公益事業施行地區 밖의 合理的 漁業損失補償에 관한 硏究 = (A) study on reasonable compensation for fishery loss occurred outside of public service implementation zone

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Our country is a peninsula surrounded by water on three sides and, from the past, the country has continuously developed public waters. Fishermen set up a base of their livelihood in public waters and, thus, the development of public water inevitably causes loss and damages on the fishermen. Article 23 Section 3 of our Constitution prescribes that the loss and damage should be compensated pursuant to the statutory laws. The major laws and regulations regarding compensation for fishery loss are: the Act on Acquisition of Land and Compensation for Public Service (hereinafter, the "Land Compensation Act"); and the Act on Management and Reclamation of Public Waters (hereinafter, the "Public Water Act").
However, while the Land Compensation Act sets forth a post compensation for fishery loss which occurs outside of implementation zone of public service, the Public Waters Law stipulates that either obtaining consents of persons having property ownership or compensation in advance is required in order to implement any project. Accordingly, chaos and confusion in actual compensation practice are resulted from such differences in compensation processes between those two statutes with respect to the fishery compensation and, thus, it is needed to improve those statutes.
Firstly, there are some problems in the Public Waters Act itself. Article 12 of such Act requires that, except for the cases where public services are carried out for national defense or prevention of natural disasters by central or local government, consent of all the persons having property rights regarding possession and use of public waters must be obtained prior to execution of public service projects. Article 30 Section 1 Item 1 of the Public Waters Act requires that the consent of persons having property interests should be acquired for obtaining license for land reclamation. Similarly, Article 38 Section 3 of the same Act stipulates that the consent of persons having property right must be obtained. Therefore, these statutory laws result in a problem that the public service projects are plans which promote the public interests much but the implementation of such projects entirely depend on the intent of individuals. With respect to obtaining consents, the consent rate necessary for implementation is not set forth in the Act, which may make the provision construed that it requires such consent from 100% of the people concerned. In such case, it is practically impossible to obtain consents from 100% of the people having property rights because their interests vary and their opinion of the pros and cons of projects are so many and quite different. Also, the area expected to be damaged for compensation is problematic: Article 12 Section 4 and Article 39 prescribe the rights or areas expected to be damaged for compensation as "the ones where the public waters or nearby lands would not be used for the original purpose" and, in practice, it is considered that prior consent and compensation are to be made once any damage is caused even it is a little. Thus, it is understood that this is excessive protection of private interest.
Also, the provisions of compensation themselves are controversial. Firstly, under the Land Compensation Act, post compensation must be made for the cases where any fishery damage occurs outside of public service implementation zone, while advance compensation is required under the Public Waters Act, which leads to a confusion because the statute prescribing general rules of compensation and the statute regulating the public waters subject to such compensation conflict with each other.
Secondly, the basic date of compensation is not clearly defined: given that it is necessary to obtain the consent of people having property interests for obtaining a license of use and possession of public waters, such people requests advance compensation by stretching the meaning of advance compensation which is prescribed in the provisions of public water reclamation. In such case, the contents of possession and use are confirmed by the license but, if the compensation is made in advance before such license is granted, the problem of making compensation based on the project which has not been determined and unconfirmed occurs.
There are some social problems. Firstly, when the consent of people having property rights are obtained, the consents from people whose property interests is not relevant to the project in issue are to be obtained for settling public complaint. Secondly, since the period for obtaining the consents is long and the public service is delayed, which leads that, from the perspective of project operator, project cost increases and, at the state level, economic loss would occur. Moreover, from the position of citizens, they cannot receive welfare benefits at proper time. Thirdly, an agreement between project operator and people granted the compensation is made in the form of obtaining consent and, in such case, the contents which are not set forth as conditions on consent under statutory laws may be contained in such agreement. Fourthly, it would be a waste of budget if the project is not carried out after making advance compensation. Fifthly, there would be a problem of speculation in compensation because some people may abuse the fact that migratory fishery such as fishing vessel fishery can not only be compensated in advance regarding the project at issue before any damage occurs but also be compensated for the area where other public service project is carried out if they move there again.
Lastly, there exist problems on actual practice for compensation. There may be cases where the compensation amount is different from the actual damage. And, when the parties enter into an agreement for obtaining consents of one of those parties, they made it a condition of such content that an institute appointed by the party to be compensated on its own discretion conducts to estimate the scope and extent of damages, which leads to a problem of unfairness in the result that such institute provides.
It is considered that all of these problems are caused by the provisions of statutory laws prescribing that the consents of people having property rights are to be obtained prior to obtaining the license, permit or commencement of construction. Thus, this paper make several suggestions to improve those problems. First of all, in order to grant a license for possession and use for a public service project under Article 12 of the Public Waters Act, such grant must be allowed only by obtaining two third of people having property interests, the majority of such people. In addition, the public service project is to be allowed to get permit for possession and use without the consents of such people even that the condition of such project is to obtain a permit for expropriation or use of land. Also, in order to obtain a reclamation license under Article 30 of the same Act, this paper suggests that the consents of only two third of people having property right are required.
With respect to the requirement of damages to become the person subject to compensation, it is suggested that Article 12 Section 4 and Article 39 must clearly define such requirement that the people subject to compensation must be limited to the ones who fish for a living either in the areas more than two third of the public waters at issue or in the areas where they cannot use nearby lands.
This paper gives some recommendations for the matter of consent for construction commencement and advance compensation: the existing provision of Article 38 Section 3 of the same Act prescribes that, for the cases where people having property interest regarding public waters reclamation exist, an application for approval of reclamation plan must be made only after either obtaining consents for construction commencement or compensating, while this paper recommend to repeal such provision and the compensation process should be regulated only by Article 57 Section 4 of the same Act. With regard to the people having rights to possession and use of public water and those having rights to public waters reclamation, those are to be compensated in advance because their rights are to be considered as those to be included into the implementation zone of public service, while other fishery damages should be applied by the regulations for fishery damages outside of such zone and, thus, must be subject to post compensation.
These suggestions to correct existing problems are the result of research mainly based on the system of the Land Compensation Act. However, there still exist several problems in the provisions of compensation of the Act and, thus, further research to correct such problems must be conducted.

국문 초록 (Abstract)

우리나라는 삼면이 바다로 둘러싸인 반도 국가로서 과거부터 좁은 국토의 한계를 극복하기 위해 지속적으로 공유수면을 개발해 오고 있다. 이러한 공유수면에는 공유수면을 생계의 터전으로 삶고 있는 어업인들이 있는데, 공유수면의 개발에 따라 이들에게 손실을 입히는 것이 불가피하게 된다. 「헌법」 제23조제3항에서 손실이 있는 경우에는 법률에 따라 보상을 하도록 규정하고 있는데, 어업손실보상과 관련해서 주된 법령으로는 보상에 관한 일반법적 지위를 갖는 "토지보상법"과 어업보상이 이루어지는 공유수면을 규율하는 "공유수면법"이 있다. 그런데, "토지보상법"에서는 공익사업시행지구 밖의 어업에 대해 사후보상을 규정하고 있는 반면, "공유수면법"에서는 사업을 실시하기 위해 권리자의 동의를 받거나 사전보상을 하도록 규정하고 있다. 이렇듯 어업보상과 관련한 2개의 주된 법령에서 보상절차를 달리 규정하고 있어 보상실무에서 많은 혼란이 발생하고 있으므로 개선이 요구되고 있다.
본 논문에서는 보상에 관한 일반법적 성격을 갖는 "토지보상법"을 기준으로 "공유수면법”의 개선방안을 연구하였다. "토지보상법”과 "공유수면법”의 규정차이로 발생하는 문제로는 먼저, "공유수면법" 자체가 가지고 있는 문제점이다. 같은 법 제12조에서는 공유수면 점용·사용 관련 권리자가 있는 경우에는 국가나 지방자치단체가 국방 또는 자연재해 예방을 위한 공익사업을 시행하는 경우를 제외하고 모두 권리자의 동의를 받도록 하고 있으며, 제30조제1항제1호에서 매립면허를 받을 때 권리자의 동의를 받도록 하고 있고, 제38조제3항에서는 공사착수를 위해서 권리자의 동의를 받도록 규정하고 있다. 현실적으로 국민 다수의 공공복리를 위해 필요한 공익성이 큰 사업임에도 전적으로 개인의 의사에 따라 사업의 진행여부가 결정되는 문제가 발생하게 된다. 동의를 받는 경우에도 동의를 받는 비율을 명시하고 있지 않아 100%의 동의를 받아야 하는 것으로 해석할 수 있는데, 개인의 이해관계가 다양하고, 공익사업에 대한 찬반의견도 각양각색이므로 현실적으로 100%의 동의를 받는다는 것은 불가능하다. 또한, 피해가 예상되는 구역에 대한 부분으로, 같은 법 시행령 제12조제4항 및 제39조에서 피해가 예상되는 권리 또는 구역으로 ‘그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는 구역’이라고 규정하고 있는데, 실무적으로 조금이라도 피해가 발생하면 권리자로 인정해서 동의를 받거나 사전에 보상을 해야 하는 것으로 처리하고 있어 지나친 사익보호 규정으로 이해된다.
다음은 보상규정상의 문제이다. "토지보상법"에서는 시행규칙 제63조에서 공익사업시행지구 밖의 어업에 피해가 발생하는 경우 사후보상을 하도록 규정하고 있으나, "공유수면법"에서는 사전에 보상을 규정하고 있어 보상에 관한 일반법적 성격을 갖는 법령과 그 보상이 일어나는 공유수면을 규율하는 법령이 서로 달리 보상절차를 규정하고 있어 혼란이 발생하고 있다. 둘째, 보상기준일과 관련한 문제이다. 공유수면 점용·사용허가를 받을 때 권리자의 동의가 필요한데, 권리자들은 동의를 해주는 조건으로 공유수면매립을 할 때 사전보상의 규정을 확대해석해서 사전보상을 요구하게 된다. 이 경우 점용·사용의 내용은 그 허가에 의하여 어느 정도 확정이 되는데, 점용·사용허가 전에 보상을 하게 되면 확정되지 않은 사업을 기준으로 보상을 해야 하는 문제가 발생하게 된다.
사회적으로도 문제점이 발생하고 있다. 첫째, 권리자의 동의를 받을 때, 권리자에 해당하지 않는 어업에 대해서도 민원해결을 위해 동의를 받아야 하고, 둘째, 동의를 받는 기간이 장기인 관계로 공익사업이 지연되어 사업시행자의 입장에서는 비용이 증가되고, 국가적 측면에서는 경제적 손실이 발생하게 되며, 국민의 입장에서는 공공복리의 해택을 적기에 받을 수 없는 문제가 부수적으로 발생하게 된다. 셋째, 권리자의 동의를 받는 형태로 보상당사자간 약정체결을 하게 되는데, 동의의 조건으로 법에서 정한 것 외의 보상내용도 약정서에 포함하게 된다. 넷째, 사전보상을 시행한 후 사업이 시행되지 않으면 예산낭비의 문제가 발생할 수 있고, 다섯째, 어선어업과 같이 이동성 어업인 경우 피해가 발생하기 전에 보상을 받고 다른 공익사업이 시행되는 지역으로 다시 이동하여 또 다른 보상을 받을 수 있는 점을 악용하여 보상투기화 하는 문제가 발생할 수 있다.
마지막으로 보상실무상 발생하는 문제점들이 있다. 첫째, 사전보상을 한 것과 실제 피해가 다른 경우가 있을 수 있으며, 둘째, 권리자의 동의를 구하기 위한 약정체결을 할 때, 권리자의 동의를 받는 조건으로 피해의 범위와 정도를 조사하는 용역기관으로 피보상자가 추천하는 기관을 선정함으로써 피보상자가 일방으로 추천하는 용역기관의 용역결과에 대한 공정성이 문제될 수 있다.
이러한 문제들은 모두 공익사업의 인·허가 및 공사착수 시에 권리자의 동의를 받도록 하고, 사전에 보상을 해야 하는 규정 때문에 발생하는 것으로 사료된다. 이러한 문제를 개선하기 위해 본 연구에서는 몇 가지 개선안을 제시하였다. 먼저, "공유수면법" 제12조에서 점용·사용 허가를 받을 때 다수로 판단할 수 있는 권리자의 2/3 이상이 동의를 하면 공익사업이 가능하게 하였으며, 또한 허가의 요건으로 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 공익사업을 위해서는 권리자의 동의를 받지 않고도 점용·사용 허가를 받을 수 있도록 하였다. 또 같은 법 제30조에서 매립면허를 받을 때에도 권리자의 3분의 2 이상의 동의를 받으면 되도록 요건을 명시하였다.
다음으로 권리자가 되기 위한 피해의 요건과 관련해서, 같은 법 시행령 제12조제4항 및 제39조에서 3분의 2 이상 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없는 구역에서 어업을 하는 경우에 권리자로 인정될 수 있도록 하여 권리자의 요건을 명확히 하였다.
공사착수 동의 및 사전보상에 대해서도 개선안을 제시하였다. 같은 법 제38조제3항에서 공유수면매립 관련 권리자가 있는 경우에는 공사 착수에 대한 동의를 받거나 보상을 해야만 매립실시계획의 승인을 신청할 수 있었으나 이 규정을 삭제하여 같은 법 제57조제4항에 일괄로 보상절차를 규정하였다. 같은 법 제57조제4항에 공유수면 점용·사용 관련 권리자와 공유수면 매립관련 권리자에 대해서는 공익사업시행지구에 편입되는 것으로 보아 사전보상을 하도록 하고, 그 외의 어업피해에 대해서는 "토지보상법”을 준용하도록 함으로써 공익사업시행지구 밖의 어업피해에 대한 규정을 적용해 사후보상을 하도록 개선하였다.
이러한 문제점에 대한 개선안은 공익사업이 공익성의 판단에 따라 원활히 시행되고, 어업손실보상도 합법적이고 합리적으로 이루어지는데 일조할 것으로 기대된다. 본 논문에 의한 개선안은 "토지보상법” 체계에 맞추어 연구한 결과인데, "토지보상법"에서의 보상규정도 여전히 몇 가지 문제점을 가지고 있어 개선을 위한 추가적 연구가 있어야 할 것으로 사료된다.