토지비축제도 활성화에 관한 공법적 연구 = A public legal study on the land banking system

국문 초록 (Abstract)

토지는 국민생활과 경제활동의 기반이 되는 아주 중요한 생산요소이다. 국가정책의 추진에서도 같다. 국가의 공공정책 수행에서 가용할 수 있는 토지를 확보하는 것은 정책의 안정적 수행을 위해서 매우 중요하다. 하지만 토지는 다른 재화와 비교해서 특히 비이동성, 공급의 비탄력성 등의 특징을 가진다. 토지의 중요성과 이와 같은 특징으로 인해 토지가격은 계속적으로 상승하고 있으며, 토지의 취득을 위한 비용도 지속적으로 증가하고 있다. 하지만 지금까지 우리나라에서 토지가격에 대한 정책은 주로 토지에 대한 수요억제나 거래규제와 같은 수요 측면에서 시행하여 왔다. 토지 가격의 폭등할 때에는 각종 규제 정책을 쏟아 냈다가 지가가 하락할 때에는 부동한 경기활성화를 위해 규제완화 등의 정책이 시행되어 결국은 기존의 토지공개념 제도가 후퇴하는 결과를 가져왔다. 즉, 이러한 수요측면의 정책은 시장의 경직성을 유발하기 쉽고 규제 정책의 경우에는 저항과 부작용을 유발하였고, 효과 면에서 가시적, 일시적인 경우가 많았다. 따라서 국가경쟁력을 강화하고 국민을 풍요롭게 하는 국토이용 효율화 방안 마련이 중요하다. 급변하는 국내외 여건 변화에 능동적으로 대응할 수 있고 지속적 성장이 가능한 토지이용 방법이 요구된다. 이러한 이유에서 공공부분에서 공적 목적을 가지는 주체가 토지시장에 직접 개입하여 적정 규모의 토지를 비축해 두었다가 상황 변화에 따라 대응할 필요성이 제기된다. 공익사업의 원활한 수행과 토지시장 안정이 토지비축제도의 도입 근거이다. 토지비축제도는 이 뿐만 아니라 토지를 장기적으로 선매입하여 개발이 필요할 때 활용을 하게 되기 때문에 개발을 통한 이익이 특정한 사람이 아닌 다수 국민에서 분배되는 효과도 가진다. 현행의 '공공토지의 비축에 관한 법률은 2009.2.6.에 공포되어 공공토지를 비축하는 토지은행의 방식으로 출범하였다. 공공부분에 의한 토지수급관리 시스템의 구축을 통해서 공공의 토지비축 및 공급을 통한 시장조절, 투기억제 및 지가안정을 목적으로 제정되었다. 공공목적에 필요한 토지를 미리 확보하고, 이를 보유, 관리하다가 적기, 적소에 저가로 공급할 수 있는 제도이다. 그러나 토지비축법 제정의 효과는 도입당시의 기대에는 부족하다. 토지를 취득하여 비축하고 국가정책의 추진이나 공익적 필요시 공급이라는 본래적 목적 보다는 공공용지의 공급을 대행하는 역할에 치중하고 있다.
본 논문에서는 토지비축제도의 본래 도입취지가 무엇인지 이를 위해 어떠한 수단과 방법을 통해 운영되고 있는지 검토한 후 현재의 토지비축제도가 공공사업에 토지를 안정적으로 공급하고 토지의 수급조절을 통해 개인의 이익이 아닌 공익이라는 본래적 목적을 달성하는데 기여할 수 있도록 문제점을 분석하고 활성화 방안을 제시하고자 한다.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 3
• 제2장 토지비축제도의 도입 배경과 법적 근거 5
• 제1절 토지비축제도의 의의 5
• Ⅰ. 토지비축의 개념 5
• Ⅱ. 토지관의 변화 9
• 1. 시장주의 토지관 9
• 2. 계획주의 토지관 10
• 3. 조지스트 토지관 11
• 4. 마르크스주의 토지관 12
• 5. 시장실패와 토지에 대한 인식의 변화 13
• Ⅲ. 토지의 특성과 토지비축제도 14
• 1. 용도의 다양성 14
• 2. 공급의 비탄력성 15
• 3. 영속성 15
• 4. 공공성 16
• 5. 이질성 및 비이동성 17
• 제2절 토지비축제도의 도입 배경 17
• Ⅰ. 국가정책 목적의 달성 17
• 1. 공익사업의 원활한 추진 18
• 2. 국토의 계획적ㆍ효율적 이용 18
• Ⅱ. 토지시장의 안정과 형평성 확보 19
• 1. 토지시장의 안정성 확보 19
• 2. 형평성 확보 20
• Ⅲ. 정당한 보상의 원칙과 재정상의 한계 21
• 1. 의의 21
• 2. 정당한 보상의 내용 22
• (1) 완전보상설 23
• (2) 상당보상설 24
• (3) 절충설 25
• (4) 판례의 입장 25
• 3. 정당한 보상의 한계 26
• 제3절 토지비축제도의 법적 근거 27
• Ⅰ. 헌법적 근거 27
• 1. 「헌법」 제23조 재산권의 제한 27
• 2. 「헌법」 제119조 사회적 시장경제질서 28
• 3. 「헌법」 제122조 국토의 효율적 이용 29
• Ⅱ. 법률상의 근거 32
• 1. 「공공토지의 비축에 관한 법률」 32
• 2. 「한국토지주택공사법」 33
• 3. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 34
• 제3장 현행 토지비축법의 내용과 특징 36
• 제1절 토지비축법의 의의 36
• Ⅰ. 배경 및 목적 36
• Ⅱ. 구성 및 체계 37
• 1. 토지비축의 주체 38
• (1) 토지은행 39
• (2) 공공토지비축심사위원회 40
• (3) 기타 41
• 2. 토지비축의 대상 42
• 제2절 토지비축법의 내용과 특징 45
• Ⅰ. 토지비축계획의 수립 45
• 1. 토지수급조사 45
• 2. 종합계획 및 시행계획 46
• (1) 내용 46
• 1) 종합계획 46
• 2) 시행계획 47
• (2) 수립절차 48
• 3. 비축사업계획 및 매입계획 48
• (1) 비축사업계획 48
• (2) 매입계획 48
• Ⅱ. 비축토지의 취득 49
• 1. 공공개발용 토지의 취득방법 49
• (1) 공용수용 49
• (2) 매수청구 52
• 2. 수급조절용 토지 등의 취득방법 53
• 3. 선매협의제도 54
• 4. 그 밖의 토지취득 56
• Ⅲ. 재원조달 57
• Ⅳ. 비축토지의 관리 및 공급 58
• 1. 비축토지의 관리 58
• (1) 의의 58
• (2) 관리 58
• 2. 비축토지의 공급 59
• (1) 의의 59
• (2) 공급 60
• 1) 공공개발용 토지의 공급 60
• 2) 수급조절용 토지의 공급 61
• 3) 그 밖의 토지의 공급 62
• 3. 전매 등의 제한 62
• Ⅴ. 토지비축법의 특례규정 등 63
• 1. 매립지 및 매립예정지 비축의 특례 63
• 2. 농지비축의 특례 64
• 3. 부동산 가격 안정에 관한 조치 65
• 4. 자료제공 요청 66
• 제3절 그 밖의 토지비축 관련제도 66
• Ⅰ. 국토계획제도 66
• 1. 내용 66
• (1) 국토계획의 수립 67
• (2) 국토계획의 효율적 추진 68
• (3) 국토정보체계의 구축 69
• (4) 국토정책위원회 70
• 2. 국토계획제도와 토지비축제도 70
• Ⅱ. 국유지관리제도 71
• 1. 내용 71
• (1) 국유재산종합계획의 수립 72
• (2) 국유재산정책심의위원회 73
• 2. 국유지관리제도와 토지비축제도 73
• Ⅲ. 손실보상제도 74
• 1. 내용 74
• (1) 사업인정 75
• (2) 토지조서 및 물건조서의 작성 76
• (3) 협의 77
• (4) 재결 및 화해 78
• 1) 재결 78
• 2) 화해 79
• 2. 손실보상제도와 토지비축제도 79
• Ⅳ. 농지비축제도 81
• 1. 내용 81
• (1) 농지비축제도의 의의 81
• (2) 기능 82
• (3) 평가 83
• 2. 농지비축제도와 토지비축제도 83
• Ⅴ. 소결 84
• 제4장 외국의 토지비축제도에 대한 비교법적 검토 86
• 제1절 스웨덴 86
• Ⅰ. 개관 86
• Ⅱ. 정책 및 입법 87
• 1. 1940년대 이전 87
• 2. 1940-50년대 88
• 3. 1960년대 90
• 4. 1970년대 91
• 5. 1980년대 이후 92
• Ⅲ. 내용 및 특징 93
• 1. 운영 및 비축기구 93
• 2. 비축대상 94
• 3. 비축수단 95
• 4. 재원조달 96
• 제2절 영국 97
• Ⅰ. 개관 97
• Ⅱ. 정책 및 입법 98
• Ⅲ. 내용 및 특징 99
• 1. 운영 및 비축기구 99
• 2. 비축대상 100
• 3. 비축수단 100
• 4. 재원조달 102
• 제3절 프랑스 103
• Ⅰ. 개관 103
• Ⅱ. 정책 및 입법 104
• Ⅲ. 내용 및 특징 107
• 1. 운영 및 비축기구 107
• 2. 비축대상 110
• 3. 비축수단 111
• 4. 재원조달 113
• 제4절 일본 114
• Ⅰ. 개관 114
• Ⅱ. 정책 및 입법 115
• Ⅲ. 내용 및 특징 116
• 1. 운영 및 비축기구 116
• 2. 비축대상 및 수단 117
• 3. 재원조달 119
• 제5절 요약 및 시사점 120
• 제5장 토지비축제도의 문제점과 활성화 방안 124
• 제1절 토지비축제도의 문제점 124
• Ⅰ. 법 규정 및 주체 124
• 1. 토지은행의 종속성 124
• 2. 법 규정 상호간의 불일치 125
• 3. 공공토지비축 종합계획 수립 관련 127
• 4. 지방자치단체의 참여 128
• Ⅱ. 토지의 취득 및 운영 129
• 1. 선매 129
• 2. 수급조절용 토지의 강제적 취득 수단 부재 130
• 3. 비축 대상 토지의 선정 131
• 4. 비축 토지의 효율적 운영 132
• Ⅲ. 재원조달 및 자금회수 134
• 제2절 토지비축제도의 활성화 방안 136
• Ⅰ. 법 규정 및 주체 136
• 1. 토지비축기관의 독립 법인화 136
• 2. 법 규정 상호간의 불일치 해소 139
• 3. 공공토지비축 종합계획 수립과정의 정비 140
• 4. 지방자치단체의 참여 확대 141
• Ⅱ. 토지의 취득 및 관리 142
• 1. 선매제도의 활성화 142
• 2. 수급조절용 토지의 강제적 취득 수단 마련 143
• 3. 비축대상 토지의 선정과정 개선 144
• 4. 비축토지의 효율적 관리 145
• Ⅲ. 재원조달 및 자금회수 방안 148
• 1. 의의 148
• 2. 부동산 금융을 통한 재원조달 149
• (1) 자산유동화 150
• (2) 부동산투자회사 151
• (3) 부동산 집합투자기구 152
• 3. 예산ㆍ조세 정책을 통한 재원 조달 152
• (1) 예산지원 152
• (2) 토지비축 기금의 도입 153
• (3) 조세지원 155
• 4. 연기금 등의 전략적 투입 157
• 5. 예산 등 공적자금 우선 투입 필요성 159
• 제6장 결론 161
• 참고문헌 166
• Abstract 174