한국사교과서의 국정화 결정과정 분석 : 다중흐름모형(MS)과 정책옹호연합모형(ACF)의 결합모형을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

A controversy of Ideological bias on Korean history textbook, that had become serious in the Lee Meong-bak Administration, was settled when the Park geun-hye Administration determined for the government-designate the middle school and high school history textbook on November 3, 2015. This has happened for the first time in six years, since the nation shifted from the government-designated textbook system to government-approved system.
Textbook publication system, especially History textbook, has been socially controversial as the government or the leading group changes because of its importance in that the system directly affects elementary and middle school education. Also as it becomes more controversial, more dynamically it developed with increased number of actors interested and their interaction, engaging in the tug-of-war between Korean history textbook's government-designation and government-authorization. However, most of the former studies on history textbook publication system were about analysis on the publication system, legal research, and comparative study, all from the pedagogical aspect. Therefore, this research is significant in that it explains overall process of policy changes in textbook publication system.
The purposes of this study are these: First, to figure out external factors which influenced the policy subsystem. Second, to figure out the stream of the problems, politics, policy and what made them to be coupled. Third, to figure out advocacy coalition's belief structure, resources and strategies in the policy process. Fourth, to figure out who was the policy entrepreneurs at the overall policy-making process and what was their role in there. Lastly, to figure out the features of policy-making process involved in the textbook publication system and suggest implications on the ideological problems about future policies.
For those, this study selected stream of problems ‧ policy ‧ politics, trigger points, policy entrepreneurs, relatively-and-dynamics' external variables, advocacy coalition and belief systems as its analysis components through combined model of Multiple Steam and Advocacy Coalition Framework. Also it make use of newspaper articles, government reports, press releases, Statistics Korea's statistical data and academic materials, published from January 1, 2002 to November 3, 2015.
This study's analysis results are these: First, three stream of Multiple Stream occurred not naturally but by certain events. In this case, the stream of problems, policy, and politics occurred by the 7th Curriculum, which switched screening system of Korean history textbooks to be government-designated. Second, the outcome of advocacy coalition's conflict and competition was considerably influenced, not by the degree of shared belief system but by the possess of political resources. Third, not only coupling but also the policy entrepreneurs role on the overall policy-outputs process was exceedingly significant. In this case, the policy entrepreneurs is President Park, Geun-hye and she set forth her opinions through Cabinet meeting, keynote address at the National Assembly and New Year's address. Also, by personnel realignment, she exercised her influence on the organizations related with textbook publication.
This study's theoretical and political implications are these: First, it ascertained the utility of the model which is combined multiple stream with advocacy coalition framework. Second, it also ascertained the change of dominant coalition in political system, which is the dynamic external variable, was the main factor in coupling those three stream mentioned above. Third, it was able to verify the importance of policy entrepreneurs role in the case's overall process. Fourth, the argument over Korean history textbook's government-designation was concluded not by collecting public opinion or by compromise between two opposing advocacy coalitions but by the legislation of presidential decree. Finally, like this case, when conflict occurs from the policy related with the majority of citizens, it seems necessary to figure out rational solutions.

국문 초록 (Abstract)

이명박 정부에서부터 이어져온 한국사 교과서의 이념편향성에 대한 논란은 지난 2015년 11월 3일 박근혜 정부가 2017년부터 중등 역사와 고등 한국사 교과서의 국정발행을 확정고시하면서 일단락되었다. 이는 박정희정권에서의 한국사 교과서의 국정발행이 검인정제로 전환된 지 6년만의 일이다. 교과서 발행체제 특히 역사교과서의 발행제도는 초 · 중등교육을 직접 좌우하는 목표와 내용을 다루고 있다는 과목의 중요성 때문에 정권이나 주도세력의 변화에 따라 논란의 대상이 되었으며, 논란이 심화될수록 역동적으로 전개되며 국정제와 검정제사이의 줄다리기 속에서 변화해왔다. 그러나 기존의 역사교과서 발행제도에 관한 연구는 교육학 분야에서 단편적인 제도분석 연구가 대다수였기 때문에 교과서 발행제도의 전체적인 변동과정을 설명하는 연구라는 점에서 본 연구의 의의가 있다.
본 논문의 연구목적은 다음과 같다. 첫째, 문제의 흐름, 대안의 흐름, 정치의 흐름이 무엇이었으며, 이들을 결합(coupling)시킨 계기를 밝히고자 한다. 둘째, 정책논의과정에서 옹호연합들의 신념체계 및 자원과 전략을 알아보고자 한다. 셋째, 정책의 창이 열린 후 정책이 산출되어 정책의 창이 닫히기까지 전반적인 과정에서 정책중개자는 누구였으며, 이들은 어떤 역할을 했는지 밝히는 것이다. 마지막으로 교과서 발행체제 결정과정에 내포되어있는 정책결정과정의 특징을 알아보고 향후 정책을 둘러싼 이념갈등문제에 시사점을 주고자 한다.
이를 위하여 본 연구에서는 다중흐름모형과 정책옹호연합모형의 결합모형을 통해 문제 ‧ 대안 ‧ 정치의 흐름과 촉발기제, 정책선도자 및 안정적 ‧ 역동적 외적변수, 옹호연합과 신념체계를 분석요소로 선정하고, 2002년 1월 1일부터 2015년 11월 3일까지의 범위 내에서 발행된 정부보고서, 신문기사, 보도자료, 통계청의 통계자료, 학술자료 등을 활용하였다.
본 연구의 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 다중흐름모형에서의 세 가지 흐름은 자연 발생하는 것이 아니라 한국근현대사부분의 검정제 전환을 계기로 발생하였다. 둘째, 옹호연합간의 갈등과 경쟁에서의 승패는 정치적 자원의 소유여부가 크게 작용했다. 셋째, 정책의 결합(coupling) 뿐 아니라, 정책산출의 전반적인 과정에서 정책선도자의 역할은 매우 크고 중요했음을 알 수 있었다. 본 사례에서 정책선도자는 박근혜대통령으로 국무회의, 국회기조연설, 신년대국민담화 등을 통해 자신의 견해를 피력했으며, 교과서편찬과 관련된 조직의 인사를 보수세력의 인물들로 교체하며 정책이 산출되는데 영향력을 행사했던 것이다.
본 연구의 이론적 ‧ 정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 역동적 외적변수인 정치제체의 지배연합 변동이 세 가지 흐름을 결합하는데 가장 큰 영향을 미쳤음을 확인했다. 둘째, 본 사례의 전반적인 과정에서 정책선도자의 역할의 중요성을 확인할 수 있었다. 마지막으로 본 사례와 같이 학생과 학부모, 교사를 비롯한 대다수 국민들이 밀접하게 관련된 정책에서의 갈등이 발생할 경우, 이를 합리적으로 관리할 수 있는 방안이 필요할 것으로 판단된다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론
• 제1절 연구의 배경 및 목적
• 제2절 연구의 내용 및 구성
• 1. 연구내용
• 2. 연구의 범위 및 구성
• 제2장 제도적 ‧ 이론적 고찰
• 제1절 교과서 발행제도
• 1. 교과서 발행제도의 유형
• 2. 세계의 교과서 발행제도
• 3. 우리나라 교과서 발행제도의 변천과정
• 제2절 다중흐름모형(Multiple Stream)
• 1. 다중흐름모형의 개념
• 2. 다중흐름모형의 구성요소
• 제3절 정책옹호연합모형(Advocacy Coalition Framework)
• 1. 정책옹호연합모형의 개념
• 2. 정책옹호연합모형의 구성요소
• 제4절 선행연구
• 1. 정책과 관련된 이념갈등 연구
• 2. 다중흐름모형을 활용한 선행연구
• 3. 정책옹호연합모형을 활용한 선행연구
• 4. 결합모형을 활용한 선행연구
• 제3장 연구설계
• 제1절 분석대상의 기술
• 1. 한국사교과서 갈등전개 과정
• 2. 갈등의 주요 쟁점
• 제2절 연구의 범위 및 자료수집
• 제3절 분석모형
• 제4절 분석요소
• 1. 다중흐름모형(Multiple Stream)
• 2. 정책옹호연합모형(Advocacy Coalition Framework)
• 제4장 한국사교과서 국정화 결정과정 분석
• 제1절 외적변수
• 1. 안정적 외적변수
• 2. 역동적 외적변수
• 제2절 다중흐름모형과 촉발기제
• 1. 문제의 흐름
• 2. 정치의 흐름
• 3. 대안의 흐름
• 4. 촉발기제
• 5. 정책선도자
• 제3절 정책옹호연합모형의 하위체제
• 1. 정책옹호연합의 행위자와 신념체계
• 2. 정책하위체제 행위자들의 제약 및 자원
• 3. 옹호연합의 활동
• 제4절 정책산출
• 제5절 연구결과 요약
• 제5장 결론
• 제1절 연구내용의 요약
• 제2절 연구의 함의 및 시사점
• 제3절 연구의 한계와 향후 연구방향
• 참고문헌
• 1. 국내문헌
• 2. 국외문헌
• 3. 누리집
• Abstract