장기미집행도시공원의 보상제도 개선에 관한 연구 : 서울시 도시공원을 중심으로 = A Study on the compensation programs of the Long-Delayed Urban Park : Concentrated on the urban park in Seoul

국문 초록 (Abstract)

도시공원은 쾌적한 도시환경의 조성, 시민의 건강 및 여가생활의 향상과 같은 도시환경문제 해결에 핵심적 기능을 수행하며, 저탄소 녹색성장의 중추적 역할을 하고 있어 도시공원에 대한 수요는 계속 증가하고 있다.
그러나 공원 조성이 결정되었다고 하더라도 실제 공원이 조성되지 않은 상태로 장기간 지속되어 있는 경우가 있는데, 특히 10년 이상 집행하지 않으면 장기미집행 시설이라고 한다. 이는 지방자치제도 시행 이후 공원조성 및 운영이 지방자치단체 고유사무로 이관됨에 따라 재정이 열악한 지방자치단체가 시민의 요구에 충분히 부응하지 못하고 있기 때문이다.
1999년 10월 헌법재판소에서는 이와 관련된 헌법 불일치판결을 내렸는데, 그 요지는 “10년 이상 보상이 없는 토지의 사적 이용제한은 과도한 제한이다.”라는 것이다. 이에 따라 2020년 7월까지 공원을 조성하지 않으면 도시계획결정의 일몰이 된다.
이러한 상황에서 헌법재판소의 헌법불일치 결정에 따라 도입된 매수청구권제도와 도시계획시설 실효제도의 한계와 문제점에 대하여 서울시 대응방안을 중심으로 살펴보고 토지소유주 입장에서 제도에 대한 개선방안을 모색하고자 하였다.
본 연구에서는 현재 시행되고 있는 장기미집행 도시공원의 권리구제 제도인 매수청구권 제도와 일몰제의 도입경위와 문제점 및 한계점을 검토하였다. 이와 관련, 그동안 연구가 주로 시설 공급자인 국가기관이나 공원을 이용하는 일반인 중심으로 진행되어온 한계성을 감안하여, 서울시 등 각 지자체에서 연구용역 등을 통해 검토하거나 제시하고 있는 대안들에 대한 실 소비자라 할 수 있는 토지소유자 의사를 조사하는 것도 의미 있는 과정이라고 판단하였다. 그러나 개인정보보호법상 토지소유주 인적사항 확인이 불가하므로 이들을 대변할 수 있다고 볼 수 있는 도시계획 및 토지보상 업무에 종사하는 전문가를 대상으로 설문조사를 실시하고 그 결과를 분석하였다.
한편, 정부에서는 2020년 도시공원의 실효를 앞두고 이에 대한 보완책으로 도시자연구역으로의 전환을 추진하고 있는데, 이는 도시계획시설이 아니고 용도구역으로의 전환을 의미한다. 이렇게 되면 토지소유주 입장에서는 매수청구제도가 있기는 하나, 동일한 지목의 개별공시지가 평균치의 50% 미만이어야 가능하므로 도시공원법 제 34조(매수대상토지의 판정기준) 제 1항 참조
사실상 매수청구는 불가한 실정이고 또한 용도구역으로 전환되어 실효제도도 해당되지 않기 때문에 토지가치가 하락한다고 주장한다.
이처럼 토지가격이 하락한다는 토지소유주 입장을 실증적으로 검증하기 위하여 2010년 이전에 도시자연공원구역으로 전환된 특정토지와 주위의 타 용도로 지정되어 있는 비교 대상 토지의 가격 변동사항을 표준공시지가를 기준으로 분석하여 사실여부를 입증하고자 하였다.


오늘날 시민에게 있어서 공원의 존재는 쾌적한 삶을 누리기 위한 필수적인 공간이다. 그러나 이러한 공원의 확보를 위해서는 우리나라의 역사성을 감안할 때 중앙정부의 적극적인 역할의 수행이 필수적이다. 특히, 2020년 도시계획결정 실효를 앞두고 국가도시공원제도 박근혜 정부 국정과제로 언급된 용어로 국가에 의해 지방도시에 조성·관리되는 도시공원이다.

도입은 장기미집행 도시공원 문제를 해결할 수 있는 거의 유일한 방안이라 할 수 있다. 그러나 현시점에서는 어느 것도 완벽하게 해결할 수 있는 열쇠를 가지고 있지 못하므로 여러 가지 수단을 복합적으로 조합하여 공익목적 달성과 사유 재산권 보호를 위한 대안이 마련되어야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Urban Park is conducting core functions such as a pleasantly creating urban environment, urbanite's health and improvement of pastimes to solve the urban environmental problems, and also is playing a pivotal role in low-carbon and green growth. And those demands have been increasing continuously.

By the way, even if the creating an Urban Park is determined, actually it remains long-delayed. Especially if it isn't enforced more than 10 years, it is called as "Long-delayed Enforcement Facilities". Because the financially poor local autonomous entities haven't satisfied with urbanite's demands insufficiently as the creating an urban park and management were transferred to the unique business of local autonomous entities after executing the system of local autonomous entity.
On October 1999, the Constitutional Court adjudicated the constitutional nonconformity decision related to this issue, which the head-note said, "It is the excessive limitation for private use limitation of land without compensation more than 10 years". For this reason, the determination of urban planning will be the sunset, unless otherwise creating an urban park until July 2020.

In this situation, I have reviewed focusing on Seoul-si(city) counter-plans and sought improvement plans on this system in the land owner's point a view as an actual consumer on introduced the system of the purchase offering right and the limitation and problems on the invalidation system of urban planning facilities in accordance with the constitutional nonconformity decision by the Constitutional Court.

On this study, I would like to review the introduction background, problems and limitation of Sunset system as well as the current executed system of the purchase offering right which are the system of an urban park's redemption right as a long-delayed enforcement. Considering the limitation which have been running the general public centered using parks and the government institution as a supplier of main facilities, I have decided that to research the land owner's intention as an actual consumer on alternatives being reviewed and suggested through research and service of each local autonomous entity such as Seoul-si is a meaningful process. But, it is not allowed to identify the detailed information of land owners on Act on the Protection of Personal Information, so I have conducted a survey and analyzed the results targeting specialists, which is representing someone who are working for tasks of urban planning and land compensation.

Meanwhile, the government is carrying forward the conversion into Urban Nature Zone as its supplement policy upcoming the invalidation of an urban park in 2020. But it is not the urban planning facilities, but the conversion of the use districts. If things come to this situation, actually land owners can't have the purchase offering right because the average of officially assessed individual land price shall be under 50%, in spite of existing in the land owner's point a view that has the purchase offering system.

Furthermore the land price will be decreased in value because it is not applied to the invalidation system by the conversion of the use districts. To verify empirically the land owner's opinion which the land price will be decreased, I have tried to analyze and verify the specified land conversed to the urban nature park zone before 2010 and the comparative object of land price variation which has designated as an alternative use based on the officially assessed standard land price.

The existing of park is an essential space for having a pleasant life to present urbanites. For this, it is necessary to review thoroughly the active role performance by the central government and the introduction to National Urban Park System. But in the current situation, anything cannot solve the issue perfectly, so it is necessary to use various means to combine complexly, and the alternatives shall be prepared for the conservation of private properties.

목차 (Table of Contents)

• 제 1장 서 론 1
• 제 1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제 2절 연구의 범위 및 방법 4
• 제 2장 장기미집행 도시계획시설과 보상제도 고찰 6
• 제 1절 장기미집행 도시계획시설의 이론적 고찰 6
• 1. 도시계획시설 6
• 2. 장기미집행 도시계획시설 11
• 3. 장기미집행 도시계획시설의 쟁점사항 18
• 제 2절 장기미집행 도시계획시설에 대한 보상제도 고찰 21
• 1. 헌법재판소의 위헌소원 결정요지 21
• 2. 장기미집행 시설에 대한 보상 및 실효제도 도입 23
• 3. 헌법재판소의 불합치결정의 한계 및 취지 25
• 제 3절 선행연구 검토와 연구 분석의 틀 28
• 1. 선행연구의 검토 28
• 2. 본 연구의 차별성 32
• 3. 연구 분석의 틀 33
• 제 3장 서울시 장기미집행 도시공원과 보상제도 운영실태
• 분석 34
• 제 1절 서울시 장기미집행 도시공원 운영 실태 34
• 1. 서울시 도시공원 현황 34
• 2. 서울시 장기미집행 도시공원 현황 36
• 제 2절 장기미집행 도시공원 발생원인 및 대처방안 44
• 1. 장기미집행 도시공원 발생원인 및 문제점 44
• 2. 장기미집행 도시공원에 대한 대처방안 50
• 제 3절 장기미집행 도시공원 보상제도 운영실태 분석 55
• 1. 매수청구권 제도 운영실태 55
• 2. 도시계획시설 결정 실효 관련 서울시 대책 64
• 제 4장 현행 보상제도의 문제점 및 개선방안 71
• 제 1절 현행 보상제도의 문제점 71
• 1. 매수청구제도의 실효성 문제 71
• 2. 도시계획시설 결정 실효제도의 한계 74
• 3. 실질적인 보상수단의 결여 75
• 제2절 도시자연공원구역 전환시 토지가격 하락의 문제점 77
• 1.공법상 제한을 받는 토지에 대한 보상평가기준 77
• 2. 감정평가 시 적용하는 토지가격비준표 내용 79
• 3. 도시자연공원구역 내 표준지와 비교지 선정 80
• 제 3절 보상방안에 관한 전문가 설문조사 88
• 1. 설문조사 개요 88
• 2. 설문조사 결과 90
• 3. 설문조사 결과 종합의견 97
• 제 4절 개선 방안 99
• 1. 헌법 불합치결정의 취지를 감안한 현행제도 보완 100
• 2. 중앙정부의 적극적인 역할 수행 102
• 3. 토지소유자에 대한 인센티브 지급 방안 104
• 제 5장 결 론 106
• 참고문헌 108