국고보조금제도에 관한 공법적 검토 : 지방자치단체에 대한 국고보조금을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

저출산 고령화가 심화됨에 따라 우리나라의 복지사무는 계속해서 확대되는 경향에 있다. 하지만 사무의 수행에 드는 비용의 부담에 있어 국가와 지방자치단체간 갈등이 발생하고 있다. 이러한 갈등의 주요 원인으로는 많은 복지사업들이 국고보조방식으로 수행됨에 따라 지방자치단체의 재정부담이 증가하고 있는 점을 들 수 있다.
올해 새롭게 출범한 정부에서도 지방분권과 복지사무의 비용부담에 관한 문제가 주요 현안으로 대두되어 다양한 해결방안이 제시되고 있고, 개헌 논의와 함께 지방자치제도의 대폭적인 변화 또한 논의되고 있다. 기초연금, 영유아 보육 등 복지사업의 증가에 따른 재원분담문제 역시 그러한 논의의 중심에 있는 주제 중 하나이다. 사회복지사업의 수행에 있어 국고보조금을 통한 매칭 방식으로 비용분담이 이루어지면서, 지방자치단체의 재정부담을 가중시키고 재정자율성을 침해하는 것이 문제가 되었기 때문이다.
이러한 문제의식을 바탕으로, 이 논문은 지방자치단체에 교부되는 국고보조금을 관련법제를 중심으로 검토하였다. 연구는 주로 관련이론의 검토,「보조금 관리에 관한 법률」, 「지방자치법」,「지방재정법」 및 관련법령들의 검토로 진행되었고, 이에 통계자료를 바탕으로 현행 국고보조금제도가 지방재정의 악화와 지방재정의 자율성을 침해하는 원인을 분석하고 그 개선방안을 제시하였다.
현행 국고보조금제도는 보조금의 신청시부터 대상사업의 선정 및 기준보조율의 결정에 이르기까지 해당 지방자치단체의 참여절차를 충실히 마련하고 있지 않다. 하지만 국고보조사업의 성공적인 수행을 위해서는 국가와 지방자치단체의 상호협력이 필수적이며, 이러한 요청은 참여와 자율성을 존중하는 지방자치의 본질과도 부합한다. 따라서 직접적인 재정부담의 영향을 받는 지방자치단체의 참여가 보조금 교부절차의 각 단계에서 보다 강화되는 것이 필요하다.
또한 자치사무에 대해서도 국고보조금이 교부됨에 따라 자치사무에 대해서도 국가의 통제와 감독이 강화되는 문제, 국고보조금 대상사업의 문제 등을 지적하였다. 현행 「보조금 관리에 관한 법률」에서는 다양한 보조금에 대한 관리·감독에 관한 사항을 일괄적으로 규정하고 있는데, 경우에 따라서는 자치사무에 관하여서도 보조금의 교부에 따른 지도·감독이 합목적성을 이유로도 가능하게 된다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 지방자치단체의 자치권보장과 자율적인 사무의 수행을 위해 사무의 유형 및 국가의 책임 정도에 따라 국가의 통제·감독수단을 차등적으로 규율할 필요성이 있다.
또한 국고보조금제도가 재정형평과 기능을 추구함에 따라 차등보조율의 구간설정 문제나 차등보조의 기준문제 등이 제기되고 있으며, 오히려 차등보조율의 구간설정에 따라 지방재정이 왜곡될 수 있는 새로운 문제점에 직면하고 있다.
하지만 지방자치단체의 재정여건이 충분히 반영되지 못한 차등보조구간의 설정은, 오히려 재정의 왜곡을 일으키거나 목표로 했던 재정형평화 기능을 충분히 수행할 수 없는 문제를 일으킬 수 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 차등보조율의 설정 단계에서부터 지방자치단체의 참여를 통해 재정여건이 충분히 반영 된 기준을 설정할 수 있을 것이다.
국고보조금제도에 대한 연구는 궁극적으로는 바람직한 국가와 지방자치단체의 관계에 대한 방향성을 제시하는데 기여하여야 한다. 무조건적인 국고보조금의 폐지보다는 각각의 제도들이 긍정적 역할을 할 수 있도록 제도를 개선하고 정합성을 추구하여야 한다. 이러한 관점에서 지방재정조정제도의 개선은 국고보조금제도만의 문제가 아니라 지방세를 포함하는 지방재정구조의 큰 틀 안에서 종합적인 대책을 마련하는 것이 중요하다. 지방재정조정제도의 개선은 지방자치단체의 책임성과 지방재정의 자율성을 증진하는 방향으로의 이루어져야 하며, 궁극적으로는 지방세를 통한 자주재원의 확충 등 지방재정구조의 종합적인 개편을 통한 실질적인 재정분권으로 이어져야 할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 내용 및 방법 4
• 제2장 지방자치와 지방재정의 자율성 6
• 제1절 지방자치와 재정자율성 6
• Ⅰ. 지방자치의 의의 6
• 1. 지방자치의 개념 6
• 2. 지방자치의 기능 7
• 3. 지방자치의 본질 10
• 4. 지방자치의 법적 근거 11
• Ⅱ. 지방자치에 있어 재정자율성의 의미 16
• 1. 지방자치와 재정고권 및 재정자율성 16
• 2. 지방자치행정의 효율성과 재정자율성 19
• 3. 지방자치단체 재정자율성의 내용 22
• 제2절 지방재정조정제도와 재정자율성 24
• Ⅰ. 국가와 지방자치단체의 관계 일반론 24
• 1. 국가와 지방자치단체의 관계에 관한 모델 24
• 2. 국가의 지방자치단체에 대한 감독과 통제 26
• 3. 지방자치단체의 국가정책 및 입법에 대한 참여 29
• 4. 국고보조금 교부에 따른 국가와 지방자치단체의 관계 33
• Ⅱ. 지방재정조정제도와 지방재정의 자율성 34
• 1. 지방재정조정제도의 의의 34
• 2. 지방재정조정제도의 유형 37
• 제3장 국고보조금제도의 현황 44
• 제1절 국고보조금제도 일반론 44
• Ⅰ. 국고보조금제도의 의의 44
• 1. 국고보조금의 개념 44
• 2. 국고보조금의 유형 45
• Ⅱ. 지방자치단체의 국고보조사업 수행절차 53
• 1. 국고보조금 교부과정 53
• 2. 보조금의 신청 54
• 3. 보조율의 결정 56
• 4. 보조금 예산의 편성 57
• 5. 보조사업의 수행과 평가 58
• 제2절 국고보조금제도 현황 59
• Ⅰ. 지방재정 현황 59
• 1. 지방자치단체의 예산 59
• 2. 지방분권과 지방재정의 변화 61
• Ⅱ. 국고보조금 현황 63
• 1. 지방재정조정제도의 변화 63
• 2. 국고보조금과 지방재정의 자율성 66
• 제4장 국고보조금제도의 문제점 및 개선방안 69
• 제1절 국고보조금제도의 문제점 69
• Ⅰ. 지방자치단체의 참여 69
• 1. 신청절차의 문제 69
• 2. 기준보조율 및 경비부담에 관한 결정절차의 문제 70
• 3. 지방자치단체 의견제출절차의 실효성 문제 72
• 4. 위원회 심의과정에의 참여절차의 문제 73
• Ⅱ. 국고보조사업에 대한 국가의 감독과 통제 75
• Ⅲ. 지방재정조정제도에서의 국고보조금의 역할 76
• 제2절 국고보조금제도의 개선방안 77
• Ⅰ. 지방자치단체의 참여절차 보장 77
• 1. 국정운영에 있어서의 참여절차 보장 77
• 2. 국고보조금 교부결정과정에서의 참여절차 보장 78
• 3. 기준보조율 결정과정 및 경비부담 협의절차의 개선 79
• 4. 위원회 심의과정에서의 참여절차 보장 84
• Ⅱ. 사무의 유형 및 국가의 책임 정도에 따른 통제․감독의 차등화 85
• Ⅲ. 지방재정조정제도의 정비 및 재정분권의 실현 88
• 제5장 결 론 91
• 참 고 문 헌 94