공적연금제도의 기여기반과 지속가능성

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Following the 1990s, the economic and social crisis such as aging population, reduction in productivity, a rise in unemployment, and a hike in atypical employment occurred in many countries. It led to a situation in the imbalance of income and expenditure, dubbed a rise in beneficiaries of public pension system and reduction in contribution-base. This leads to a situation of being aggravated the financial demand for public pension system. A concern about the likelihood of failing to secure even adequacy, which is the intrinsic objective of the system as well as the fiscal stability, has facilitated a reform in old-age income security system. Under this financial crisis situation, many countries are carrying out the swayed reform in securing fiscal stability. In this process, it is showing tendency of being damaged adequacy.
However, the reform process, which premised damage of adequacy in this way, is having the following problems. First, a situation that the secondary objective called fiscal stabilization replaces old-age income security, which is the original objective in public pension system, can form feeling of doubt about a reason of existence in public pension system. Second, the reform in fiscal stabilization, which failed to secure adequacy in old-age income, can lead to people's resistance and reform reversal. Third, when the pension entitlement is reduced more than necessary in the process of reform, even the objective of fiscal stability, which was presented the initial reform, can be hindered. In other words, the reform in fiscal stabilization, which isn't secured adequacy, merely transfers the origin and responsibility of a problem from public pension system to other public policy section, but has fundamental limitation in achieving the balance in light of the total public finance that one society will need to inject in supporting the elderly. The discussion in the above implies that there is a need of achieving the balanced performance between adequacy and fiscal stability in order for public pension system to be sustainable.
In this way, to secure sustainability in public pension system based on the balanced performance between adequacy and fiscal stability, the necessity is raised that will cope more directly with a problem of reduction in contribution-base, which caused financial crisis. This is because the necessity of fiscal-stabilization measure is continuously proposed unless it is solved a problem of the contribution-base reduction, which is the fundamental cause of having led to crisis in public pension system, and because the adequacy caused by this cannot help being damaged repetitively. At this time, the social investment policies such as family policy, ALMP(Active Labour Market Policy), and Old-age Services more directly cope with financial-crisis factor through quantitative and qualitative promotion in labor supply, thereby being able to be considered as a strategy of extending contribution-base in public pension system. This is because these policies can increase taxation room in the government by enhancing human capital and supporting the entry to labor market in women, young men, and aged people, which had caused imbalance in both aspects of income and expenditure in public finance due to being excluded from labor market. It can secure the old-age income security function in a certain standard for public pension system available for being damaged in the process of reforming fiscal stabilization based on the resource-extraction capability that was secured through this. This again blocks side effect of a fiscal-stabilization measure like reform reversal or feedback effect, thereby being likely able to perform virtuous-circle function of contributing even to long-term financial balance in the system.
For this reason, many researches are emphasizing employment-extension strategy for expanding contribution-base with pointing out the limitation of fiscal-stabilization measure of being taken within the pension system from the mid-2000s. However, it is the real situation of being lacking yet in the theoretical discussion or empirical grounds that will manifest this as the actual policy measure. Accordingly, this study aimed to elicit its policy-based implication by examining the influence of contribution-base extension strategy upon reform performance in public pension system in the more empirical dimension, and to seek a reform strategy necessary for the swayed countries by a reform of centering on fiscal stabilization like South Korea to achieve the balanced reform performance hereafter, based on this. To achieve the above research objectives, this study progressed largely three kinds of analyses targeting 14 major countries in Europe such as Austria, Belgium, Denmark, Finland, France, Germany, Ireland, Italy, Holland, Norway, Sweden, Swiss, England, and Spain from 1990 to 2009. Examining the results briefly, they are as follows.
First, as a result of carrying out Fuzzy-set Ideal Type Analysis in order to calculate the sustainability index, which means the balance status between adequacy and fiscal stability, Sweden(.70), Spain(.58), Norway(.49), Finland(.42), and Holland(.41) showed relatively high sustainability level on the average during the period of the years in 1990-2009. On the other hand, Germany(.04), Italy(.04), Swiss(.08), France(.10), Austria(.11), England(.12), and Belgium(.12) were shown to be much lower level than the whole average(.28).
Second, as a result of carrying out Pooled time series cross-section analysis in order to closely examine causality between contribution-base extension strategy and public-pension sustainability, the contribution-base extension strategies such as family policy, active labor market policy, and old-age services were indicated to have positive influence upon increasing sustainability, which implies adequacy & fiscal stability in public pension system, and the balance between both parties. This outcome implies that the countries with high expenditure level on contribution-base extension strategy can increase fiscal stability of the system in the aspect of coping more directly with a problem of contribution-base reduction, which caused financial crisis in the public pension system, through quantitative and qualitative increase in labor supply, and that the necessity of reform in fiscal stabilization got lower in this process, resulting in what even the generosity in the existing old-age income security system maintained at the relatively high level.
Third, as a result of carrying out Categorical Principal Component Analysis in order to confirm more specifically causality between contribution-base extension strategy and adequacy, the countries such as Sweden and Norway, which achieved the balanced performance between adequacy and fiscal stability, were shown to be high in expenditure level on contribution-base extension strategy and in performance of labor supply according to it. Also, these countries were indicated to have succeeded even in intensively carrying out retirement income safety nets side by side or in vitalizing the accumulated system in the process of reforming fiscal stabilization based on resource-extraction capability that was secured through contribution-base extension strategy.
As examined in the above, the contribution-base extension strategy secures adequacy in the existing system by more directly coping with financial-crisis factor that public pension system faced, and also is already progressed the fiscal-stabilization measure at the considerable level, thereby being able to function as mechanism of normalizing this even in a case of being dropped the old-age income security function. These findings will be able to have implication in having suggested alternative plan that the original old-age income security function in the system can be revived in the process of reforming public pension, which has been cut out according to the balance of earning and expenditure in actuarial calculations.

국문 초록 (Abstract)

1990년대 이후 인구고령화, 생산성 감소, 실업증대, 비정형고용 증대, 세계화로 인한 기여축소 압력 증대 등과 같은 경제ㆍ사회적 위기가 도래함에 따라 공적연금제도의 수급자 증가 및 기여기반 축소라는 수지불균형의 상황이 초래되었다. 이로 인해 공적연금제도의 재정수요가 가중되는 상황에서 재정안정성은 물론 제도 본연의 목적인 적정성마저 담보하지 못할 것이라는 우려가 노후소득보장체계의 개혁을 촉진해오고 있다. 이러한 재정위기 상황 하에서 많은 국가들이 재정안정성 확보에 경도된 개혁을 실시하고 있고, 이 과정에서 적정성이 훼손되는 경향을 보이고 있다.
하지만 이처럼 적정성의 훼손을 전제한 재정안정화 개혁과정은 다음과 같은 문제를 지니고 있다. 첫째, 재정안정화라는 부차적 목적이 공적연금제도의 본래적 목적인 노후소득보장을 대체하는 상황은 공적연금제도의 존립이유에 대한 회의감을 조성할 수 있다. 둘째, 노후소득의 적정성을 담보하지 못한 재정안정화 개혁은 대중들의 저항과 그로 인한 개혁역전을 초래할 수 있다. 셋째, 개혁과정에서 연금수급권이 필요 이상으로 축소될 경우, 애초 개혁이 상정한 재정안정성 목적마저 저해될 수 있다. 즉 적정성이 담보되지 않은 재정안정화 개혁은 단순히 문제의 발원과 책임을 공적연금제도에서 타 공공정책 부문으로 이전시킬 뿐, 한 사회가 노인부양에 투여해야 할 총 공공재정 상의 균형을 달성하기에는 근본적인 한계를 지니고 있다는 것이다. 이상의 논의는 공적연금제도가 지속가능하기 위해서는 적정성과 재정안정성 간의 균형 잡힌 성과를 달성할 필요가 있음을 의미한다.
이처럼 적정성과 재정안정성 간의 균형 잡힌 성과를 토대로 공적연금제도의 지속가능성을 담보하기 위해서는 재정위기를 초래한 기여기반 축소 문제에 보다 직접적으로 대응할 필요성이 제기된다. 이는 공적연금제도의 위기를 초래한 근본 원인인 기여기반 축소 문제가 해결되지 않는 한 재정안정화 조치의 필요성이 지속적으로 제기되고, 이로 인해 적정성은 반복적으로 훼손될 수밖에 없기 때문이다. 이때 가족정책, 적극적 노동시장정책, 노인서비스 등과 같은 사회투자정책은 노동공급의 양적ㆍ질적 증진을 통해 재정위기 요인에 보다 직접적으로 대응한다는 점에서, 공적연금제도의 기여기반을 확충하는 전략으로 볼 수 있다. 이는 이들 정책이 노동시장에서 배제되어 공공재정의 수입과 지출 양 측면에서 불균형을 야기하던 여성, 청년, 노인 등의 인적자본향상과 노동시장진입을 지원함으로써 정부의 과세여력을 증대시킬 수 있기 때문이다. 이를 통해 확보한 자원추출역량을 토대로 재정안정화 개혁과정에서 훼손될 수 있는 공적연금제도의 노후소득보장 기능을 일정 수준 담보할 수 있고, 이는 다시 개혁역전이나 피드백 효과(feedback effect) 등과 같은 재정안정화 조치의 부작용을 차단하여 제도의 장기적 재정균형에도 기여하는 선순환적 기능을 수행할 수 있을 것이다.
이런 이유로 2000년대 중반 이후부터 많은 연구들이 연금제도 내에서 취해지는 재정안정화 조치의 한계를 지적하고, 기여기반을 확충하기 위한 고용확대전략을 강조하고 있지만, 아직까지 이를 실제 정책적 대응으로 발현시킬 이론적 논의나 실증적 근거들은 부족한 실정이다. 이에 본 연구는 기여기반 확충전략이 공적연금제도의 개혁성과에 미치는 영향을 보다 실증적인 차원에서 검토하여 그 정책적 함의를 도출하고, 이를 토대로 한국과 같이 재정안정화 중심의 개혁에 경도된 국가들이 향후 균형 잡힌 개혁성과에 도달하는데 필요한 개혁전략을 모색하는데 목적을 두었다. 이상의 연구목적을 달성하기 위해 본 연구는 1990년부터 2009년까지 오스트리아, 벨기에, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 독일, 아일랜드, 이탈리아, 네덜란드, 노르웨이, 스웨덴, 스위스, 영국, 스페인 등 유럽의 주요 14개 국가들을 대상으로 크게 세 가지의 분석을 진행하였으며, 그 결과를 간단히 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 적정성과 재정안정성 간의 균형 상태를 의미하는 지속가능성 지수를 산출하기 위해 퍼지셋 이념형 분석(Fuzzy-set Ideal Type Analysis)을 실시한 결과, 1990-2009년의 기간 동안 평균적으로 스웨덴(.70), 스페인(.58), 노르웨이(.49), 핀란드(.42), 네덜란드(.41) 등이 상대적으로 높은 지속가능성 수준을 보인 반면, 독일(.04), 이태리(.04), 스위스(.08), 프랑스(.10), 오스트리아(.11), 영국(.12), 벨기에(.12) 등은 전체 평균(.28)보다도 훨씬 낮은 수준으로 나타났다.
둘째, 기여기반 확충전략과 공적연금 지속가능성 간의 인과관계를 규명하기 위해 결합회귀분석(Pooled time series cross-section analysis: TSCS)을 실시한 결과, 가족정책, 적극적 노동시장정책, 노인서비스 등의 기여기반 확충전략은 공적연금제도의 적정성과 재정안정성, 그리고 양자 간 균형을 의미하는 지속가능성을 높이는데 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 기여기반 확충전략에 대한 지출 수준이 높은 국가들은 노동공급의 양적ㆍ질적 증대를 통해 공적연금제도의 재정위기를 초래한 기여기반 축소 문제에 보다 직접적으로 대응한다는 점에서 제도의 재정안정성을 높일 수 있고, 이 과정에서 재정안정화 개혁의 필요성이 낮아져 기존 노후소득보장체계의 관대성 역시 상대적으로 높은 수준에서 유지했다는 것을 의미한다.
셋째, 기여기반 확충전략과 지속가능성 간의 인과관계를 보다 구체적으로 확인하기 위해 범주형 주성분 분석(Categorical Principal Component Analysis)을 실시한 결과, 적정성과 재정안정성 간의 균형 잡힌 성과를 달성한 스웨덴과 노르웨이 등의 국가에서 기여기반 확충전략에 대한 지출수준과 그에 따른 노동공급 성과가 높은 것으로 나타났다. 또한 이들 국가는 기여기반 확충전략을 통해 확보한 자원추출역량을 토대로 재정안정화 개혁과정에서 노후소득안정망 제도를 강도 높게 병행하거나, 적립식 제도를 활성화시키는 데에도 성공한 것으로 나타났다.
이상에서 살펴본 것처럼 기여기반 확충전략은 공적연금제도가 직면한 재정위기 요인에 보다 직접적으로 대응하여 기존 제도의 적정성을 담보함은 물론, 이미 상당 수준의 재정안정화 조치가 진행되어 노후소득보장 기능이 저하된 경우에도 이를 정상화시키는 기제로 작동할 수 있다. 이러한 연구 결과는 그동안 보험수리적 수지상등의 논리에 따라 재단되던 공적연금 개혁과정에서 제도 본연의 노후소득보장 기능이 재현될 수 있는 대안을 제시했다는 점에서 함의를 지닐 수 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 연구의 배경과 문제제기 1
• 제 2 절 연구목적과 연구문제 9
• 제 2 장 이론적 배경 11
• 제 1 절 공적연금제도의 위기와 재정안정화 개혁 11
• 1. 공적연금제도의 위기 11
• 2. 공적연금제도의 재정안정화 개혁 17
• 3. 공적연금제도의 개혁 기제 23
• 제 2 절 공적연금제도의 지속가능성 38
• 1. 재정안정화 중심 개혁경로의 지속불가능성(unsustainability) 38
• 2. 공적연금제도의 지속가능성: 적정성과 재정안정성 간의 균형 43
• 3. 지속가능성의 개념화 및 조작화 45
• 제 3 절 공적연금제도의 지속가능성과 기여기반 확충전략 56
• 1. 공적연금제도의 기여기반 문제 56
• 2. 기여기반 확충을 위한 정책적 대응 59
• 3. 기여기반 확충전략과 공적연금 개혁성과 64
• 제 4 절 연구의 이론적 틀 71
• 제 3 장 연구방법 73
• 제 1 절 연구대상과 연구기간 73
• 제 2 절 연구모형과 연구문제 75
• 1. 공적연금 개혁성과 검토 및 지속가능성 지수 산출 76
• 2. 기여기반 확충전략이 공적연금 지속가능성에 미치는 영향 77
• 3. 기여기반 확충전략의 세부 기능 검토 78
• 제 3 절 변수의 정의와 측정 80
• 1. 공적연금제도의 개혁성과 80
• 2. 기여기반 확충전략 82
• 3. 기타 통제변수 84
• 4. 기여기반 확충전략의 개혁성과 매개 경로 85
• 제 4 절 분석방법 87
• 1. 공적연금제도의 지속가능성 지수 산출: 퍼지셋 이념형 분석 87
• 2. 기여기반 확충전략의 효과성 검토: 결합회귀분석 89
• 3. 기여기반 확충전략의 세부 기능 검토: 범주형 주성분 분석 92
• 제 4 장 분석결과 94
• 제 1 절 변수들의 일반적 특성 94
• 1. 종속변수: 적정성과 재정안정성 94
• 2. 독립변수: 기여기반 확충전략 98
• 제 2 절 공적연금제도의 지속가능성 지수(FMS) 산출 결과 100
• 제 3 절 기여기반 확충전략의 효과 분석 107
• 제 4 절 기여기반 확충전략의 세부 기능 분석 121
• 1. 최적화 척도법을 통한 유형화 122
• 2. 성분적재를 통한 기여기반 확충전략의 세부 기능 검토 130
• 제 5 장 결 론 152
• 제 1 절 연구결과의 요약과 논의 152
• 1. 지속가능성 지수 산출 152
• 2. 기여기반 확충전략이 지속가능성에 미치는 영향 검토 154
• 3. 기여기반 확충전략의 세부 기능 검토 155
• 제 2 절 연구의 함의와 정책 제언 156
• 제 3 절 연구의 한계점 167
• 참고문헌 169
• [부록 1] 개혁성과 지표 182
• [부록 2] 국가별 개혁성과 유형과 지속가능성 지수(1990-2009) 185
• [부록 3] 범주형주성분 보충자료 189
• 국문초록 191
• Abstract 194