도시정비과정에서의 거버넌스 주체에 관한 연구 : 서울시 주택재개발 사업사례를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

한국은 1970년대 이후 고속의 산업화을 달성하였다. 급속한 산업화는 농촌의 인구를 대도시로 유입하는 계기가 되었으며 대도시로의 인구집중화 현상은 주택부족, 도시기반시설의 부족, 주거환경의 악화 등 도시문제를 야기 하였다. 정부는 이러한 문제점들을 해결하기 위하여 대도시 인근에 새로운 신도시개발을 계획하고 개발을 하였으나 가용 택지의 한계와 조성원가의 상승으로 도시의 지속적인 외연 확장은 난관에 부딪히게 되었다. 오히려 신도시로의 상권 및 인구집중 관공서 등 주요 사회기반시설의 이전으로 구도심과 신도심 간의 주거환경의 격차는 벌어지게 되는 새로운 도시문제로 야기되었다. 이로 인해 주택재개발을 비롯한 도시정비에 대한 필요성은 계속적으로 요구되고 증대되어 왔다.
이에 본 연구는 주택재개발사업이 민간주도의 시행으로 인한 여러 가지 문제점 선행연구, 관련법제도 ,전문가대상 설문조사를 세밀하게 분석하여 도출해내고, 주택재개발사업이 입법취지대로 수행될 수 있도록 도시정비사업관련 거버넌스(Governance) 형성이란 관점에서 정부 등 공공기관의 바람직한 역할을 제시할 기초 자료로 활용될 수 있을 것이다.
따라서 본 연구의 목적 달성을 위해 다음과 같이 조사 분석 하였다.
첫째 문헌연구를 통한 종합적이고 체계적인 연구를 기초로 하였고 둘째 기존의 연구 논문, 발행학술지, 관련도서, 관련법령, 정부의 정책변화 및 언론의 보도내용 등을 통해 주택재개발사업의 문제점을 파악하고 주택재개발을 비롯한 도시정비사업 추진시 개선방안을 다루었다. 셋째 2002년 「도정법」제정 이후 그동안 추진과정을 고찰하여 각 사업단계별 노출되었던 민간주도 주택재개발사업의 문제점을 사업수행 단계별로 구체적으로 살펴보고 이를 해결하기 위한 정부 등 공공기관의 역할이 현행 법제상 어떻게 반영되었고 또 주택재개발 관련 전문가집단 6명을 대상으로 한 전문가 면담과 52명의 설문조사 실시 및 이를 자료 분석으로 이용하였다.
본 연구의 분석 결과를 요약하면 다음과 같다.
설문조사의 결과 현행 법,제도 관련한 설문에서는 「도정법」을 전면 개정하자는 의견과 일부 보완하자는 의견이 전체 응답자 중 50.0%를 차지해 「도정법」의 개정이 지속적으로 이루어져야 할 것으로 나타났다. 도시정비사업의 사업의 투명성 확보와 관련한 설문에서는 응답자 대부분이 투명하지 못하다는 응답을 했으며 사업의 투명성을 해결하기 위한 조치로 추진위원회나 조합의 설립 및 운영과정의 정보공개와 보다 적극적인 조합원의 참여를 위한 제도마련을 지적하였다.
도시정비사업 과정 속에서 필연적으로 발생하는 주민간의 갈등, 조합과 시공업체 등 관간업체와의 갈등 및 사업시행자와 인·허가 관청간의 갈등 등 다양한 형태의 갈등유형을 원활히 해결하여 사업기간을 단축시키고 공동체 붕괴를 막기 위해서는 도시분쟁조정위원회를 통한 해결책을 대다수의 응답자가 긍정하고 있으며 도시분쟁조정위원회의 권한과 역할을 한층 강화하여 그 실효성을 확보해야 한다고 응답하였다. 주민참여에 관한 설문에서는 민·관 협의체를 구성하여 주민참여를 활성화하자는 의견이 대부분 이었는데 이는 참여와 절차적 민주주의를 강조하는 최근의 도시재생의 새로운 패러다임의 변화를 반영한다고 볼 수 있을 것이다.
지자체, 중앙정부 및 LH공사 등 공공기관의 역할과 관련 된 문항에서는 전반적으로 정부 및 지자체 등 공공기관의 사업참여에 대해 긍정적이나 중앙정부나 지자체의 실질적인 재정지원이 이루어 지지 않을 경우 공공의 참여의 실효성이 떨어지고 규제만 낳는 편의주의적인 행정이 양산 될 것이라고 우려하고 있다.
정비사업계획 수립시 장기적인 안목에서 도시계획의 일관성과 주변지역과의 연계한 조화로운 개발의 필요성이라고 응답이 절대 다수를 차지했고 특히 구역지정이 해제된 정비구역에 대한 개발방식 또한 상기의 주거환경개선사업이나 주거환경관리사업이 바람직하다는 의견이 다수였다. 원주민의 재정착률을 향상시키기 위한 방안으로는 사업의 투명성을 확보하고 임대주택을 더욱 확대해서 건립해야 한다는 의견이 지배적 이었다. 지차체의 중점적으로 해결해야 할 과제로는 인·허가 관련한 행정절차의 신속한 이행과 추진위원회 및 조합에 대한 관리·감독으로 나타났으며 중앙정부는 과감한 예산의 지원과 도시정비사업의 법과 제도의 탄력적 개정에 대한 의지가 필요하다는 응답이 다수였다.
따라서 최근 우리사회에서 도시정비사업은 분권화, 지방화, 민주화된 환경아래 지역의 문제해결을 중앙정부나 지자체가 단독으로 주도하지 않고 지방정부, 민간, 자발적 시민단체, 지역주민들이 민관 파트너쉽을 바탕으로 한 거버넌스체계(협치체계)를 구축하여 공동으로 대응할 필요성이 증대 되고 있는 것이 현실이다. 특히 도시정비사업을 포함하는 도시재생사업이 공공사업이라는 점을 감안할 때 향후 도시정비사업은 지방정부,공공기관,자발적 시민단체, 지역주민들이 민관 파트너쉽을 바탕으로 한 거버넌스체계(협치체계)를 구축하여 공동으로 추진 개발하는 전략적 접근이 필요함을 본 연구를 통해 알 수 있었다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Korea experienced the rapid economic development process. The rapid industralization has caused the influx of rural population to major cities , which has lead to the lack of housing, urban infrastructure and deterioration of residential environment.
In order to solve these problem, Korean government has planned and carried out the newtown development projects. However, Due to the limit of land for housing and increase of construction cost, external extension of the cites has been confronted with difficult problems. The relocation of business district, public office and social infrastructure to the new towns has caused new urban problems and the necessity of urban improvement has been consistently increased.
In this study, the author minutely deducted the problems in privately led housing redevelopment by preceding researches, legal system and focused group interview with the related experts. In order to achieve the purpose of legislation, the author suggested the right role of the public sector in urban improvement projects.

This study investigated and analyzed as bellows
First, this study based on the comprehensive and systematic document research.
Second, after grasping the problems of housing redevelopment project, this study dealt with improvement method in the Urban Regeneration. by established thesis, academic journals. related books, laws, the change of government policy and press report details.
Third, Since the Korean government established 「Urban and Residential Environment Improvement Law」 in 2002, how the problems of housing redevelopment project were solved by government office through the interview with the six experts and questionnaire survey analysis.
The summary of this study is like below.
According to interview and questionnaire survey analysis in the exisiting law and system, the opinion of complete revision and partial reform in 「Urban and Residential Environment Improvement Law」 consist of 50.0% of the whole response.
this means the proceeding revision is necessary.
To assure the clearness of the urban regeneration project, most of the response answered ‘not clear’and to solve the clearness the provision of an institutional strategy that more release of information on the establishment of promotion committee or union and process of operation and union members’ more voluntary participation are positively necessary.
Most of the respondents answered that conciliation committee is positively necessary to resolve the conflicts among the participants such as residents, union members and constructors. moreover, the power and role of the conciliation committee should be more strengthened to make sure of the effectiveness in the practice.
with regard to the participation of the resident, considerable number of the respondents recommended that private-public sector consultative body is more desirable to encourage participation of the residents, which reflects the procedural democracy and paradigm of change in the urban regeneration projects.

With regard to the role and participation of government office such as local government, central governmen, and LH, most of the respondents are generally affirmative but without government office’s substantive financial aid, participation may lead to the degeneracy of the effectiveness and administrative expediency, which means other rules and regulations.
The proper public sector's roles in planning phase are like below. First, the scale of project needs to be downsized and projects of small and medium-sized cyclic maintenance business are preferred, rather than construction of medium-large-sized apartment house after total demolition. Second the development shoud be planned and done on the long-range view and carried out urban planning in consonance with area of the surroundings. To enhance there-habitability rate, small-sized residence should be more provided with the rental system having tenant protection system and secure of the improve transparency in the process.
As above this study shows various problems in urban renewal projects and its solutions, alternatives and preferred public sector's roles, according to phases of planning and implementation. The result of this study can be utilized for the urban renewal projects and its successive studies.
Additionally, this study needs the successive study for the entire process of the urban renewal projects including comparative study about the governance in the Urban Regeneration of public and resident and the NGO.

Key words: urban regeneration ,urban improvement law, governance, role of public sector.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 문제의 제기 및 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 3
• 1. 연구의 범위 3
• 2. 연구의 방법 4
• 제3절 논문의 구성 6
• 제2장 이론적 배경 및 분석모형 8
• 제1절 주택재개발의 이론 8
• 1. 주택재개발의 개념 8
• 2. 주택재개발의 유형 및 변천과정 11
• 3. 선행연구의 고찰 21
• 4. 도시정비사업의 거버넌스 구조 25
• 5. 공공기관 개입의 필요성 27
• 6. 주택재개발 사업의 법제 32
• 제2절 도시재생에서의 거버넌스 35
• 1. 도시정비사업에서의 거버넌스 35
• 2. 주택재개발사업의 시행절차 44
• 1) 사업계획 수립단계 44
• 2) 사업인가 단계 46
• 3) 사업시행 단계 52
• 4) 사업완료단계 57
• 제3절 설문조사 분석의 틀 61
• 제3장 설문조사분석 및 공공의 참여 현황 63
• 제1절 설문조사분석 63
• 1. 조사의 개요 63
• 2. 설문지 응답자의 현황 64
• 3. 설문지 응답의 분석 65
• 4. 설문조사의 요약 74
• 제2절 현행법제하의 공공의 참여현황 77
• 1.공공관리자제도 77
• 2. 개발이익환수제도 84
• 3. 분쟁조정위원회 92
• 4. 임대주택 의무건설 93
• 5. 공공의 재원지원 96
• 제4장 인터뷰 자료 분석 및 공공성 확보를 위한 방안 98
• 제1절 인터뷰 자료 분석 98
• 1. 주택재개발 및 공공의 역할 활성화 방안 100
• 제2절 법적·제도적 측면에서의 개선방안 105
• 1. 공공관리자제도의 탄력적 적용 105
• 2. 도시분쟁 조정위원회의 역할강화 106
• 3. 행정절차의 개선 106
• 4. 관련 법제의 보완 106
• 제3절 공공의 참여방안 107
• 1. 재정지원의 확대 107
• 2. 공공기관의 사업참여 108
• 3. 공유지분에 의한 사업참여 109
• 제4절 추진단계별 공공성 확보방안 109
• 1. 계획수립의 단계 109
• 1) 도시계획위원회 역할과 운영방법의 개선 109
• 2) 사업의 지역적 편중의 해소 110
• 3) 주민의 참여확대 111
• 4) 참여주민의 자격의 확대 111
• 5) 다양한 사업방식의 시행 112
• 2. 사업시행의 단계 113
• 1) 건축위원회 역할과 운영방법개선 113
• 2) 세입자 보호방안 113
• 3) 임대주택 보급의 확충 114
• 4) 재정착률 향상 115
• 제5장 결론 116
• 제1절 도시정비 거버넌스의 구축 116
• 제2절 연구결과의 요약 119
• 제3절 연구의 한계 125
• 참 고 문 헌 126
• 부 록 131
• Abstract 147

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42. 「우리나라 도시정비관련 법제의 변천과 해석에 관한 연구」, 고산화, 광운대 석사 학위논문, , 2012

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45. 「미래 지역균형발전 정책을 위한 한국형 지방 거버넌스 구축」, 최승범, , 2007

46. 「주택재개발 조합설립추진위원회 운영 개선방안에 관한 연구」, 홍순옥, 명지대학교 부동산 유통경영대학원 석사 학위 논문, , 2012

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51. 「도시정비사업상 감정평가의 개선방안에 대한 연구 : 주택재개발 및 주택재건축을 중심으로」, 조한선, 한양대학교 행정 자치대학원 석사학위 논문, , 2011