근린주민자치 조직의 발전방향에 관한 연구 : 주민자치회의 도입을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In today’s society, there are coming up some limitations to solve general problems of local community with hierarchical control based on governmental domination in terms of efficiency and effectiveness. For this reason, realization of public policy through decentralization is now highly emphasized. Governance, is on the rise as a new strategy to effectively manage public policy, on the basis of systemized and decentralized reality of policy and transcendental moral such as government failure or market failure. In such trend, the neighborhood is now paid attention in terms of governance. The neighborhood means a space where people face each other based on the adjacency of housing. That means a zone of intimacy where people form an identity on the basis of loose bond. The characteristic of neighborhood, such as high-level accessibility and psychological·social bond, has been recognized as an important resource to create public goods in the field of local economy, welfare, public safety and so on. Therefore, the concept of ‘Neighborhood-Governance’is drawn as a strategy which promotes and utilizes neighborhood-unit formation of social capital to solve problems of today’s society.
Neighborhood-Governance is based on the thought that it is the neighborhood-governance that is the most valid space-unit to lead local community which had been considered as an object of governmental service, to subject or partner of solving public problems. Several countries such as United Kingdom are now focusing on Neighborhood-Governance as a new strategy of public policy, and neighborhood-unit local communities are trying various attempts.
In 1999 according to the policy switching the function of eup, myeon and dong, Korea set up resident autonomy center, which is an autonomous organization in underused space of community center (eup, myeon and dong). Autonomous committee of residence was also built in order to manage the center. This meant the rebirth of neighborhood-resident autonomy. However, this new attempt of neighborhood-resident autonomy has not functioned well because of the absence of resident representative which was due to the institutional limitation, immaturity of awareness of participation and so on. These days, most programs of nearly every Korea’s resident autonomy center are cultural leisure activity. Active, functional participation on decision making & execution process to settle social problems, or vitalization of community by volunteer participation of resident on a governance scale is extremely limited.
According to enactment of 『Special law on reorganization of local administration system』in 2010 and reformation of local administration system, neighborhood autonomy was brought up as topic again. However, it was pointed out that neighborhood autonomy is too defensive and passive, designed to avoid criticism on excessively effectiveness-oriented viewpoint of reorganization of administration system ultimately for merging city, gun and gu. It is required to try hard to essentially improve resident autonomy over the subsidiary and fragmentary attempt. Next year in 2011, deliberative discussion on neighborhood autonomy had been continued, and proposed three kinds of resident autonomy’s model. Eventually, in 2013, Ministry of Security and Public Administration started a trial project of resident autonomy as neighborhood autonomy organization in 31 eup, myeon, and dongs based on these deliberative discussion and positive study. In 2013, 『Special law on the decentralization system and reorganization of local administrative system』, in which『Special law on promotion of decentralization』integrated with『Special law on reorganization of local administrative system』, made activity for neighborhood autonomy continue. However, according to special law, details needed for constitution and management of resident autonomy, such as time of constitution, organization and finance, must be enacted as legislation. Also, the function and organization of resident autonomy should be autonomously decided as ordinance and regulation by local government considering local environment. There are some problems; First, it only suggest direction for reintroduction of neighborhood autonomy, not suggesting the emphasis to realize essential neighborhood resident autonomy. Second, various kinds of planning and experiment on the development of neighborhood resident autonomy in neighborhood governance-scale are limited because only cooperative-type model (similar to current resident autonomy committee) is just selected for trial project.
Therefore, through literature search and analysis on the reality and examples of neighborhood resident autonomy, the correlation between the development of neighborhood resident autonomy and representative nature, identity, responsibility derived from the type and form of neighborhood resident autonomy is analyzed, and based on this, the practical strategy on the direction of improvement is suggested like this;
The ideal form of organization that maximizes promotional factors of neighborhood resident autonomy suggests neighborhood-level parliament style neighborhood resident autonomy organization as a way to secure representative based on resident’s direct participation. This is a form in which representatives of neighborhood resident autonomy(elected in a tong·lee, neighborhood unit) organize parliament style neighborhood resident autonomy and hold a general meeting of the Assembly members in neighborhood (eup, myeon and dong unit). Also, multi-dimensional governance system should be set up, constituting neighborhood resident autonomy’s alliance which is equal to city·gun·gu. Through this, governance-scale, developmental form such as deliberation of resident-participated budget system can be derived.
In order to secure the identity of neighborhood resident autonomy, it is suggested that a representative of neighborhood parliament carry out direct deliberative poll on own responsible tong·lee’s voters.
If the representative carries out direct deliberative poll on own responsible tong·lee’s voters before eup·myeon·dong’s general meeting of the Assembly members, and analyzes the result and actively applies it on the policy, factors of resident’s direct participation would be considerably realized, resident’s efficacy rise, and the identity of resident on region also soar.
As a way to secure responsibility, it can be suggested; first, review on neighborhood resident autonomy can be carried out twice a year in tong·lee scale by direct participation, and second, active release of information.
This study has a meaning of suggesting practical strategy in type of neighborhood resident autonomy and the relationship of typicality, identity, and responsibility as an developmental way; the realization of grass-roots resident autonomy according to governance-scale display of social problem solving skills and expansion of participation.
It is expected for planning and experiment on neighborhood governance-scale local autonomy development’s type and form in order to develop neighborhood resident autonomy to be activated and grass-roots democracy to be realized.

Key words : Neighborhood-Governance, Neighborhood autonomy organization, Neighborhood resident autonomy

국문 초록 (Abstract)

현대사회에서 지역사회의 일반문제를 정부우위에 기초한 위계질서적 통제지배로 해결하기에는 효율성이나 효과성의 관점에서 한계점이 나타나고 있다. 이에 지방분권을 통한 공공정책 실현이 강조되고 있다. 세계화되고 분권화된 정책 현실과 정부실패나 시장실패와 같은 선험적 교훈을 바탕으로 공공정책을 효과적으로 관리할 새로운 전략으로 거버넌스가 대두되었다. 이런 시대적 흐름으로 현재 거버넌스적 관점에서 근린이 주목을 받고 있다. 근린은 주거의 인접성을 기반으로 사람들이 대면하는 공간이다. 즉, 느슨한 유대를 기반으로 정체성을 형성하는 친밀권역인 것이다. 이런 근린의 특성인 높은 접근성과 심리적・사회적 유대는 지역 경제, 복지, 치안 등 분야에서 공공재를 만들어내는 중요한 자원으로 인식되었다. 이에 근린단위의 사회적 자본 형성을 촉진하고 활용하여 현대사회문제를 해결하고자 하는 전략으로 근린거버넌스라는 개념이 도출되었다.
근린거버넌스는 과거 정부서비스의 객체로만 여겨졌던 시민사회의 대표영역인 지역사회를 공공문제 해결의 주체 또는 파트너로 이끌어내기 위한 가장 유효한 공간단위가 근린이라는 철학에 기초한다. 영국을 비롯한 여러 국가들에서 공공정책의 새로운 전략으로 근린거버넌스에 주목하며 근린단위의 지역사회에서 다양한 시도들이 이루어지고 있다.
우리나라는 1999년 읍면동 기능전환정책에 따른 읍면동사무소 유휴공간에 주민자치기구인 주민자치센터를 설치하고 센터의 운영을 위해 주민자치위원회를 구성하였다. 이는 근린주민자치의 재탄생을 의미하는 것이었다. 하지만, 이런 근린주민자치에 대한 시도는 제도적 한계에 기인한 주민대표성 부재, 주민참여의식 미숙 등으로 근린주민자치 본연의 기능과 역할을 다하지 못하여 왔다. 현재 전국 대부분 주민자치센터는 근린주민자치 조직으로서의 기능보다는 문화여가활동이 운영의 주류를 차지하고 있다. 거버넌스 차원의 사회문제해결을 위한 의사결정과 집행의 능동적 기능적 참여나 지역주민의 자발적 참여에 의한 공동체 활성화는 극히 제한적으로 나타난다.
2010년 『지방행정체제 개편에 관한 특별법』이 제정되고 지방행정체제 개편과 맞물려 근린주민자치는 다시 중요한 화두가 되었다. 하지만, 근린주민자치가 궁극적으로 시·군·구 합병에 목적을 둔 행정체제 개편의 지나친 효율성 논리에 대한 비판을 비껴가려는 방어적이며 소극적인 성격을 띠고 있다는 비판을 받았다. 이러한 부수적이고 단편적인 보조차원의 접근을 넘어 주민자치의 본질적 발전을 위한 노력이 필요하다. 이듬해 2011년 지방행정체제 개편추진위윈회를 출범하는 등 근린자치에 대한 숙의적 논의가 계속되었고 세 가지 형태의 주민자치 조직의 모델이제시되었다. 그리고 2013년『지방분권촉진에 관한 특별법』과 『지방행정체제 개편에 관한 특별법』이 통합된 『지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법』이 근린주민자치 조직에 대한 근거법으로 새롭게 제정되면서 드디어 2013년 안전행정부는 근린주민자치에 대한 숙의적 논의와 실증적 연구들에 기초하여 31개 읍면동에서 근린주민자치 조직으로서 주민자치회에 대한 시범사업을 실시하고 있다. 특별법에서 주민자치회의 설치시기, 구성, 재정 등 주민자치회의 설치 및 운영에 필요한 세부사항을 따로 법률로 정하게 규정하고, 주민자치회의 기능과 구성 등에 관한 부분을 지방자치단체가 지방 환경을 고려하여 조례·규칙 등을 통해 자율적으로 정하도록 하고 있다. 하지만, 시범사업을 진행중인 현재 세 가지 모델 중 지금의 근린주민자치 조직인 주민자치위원회와 형태나 기능 역할에 있어 큰 차이를 보이지 않는 협력형 모델만을 채택하고 시달된 표준조례안에 따른 시범실시지역의 몰개성적인 주민자치회 조례 제정으로 근린거버넌스 차원의 풀뿌리민주주의 설계와 실험이 제한받고 있다.
이는 주민자치위원회를 주민자치회로 전환하고 이를 중심으로 주민의 참여를 활성화하여 새로운 사회변화에 대응하고자하는 노력들이 결국 명칭변경에 그치고 많은 문제점을 내재한 현재의 주민자치위원회에 비해 실질적 진전이 없는 결과를 초래할 것이 예상되고 있다. 이에 본 연구는 주민 참여 활성화를 위한 주민중심의 근린주민자치 조직에 집중하고 이를 실현하기 위한 방안을 제시하고자 한다. 지방자치의 발전이 중앙정부와 지방자치의 분권으로 실현된다면 주민자치 또한 지방자치단체가 주민에게로 권한을 이향할 때 주민자치의 실현은 가능해진다. 분권이 이루어지지 않는 상황에서 봉사만을 강요하고 형식적 참여만 유도하는 현재의 주민자치는 한계점이 있다.
주민에게로 분권이 실현되기 위해서는 우선 권한을 받을 주체가 명확해야한다. 즉, 주민을 대표하는 근린주민자치 조직이 구성되어야 한다. 과거 주민자치 조직을 통해 볼 때 하위 수준의 조직기초가 없을 경우 대표성 확보와 활동에 제약을 받게 되어 있다. 그런 의미에서 통·리 수준의 근린주민자치 조직에 근거한 읍면동 수준의 근린주민자치 조직의 구성과 운영이 진행되어야 할 것이다.
주민자치에 대한 분권은 읍면동 규모의 범위내에서 이루어져야 한다. 한정된 규모를 넘어서는 권한과 사무는 지역갈등과 조직·기구의 갈등을 초래할 수 있기 때문이다. 아울러, 분권 사무를 명확히 하여 주민대표로서 권위가 주어지도록 해야한다. 이를 위해 첫째, 다양하게 구성·운영되고 있는 읍면동 주민조직의 지원금을 심의하고 결정하는 권한을 주는 것이다. 주민조직의 지원금 심의 결정권을 이양함으로써 현재 주민조직의 참여를 활성화할 수 있으며 지역사회의 통합을 기대할 수 있다. 둘째, 주민숙원사업 신청시 주민자치위원의 확인을 거치도록 하고 주민숙원사업의 심의권에 더하여 결정권을 주는 것이다. 이는 지역문제를 직접 해결하게 됨에 따라 주민자치에 대한 효능감을 증대할 수 있어 참여를 활성화 할 수 있을 것이다. 섯째, 각종 마을(동네)만들기 사업의 모든 과정에 참여하게 하는 방법이다. 즉, 신청에서 심의·결정, 모니터링, 평가까지 전 범위에서 근린주민자치 조직에게 해당 권한을 주는 것이다. 이는 주민자치 조직에 대한 참여를 활성화시키는 유인요인이 될 수 있을 것이다.
주민자치가 변화하는 사회에 대응하고 풀뿌리 참여민주주의를 실현하기 위해서는 주민중심의 주민자치 조직이 구성되고 운영될 수 있도록 법적·제도적 기틀을 마련하고 참여를 활성화할 수 있는 분권이 이루어져야 한다. 근린의 규모에서 주민자치 실현을 위해 근린주민자치 조직으로서 주민자치회의 도입을 준비하는 지금근린주민자치 조직에 대한 발전방향에 대한 연구는 유의미하며 이러한 노력들이 주민자치를 진전시킬 수 있는 발판이 되길 기대한다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 문제제기 및 연구 목적
• 2. 연구 범위 및 방법
• Ⅱ. 근린주민자치 조직에 관한 이론적 고찰
• 1. 근린거버넌스
• 1) 근린거버넌스의 개념과 의의
• 2) 근린거버넌스의 유형
• 2. 근린주민자치
• 1) 근린주민자치의 개념과 필요성 12
• 2) 근린주민자치의 구성요소
• 3) 근린주민자치 조직의 유형과 형태
• 3. 근린주민자치 조직의 선행연구 및 분석 틀
• 1) 선행연구 검토
• 2) 분석 틀
• Ⅲ. 근린주민자치 조직의 실태분석
• 1. 근린주민자치 조직의 기반
• 1) 근린주민자치 조직의 전통
• 2) 근린주민자치 조직의 법적 근거
• 3) 근린주민자치의 규모
• 4) 근린주민자치 조직의 설치 현황
• 3. 근린주민자치 조직의 구성과 활동
• 1) 근린주민자치 조직의 구성과 운영
• 2) 근린주민자치 조직의 기능과 역할
• Ⅳ. 근린주민자치 조직의 발전 방향
• 1. 근린주민자치 기반 강화
• 1) 다차원적 근린거버넌스 체계 구축
• 2) 주민참여 활성화
• 2. 근린주민자치 조직의 구성과 활동 개선
• 1) 근린주민자치 조직의민주성 확보
• 2) 주민자치기능 강화 방안
• Ⅴ. 결론