서울시 주택재개발정책의 변화와 사업효과 = (The) effect of housing redevelopment policy change in Seoul

국문 초록 (Abstract)

서울시 주택재개발정책의 변화와 사업효과

토지소유자로 이루어진 조합이 중심이 되어 추진하는 주택재개발사업은 정부가 추진하는 주택재개발 정책의 영향을 받을 수 있다. 본 연구에서는 주택재개발 정책의 변화와 시행단계별 재개발사업실태 변화를 함께 분석하여 공공의 규제 및 활성화 정책의 변화가 주택재개발사업 추진 및 사업성에 미치는 영향을 알아보았다.
실증적인 분석을 위하여 연구 대상으로 서울시 자치구에서 관리처분계획인가를 득한 129개 재개발사업구역을 선정하고, 각 관리처분계획인가서를 근거로 주택재개발사업 변수를 정의하였다. 또한, 1998년~2013년 간 변화되어 온 주택재개발 정책에 대한 정성적 분석을 통하여 주택재개발사업에 영향을 줄 수 있는 정책영향변수를 도출하였으며, 주택재개발사업의 사업성의 측정을 위하여는 관리처분계획인가 시 제시되는 비례율 및 종전자산평가 시점을 최초 구역지정일로 가정하여 공시지가 상승률을 근거로 산정한 추정사업성을 활용하였다.
먼저 주택재개발정책의 완화 및 강화에 따라 영향을 받은 주택재개발사업변수를 도출하기 위하여 T-test 분석 및 분산분석(ANOVA)을 실시하였다. 다음으로 정책의 영향을 받은 주택재개발사업변수와 사업성과의 회귀분석을 실시하여 주택재개발정책이 사업성에 끼치는 영향을 살펴보았다. 또한, 주택재개발정책의 변화와 직접적인 관련은 없지만 사업성에 영향을 주었을 것으로 판단되는 주택경기 변동률, 사업지와 도심과의 거리 등의 환경요인과 주택재개발사업변수를 함께 고려하여 사업성에 미치는 영향도 분석해 보았다.
분석결과는 다음과 같다.
첫 번째로, 주택재개발정책의 영향을 받은 주택재개발사업변수는 계획면적, 용도지역변경, 청산 및 수용비율, 공동주택비율, 기타시설비율, 분양주택비율(60㎡ 이하, 85㎡이하, 85㎡초과), 총분양주택수, 종전자산평가액, 종후자산평가액, 총 소요사업비, 최고층수/용적률, 사업기간, 지가상승률인 것으로 나타났다.
두 번째로, 주택재개발사업의 사업성을 나타내는 비례율을 종속변수로, 상기 주택재개발사업변수를 독립변수로 하여 회귀분석을 실시한 결과 비례율은 종전자산평가액과 기타시설 비율, 청산 및 수용대상 비율 및 60㎡이하 분양주택비율이 낮을수록, 종후자산평가액은 클수록 증가하는 것을 알 수 있었다.
비례율을 종속변수로, 정책영향변수를 독립변수로 한 회귀분석 결과에서는 주택규모비율, 국공유지매각절차, 용도지역변경, 구역지정요건, 추진위구성시기, 조합의사결정요인, 시공사선정시기 명문화, 사업시행인가 동의율, 촉진구역 등의 정책영향변수와 환경요인 중 도심지와의 거리(사업대상지～시청역거리)가 사업성에 영향을 미치는 요인임을 알 수 있었다.
마지막으로, 추정사업성과 다른 변수들과의 관계를 회귀분석을 통해 살펴본 결과 추정사업성과 관련이 있는 주택재개발사업변수는 대상지～시청역거리, 사업기간1(구역지정～추진위원회 구성), 용도지역변경인 것으로 나타났다. 대상지～시청역거리는 도심과의 거리를 반영하며, 도심과의 거리가 가까울수록 추정사업성이 증가하였다. 사업기간1(구역지정～추진위원회 구성)은 짧을수록, 용도지역변경단계는 높을수록 추정사업성이 증가하였다.
본 연구에서 추정사업성 산정 시 종전자산평가 시점을 최초 구역지정일로 가정한 이유는 구역내 토지가격이 최초 구역지정 이후부터 사업이 추진되는 동안 지속적으로 상승하기 때문이다.
이상의 분석결과를 종합하여 보면 다음과 같은 결론을 도출할 수 있다.
첫 번째로, 주택재개발사업이 주택경기변동과 같은 환경적 요인, 대통령선거 등 정치적 환경의 영향 뿐 아니라 공공의 주택재개발 정책의 변화에 민감하게 반응하기 때문에 정부 정책 추진 방식에 변화가 필요하다.
과거 주택재개발정책의 변화 과정을 보면 주택재개발정책은 중장기적 목표 아래 추진되기보다는 사업시행 과정에서 문제가 발생할 때마다 상황대응적 ? 대증요법적으로 후행되었다는 사실을 알 수 있다. 예를 들면, 주택재개발사업이 전반적으로 침체가 되면, 정부 및 지자체는 개발밀도완화 등의 정책을 시행하였다.
이러한 정책 추진방식은 조합이 원활히 사업을 추진하는 데 어려움을 줄 수 있다. 특히 대부분의 주택재개발조합의 집행부가 경험이 없는 비전문가로 구성되어있어 사업 여건이 악화되면 사업이 중단되는 경우가 많은데, 사업 중단에 따른 금융비용을 조합원이 모두 부담하게 되기 때문에 주택재개발사업에 대한 정부의 일관된 정책 추진 및 정책지원의 역할이 더욱 필요한 것으로 사료된다.
그러므로 정부는 주택재개발 정책 수립 시 노후?불량주거지의 정비수요와 주택재개발사업이 토지소유자, 세입자 등 주민들에게 미칠 파급효과와 향후 주택경기 변화 등을 예측하고, 이를 바탕으로 주택재개발 정책의 비전과 목표, 추진전략 등을 명확히 제시하여야 한다. 또한 환경 변화 또는 거시적인 정책 방향에 따라 주택재개발관련 세부규정을 바꾸기보다 지속적으로 제도상의 미비한 점을 정비하고, 행정절차를 간소화하여 사업 기간을 단축할 수 있도록 하여야 한다.
두 번째로, 조합 관련한 제도 및 공공의 인식도 바뀌어야 할 필요가 있다. 현재 노후·불량주거지의 열악한 주거환경개선을 위한 주택재개발 사업은 예산부족과 민간 소유 토지에 대한 공공사업의 어려움으로 정부나 지자체가 아닌, 토지소유자 조합 중심 추진되고 있다. 다시 말하면, 토지소유자는 주택재개발사업에 따른 이익을 기대하고 사업을 추진하는 한편, 공공기관은 주택재개발사업을 개발이익이 남는 공공사업으로 인식하고 있다. 이 때문에 정부는 토지소유자에게 기반시설 설치에 대한 과도한 부담을 지울 뿐더러, 주택재개발조합을 부정의 대상으로 보고 많은 규제들을 적용하고 있다.
이제는 주택재개발사업에 대한 공공의 역할이 조합집행부에 대한 감시자가 아닌 사업지원자가 되어야 한다. 이를 위하여 재원조달을 통해 주택재개발사업에 대한 공공의 지원을 강화하고 주민의견수렴 과정에서도 객관성과 합리성을 갖추어야 할 필요가 있다. 또한, 주택공급 및 기반시설 확보를 위한 물리적 주거환경개선 위주의 전면철거식 주택재개발방식에서 탈피하여 소규모 정비?개량?보전?수복 등 맞춤형의 다양한 수법을 적용하여 사람중심?장소중심의 지속가능한 주거지를 형성하려는 노력을 기울여야 한다.
마지막으로, 주택재개발 구역 내 토지 가격에 반영되는 사업 기대이익은 정책 변화(규제 강화 또는 완화)에 따른 실제 사업여건 변화와는 상관없이, 사업이 추진될수록 증가하는 양상을 보였다. 이는 조합원의 자산평가 시점과 관련되어 있어 향후 비례율 등의 사업성 측정에 매우 중요한 영향을 미친다. 그러므로 사업추진 단계마다 합리적으로 사업성을 측정하고 사업을 지원할 수 있도록 종전자산 평가 시점을 사업시행인가일이 아닌 최초 구역지정일로 변경하는 방안을 검토할 필요가 있다.

목차 (Table of Contents)

• < 목 차 >
• I. 서 론 1
• 1. 연구의 배경 및 목적 1
• 2. 연구의 범위 및 방법 3
• 1) 연구의 범위 3
• 2) 연구의 방법 5
• 3) 연구의 내용 및 구성 5
• II. 주택재개발사업의 이론적 고찰 8
• 1. 주택재개발사업의 의의 8
• 1) 주택재개발사업의 배경 8
• 2) 주택재개발사업의 법적 정의와 의미 10
• 3) 주택재개발사업의 시행방식 12
• 2. 주택재개발사업의 시행 절차 17
• 1) 계획 단계 18
• 2) 시행 단계 20
• 3) 완료 단계 28
• 3. 외국의 주택재개발 정책과 비교 30
• 4. 선행연구 고찰 36
• 1) 주택정책의 효과분석 관련연구 36
• 2) 주택재개발사업의 사업성 분석 관련 연구 42
• 3) 선행연구의 한계 46
• III. 주택재개발 정책 및 사업추진 실태 분석 47
• 1. 주택재개발 정책 및 제도 47
• 1) 초기 제도(1962～1997) 47
• 2) 국민 정부의 기본계획 수립～법제 통합시기(1998～2002) 51
• 3) 참여정부의 도시 및 주거환경정비법 시행 초기(2003～2004) 54
• 4) 참여정부의 정부의 규제정책 시기(2005～2007) 59
• 5) 이명박 정부의 규제완화 시기(2008～2013) 61
• 2. 시행단계별 사업추진 실태(1998～2013) 67
• 1) 주택경기 및 정치환경 변화 67
• 2) 주택경기변화 및 정책 변화 72
• 3. 소 결 80
• IV. 주택재개발 정책의 효과분석 85
• 1. 분석방법 85
• 1) 분석모형 85
• 2) 정책영향변수의 내용 87
• 3) 재개발사업변수의 내용 90
• 4) 재개발사업변수의 추출 방법 93
• 2. 재개발정책 영향 분석 98
• 1) 기초통계 분석 98
• 2) 정책요인변수별 유의성 검증 99
• 3) 정책요인별 결과 분석 114
• 3. 사업성 영향분석 117
• 1) 재개발사업변수간의 상관분석 117
• 2) 사업성과 정책영향변수간의 회귀분석 122
• 3) 사업성 영향분석 결과 123
• 4. 소 결 125
• 1) 사업성(비례율) 125
• 2) 추정사업성 127
• V. 결 론 129
• 1. 요약 및 결론 129
• 2. 정책 제언 및 향후 연구과제 132