대통령 어젠다의 전개 과정에 관한 연구 : 저탄소 녹색성장을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

1972년 로마클럽이 『성장의 한계』에서 성장 우선주의가 몰고 올 파괴적 미래상을 인류에게 심어준 이후 경제성장과 환경보전의 조화는 국제사회의 가장 중요한 가치 중 하나로 자리 잡았다. 그 실천 대안으로 UN을 중심으로 ‘지속가능발전’ 이 제시됐지만 이 역시 개념이 모호하고 실행프로그램이 빈약하다는 비판을 받아왔다. 더욱이 성장우선주의가 강한 한국에서 지속가능발전은 중심이 아닌 주변부 의제였다. 이런 상황에서 보수정권인 이명박 정부가 경제성장과 환경보전의 선순환 구조를 추구한다는 명문을 내걸고 ‘저탄소 녹색성장’을 최상위 어젠다로 채택한 것은 의외의 선택이었다.
본 연구의 목적은 어젠다를 중심으로 저탄소 녹색성장의 형성과 확산, 퇴조를 재구성하는 것이다. 구체적으로 보면 첫째, 녹색성장이 대통령어젠다로서 어떤 속성을 갖고 있었으며, 실질적으로 경제성장과 환경보전의 조화를 추구한 어젠다였는지 밝히는 것이다. 둘째, 녹색성장 어젠다의 형성 과정에 영향을 준 사회 문제적, 대안적, 정치적 흐름은 무엇이며, 그 흐름들을 결합해 의제의 창을 열게 한 요인은 무엇인지 규명하는 것이다. 셋째, 녹색성장 어젠다는 어떤 기제를 통해 확산됐으며, 또 공중의제화에 성공했는지를 밝히는 것이다. 넷째, 녹색성장 주도세력은 정권 교체기에 녹색성장 어젠다를 유지하기 위해 어떤 전략을 썼고, 그 전략은 유효했는지 규명하는 것이다. 연구 문제를 탐구하기 위해 대통령 직속 녹색성장위원회 4년치 내부자료를 입수해 분석했으며, 동아일보· 중앙일보· 경향신문· 한겨레신문의 녹색 관련 기사내용을 정량적으로 분류했다. 또 녹색성장 어젠다에 관여한 정치인· 관료· 환경전문가· 언론인 등 13명을 심층 인터뷰했다.
녹색성장은 명확한 시계(時界)가 제시되고 환경이슈를 포함하며 영향력이 국제사회에까지 미친 역대 최초의 대통령 어젠다였다. 경제성장과 자연보존을 동시에 추구하는 ‘탈동조화’ 전략임을 천명했지만 환경지향성은 미약하고 경제성장 위주로 추진된 ‘제한된 탈동조’ 국가전략이기도 했다. Kingdon의 정책 창 이론에 나오는 개념대로 사회 문제적, 대안적, 정치적 흐름이 존재했다. 촛불시위로 청와대 수석비서관이 총사퇴하고, G8 정상회의를 주최한 일본이 이명박 대통령을 초청한 가운데 건국 60주년 준비 작업이 진행된 것 등이 흐름을 결합하는 계기가 됐다.
확산기제를 확산 주체와 방향·범위·수단 등 세 가지 측면에서 탐구한 결과, 공식 결정기구인 녹색성장위원회는 심의기구에 불과했고 실제로는 청와대 비서진과 총리실 공무원 등 ‘정치·관료 복합체’가 확산을 주도했다. 확산방향은 하향식이었고 확산범위도 중앙부처 중심으로 이루어졌다. 확산수단 역시 도덕적 설득보다는 행정 통제·관리가 주종을 이루었다. 녹색성장 어젠다는 정부의제에서 공중의제로 확산되지 않은 ‘내부확산형 동원모델’의 특성을 띠고 있었다. 이명박 정부는 녹색성장의 국제자산화에 주력해 녹색기후기금·글로벌녹색성장기구·녹색기술센터 등 이른바 ‘그린 트라이앵글’을 구축했다.
녹색성장 주도세력은 이명박 정부 중반부터 이행점검 등을 통해 제도적, 법적 인프라를 만드는 ‘공공 내재화’ 전략에 돌입했다. 박근혜 후보 당선과 대통령 취임 이후에는 녹색성장을 박 대통령의 정치적 자산인 새마을운동과 대선공약인 창조경제와 접목하려는 ‘무임승차’ 전략을 썼다. 이명박 정부의 녹색성장은 박근혜 정부에서 창조경제의 일환으로 ‘축소판 신장개업’을 할 수 있었다.
‘공공 내재화’와 ‘무임승차’, ‘국제자산화’는 임기 내에 안정적인 기반을 구축해놓지 않으면 다음 정권에 어젠다가 유지되지 않을 것이라는 절박감이 반영된 전략이었다. 단시간에 국내외 인프라를 구축한 ‘내부확산형 동원모델’ 방식은 한국 정치상황에서 어젠다 유지전략으로 일정부분 효과가 있다고 판단된다. 하지만 비판적 시민단체를 참여시키지 못했고 임기에 쫓겨 대중화에 소홀해 공중의제화에 실패한 것은 녹색성장의 확장성을 막은 결정적인 요인이 됐다. 강력한 대통령 단임제가 유지하는 한, 앞으로도 대한민국의 대통령어젠다의 형성과 확산, 퇴조는 녹색성장과 비슷한 양상을 되풀이할 가능성이 있다.

목차 (Table of Contents)

• 국문 초록 ⅰ
• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 문제제기 1
• 제 2 절 연구목적 4
• 제 3 절 논문구성 7
• 제 2 장 이론 검토와 연구의 분석 틀 9
• 제 1 절 정책어젠다의 형성과 확산 이론 9
• 제 2 절 대통령어젠다 선행연구 16
• 제 3 절 저탄소 녹색성장의 선행연구 20
• 제 4 절 분석 틀과 연구문제 25
• 제 3 장 연구방법 29
• 제 1 절 문헌자료 분석 30
• 제 2 절 내용분석 31
• 1. 시기 분석 31
• 2. 내용 분석 32
• 제 3 절 심층인터뷰 39
• 제 4 장 연구결과 42
• 제 1 절 녹색성장 어젠다의 속성 42
• 1. 대통령어젠다로서 녹색성장의 특성 42
• 2. 녹색성장의 환경지향성 평가 51
• 제 2 절 녹색성장 어젠다의 형성 64
• 1. 사회 문제적, 대안적, 정치적 흐름 64
• 2. 어젠다사업가와 흐름의 결합 81
• 제 3 절 녹색성장 어젠다의 확산 98
• 1. 녹색성장 어젠다의 확산기제 98
• 2. 녹색성장 어젠다의 공중의제화 112
• 3. 녹색성장의 국제의제화 119
• 제 4 절 녹색성장 어젠다의 퇴조 129
• 1. 녹색성장 어젠다의 유지전략 129
• 2. 퇴조기의 국제·정치 흐름 140
• 제 5 장 결론 153
• 제 1 절 연구결과 153
• 제 2 절 연구 함의와 한계 157
• 참고문헌 163
• <부록 1> 4대 일간지 보도 코딩 목록 168
• <부록 2> 저탄소 녹색성장 관련 경향신문 기사 목록 170
• <부록 3> 저탄소 녹색성장 관련 동아일보 기사 목록 175
• <부록 4> 저탄소 녹색성장 관련 중앙일보 기사 목록 180
• <부록 5> 저탄소 녹색성장 관련 한겨레신문 기사 목록 184
• ABSTRACT 187

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