업체는 살아남고 그렇지 못할 경우는 도태될 수 있다는 것이다. 아울러 정부 부처와 조직간 활발한 정보공유와 소통(communication), 성찰적 자세가 필요하며, 건설산업의 안정적이고 지속적인 발전을 위하여 상시조직으로 ‘건설산업발전위원회(가칭)’를 설치할 필요가 있음을 제안하였다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구배경과 목적 1
• 1. 연구배경 1
• 2. 연구목적 5
• 제2절 연구범위와 방법 8
• 1. 연구범위 8
• 가. 시간적 범위 8
• 나. 내용적 범위 9
• 다. 대상적 범위 11
• 2. 연구방법 11
• 제2장 이론적·제도적 논의 및 선행연구 검토 14
• 제1절 이론적 논의 14
• 1. 정책변동의 의의 및 유형 14
• 가. 정책변동의 의의 14
• 나. 정책변동의 유형 14
• 2. 정책변동 모형 16
• 가. Sabatier의 지지연합모형 17
• 나. Mucciaroni의 이익집단 위상변동모형 32
• 다. Sabatier와 Mucciaroni의 수정(통합) 모형 34
• 라. 정책변동 모형의 수정발전 38
• 마. 현대 정책모형들의 융합 발전 40
• 3. 소결 42
• 제2절 제도적 논의 44
• 1. 건설업체 현황 및 생산체계 고찰 44
• 가. 건설업종 등록현황 분석 44
• 나. 종합 및 전문건설 공사실적 분석 50
• 다. 건설생산체계 고찰 57
• 2. 건설산업 제도 분석 64
• 가. 등록 및 면허제도 66
• 나. 영업범위에 관한 규정 67
• 3. 해외 건설업역 관련 제도 69
• 가. 미국(캘리포니아주) 70
• 나. 일본 87
• 다. 시사점 103
• 4. 종합건설과 전문건설간 업역규제 폐지 법제화 105
• 가. 업역규제 폐지 배경 105
• 나. 업역규제 폐지 법제화 107
• 제3절 선행연구 검토 107
• 1. ACF 및 수정 모형 선행연구 108
• 가. 정책신념의 변화 관련 선행연구 108
• 나. 정책네트워크 및 이익집단, 정책중개자간 상호작용 관련 선행연구 112
• 2. 건설 정책 관련 선행연구 115
• 3. 이익집단 관련 규제연구 118
• 4. 선행연구와의 차별성 123
• 제3장 연구설계 126
• 제1절 분석모형 126
• 제2절 분석요소 128
• 1. 정책환경 128
• 가. 외부 안정적 변수 128
• 나. 외부 역동적 변수 129
• 2. 정책하위체제 129
• 가. 정책중개자 130
• 나. 종합건설 지지연합과 전문건설 지지연합 131
• 3. 정책변동체계 131
• 가. 정책지향학습 131
• 나. 신념체계 변화 132
• 다. 지지연합 위상변동 132
• 라. 정책변동 133
• 제3절 연구문제 134
• 제4절 자료수집 139
• 제5절 사례선정 및 분석의 논리 141
• 1. 질적방법론에 의한 사례연구 141
• 2. 사례선정의 근거 및 논리 143
• 제4장 분석결과 146
• 제1절 분석의 종합적 흐름 146
• 제2절 건설업 업역규제 폐지 과정 분석 147
• 1. 의제형성기(노무현 정부) 147
• 가. 정책환경 150
• 나. 정책하위체제 151
• 다. 정책변동체계 153
• 라. 소결 159
• 2. 의제성숙기(이명박·박근혜 정부) 159
• 가. 정책환경 161
• 나. 정책하위체제 165
• 다. 정책변동체계 168
• 라. 소결 178
• 3. 정책변동 및 법제화기(문재인 정부) 179
• 가. 정책환경 180
• 나. 정책하위체제 189
• 다. 정책변동체계 196
• 라. 소결 213
• 제3절 심층인터뷰 분석 215
• 1. 심층인터뷰 대상 및 방법 215
• 2. 심층인터뷰 분석 종합 217
• 가. 건설산업혁신위원회 관계자 218
• 나. 국토부 관계자 224
• 다. 건설단체 관계자 231
• 제4절 발견의 종합 및 토의 242
• 제5장 결론 및 함의 245
• 제1절 결론 245
• 제2절 본 연구의 함의 253
• 1. 이론적 함의 253
• 2. 정책적 함의 255
• 제3절 본 연구의 한계 및 후속 연구에 대한 제언 260
• 참고문헌 262
• 부록 272
• ABSTRACT 277

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