영국 도시재생의 정책의제화 연구 : 1960~80년대를 중심으로|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Recently, urban regeneration has become the most fashionable planning issue in Korea. Not only Korea, but numerous governments all over the world are struggling for regenerating their decayed urban area and the main goal in most urban regeneration strategies is to attract investment and population back to the inner areas which are experiencing decline due to economic restructuring and the flight of the middle class to the suburbs.
Regeneration in the UK is interesting, because it is a front runner in urban regeneration policies. The earliest urban regeneration policies to tackle urban decline have originated in the UK. As one of the first countries to industrialize, it also was one of the first to undergo decline and restructuring of its cities.
This paper seeks to understand policy agenda setting process of urban regeneration in the UK focused on 1960s~1980s. It is very important because it is impossible and meaningless to copy other countries' experiences without taking account of the differences in characteristics of urban problems as well as economic, political, and social environments. A special attention is given to identifying unique character of urban decline and urban problems in historical context. This will help to seek and establish Korean model of urban regeneration.
The first urban initiatives emerged in Britain in the late 1960s. Urban programme and the Community Development Projects were firmly in tune with the prevailing social pathology approach and operated through area-based measure. The Urban Programme served as a filler of gaps in existing provision and involved positive discrimination in favor of selected groups or areas and typically took the form of small-scale projects emphasizing experimentation, self-help, co-ordination of existing services and the promotion of rapid results. In 1972, the Inner Area Studies(IAS) was set up and these studies emphasized an understanding of the causes of urban deprivation. The Inner Area Studies fed into the 1977 White Paper: ‘The Policy for the Inner Cities’, which in turn resulted in the Inner Area Act of 1978. The White Paper represented the first serious attempt by a government in the post-war era to understand the nature and causes of Britain’s urban problems and significant changes in urban policy. After Mrs. Thatcher's accession to power in 1979, urban regeneration dominated of a strategy of property-led regeneration and Quangos played an important role.
The outward signs of urban problems in British cities, such as physical decay, social polarization, crime among others, can be easily detected, but the underlying causes of such symptoms are usually multiple in origin. The decline in traditional manufacturing sectors which was resulted of global economic restructuring, across Britain left large tracts of abandoned land, obsolescent factories, and technological environments left a large resentful population unable to find employment. The inner cities were increasingly marked by physical decay and dereliction. Meanwhile the forces of decentralization pulled many affluent people to move into the newer, better serviced suburbs which promised a better quality of life than in the inner cities. While the middle class moved out into the suburbs, their places were quickly filled with ethnic minorities who were more likely to be socially disadvantaged.
Politicians and civil servants at the summits of power have often placed the inner cities in the headlines and at the top of the agenda in the absence of any apparent crisis or pressure. Top government ministers and senior officials have played an active role in maintaining the issue on the agenda. The main political events or trends associated with the enactment of particular policy measures are also identified. These include riots, fears about immigration and race relations, and the intervention of key individuals.
In Britain, social problems, such as unemployment, crime, vandalism, racial segregation, were the initial causes for urban regeneration. Depending on the causes for urban decline, Britain has responded with its own approach reflecting its priorities in urban policy. But Korea did not experience any wrenching economic restructuring and social pathology when regeneration came to the fore in public discourse. To make Korean type of urban regeneration, we not be supposed to copying other countries' policy and we will try to find feature of urban decline cause and condition Korean cities.

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국문 초록 (Abstract)

최근 한국에서는 도시재생에 대한 관심이 급증하고 있다. 도시재생을 위한 특별법이 제정되는 등 도시재생에 대한 관심은 높지만, 한국에서 도시재생의 역사는 길지 않다. 현재 한국에서는 다른 국가의 도시재생정책, 추진체계, 법제도, 개별 성공사례 연구가 활발하게 진행 중인데, 국가와 도시의 역사적․사회적․문화적․경제적 배경에 대한 차이를 고려하지 않은 제도와 정책 연구는 의미가 없다. 우리보다 앞서 도시쇠퇴를 경험한 여러 국가 중 영국은 도시재생정책에 있어 중요한 위치를 차지하고 있다. 영국은 산업화, 도시화, 탈산업화 과정을 거치는 동안 경제적, 사회적, 물리적, 정치적 환경 변화로 인해 심각한 도시문제를 경험하였고 적극적으로 문제해결을 위한 대응책을 마련하였다. 본 연구에서는 영국을 대상으로 도시재생이 정책의제화 되는 과정을 살펴보고자 한다. 이는 타 국가의 정책을 분석하는 연구를 수행함에 있어 정책을 심층적으로 분석하는 것도 중요하지만 정책을 도입하게 된 배경과 목적 및 정책수립 요인에 대한 이해가 더 중요하다고 판단했기 때문이다. 본 연구의 목적은 영국 도시재생정책 변화 과정과 시대별 특징 분석, 도시재생의 정책의제화 배경, 그리고 정책의제화 요인을 분석하여 한국 도시재생에 대한 시사점을 도출하는 것이다. 영국 도시재생정책을 고찰하기 위해 관련 서적 및 논문 외에도 영국 정부에서 출간한 정부 간행물, 백서, 의회록, 관련 법령, 정부 연구 보고서, 수상 및 주요 정부 각료와 정치인의 연설문과 인터뷰 내용, 타임스 기사 내용을 분석하였다.
영국 도시재생정책은 시기별로 다음과 같은 특징을 가진다. 첫 번째, 1960년 말 도입된 도심지역정책은 이전의 불량주택철거, 신도시 건설 등 물리적인 환경 개선을 중시하던 이전의 도시정책들과는 달리 도심 지역에서 발생한 사회문제 해결을 위해 시도되었다. 도심지역정책은 두 가지 특성을 가지고 있는데 사회문제해결이 정책적 목표였다는 것과 지역을 기반으로 한 지원을 추진했다는 것이다. 두 번째는 백서 Policy for the Inner Cities 발간과 도심지역법 제정을 통해 도시쇠퇴문제를 구조적이고 종합적인 측면에서 접근하였고, 이는 영국 도시재생정책이 변화하게 되는 중요한 전환점이 되었다는 것이다. 마지막으로 시장주도형 도시재생정책의 등장이다. 1979년 대처 보수당 정부가 들어서면서 민간부문 투자 유도와 비정부공공기구의 등장이라는 큰 변화를 겪게 된다.
이러한 정책을 도입한 배경을 사회적, 경제적, 물리적 도시쇠퇴 측면에서 살펴보면 당시 영국 대도시들은 심각한 인구 감소 문제에 직면하고 있었으며, 더 큰 문제는 인구 감소가 공간적 계층적 편중현상을 보이고 있었다는 것이다. 또한 탈-산업화로 인한 제조업 쇠퇴는 실업을 증가시켰고 실업은 다른 사회문제들과 결합하여 더 큰 도시문제를 형성하였다. 경기침체는 도시 기반시설과 건설부문에 대한 투자를 감소시켰고, 도시의 물리적 환경은 점점 노후화되었다. 이 같은 시대적 상황은 도시쇠퇴문제가 도심이라는 한 지역에 집중하도록 만들었고, 도시쇠퇴문제는 국가적 차원에서 대응해야할 주요 의제로 부상하였다.
마지막은 정책의제화 요인에 대한 분석이다. 1960년대 초에 발간된 보고서들은 도심지역문제해결을 촉구하였고, 1958년의 노팅힐 폭동과 1968년 에녹 파울의 ‘피의 강물’연설은 인종 갈등을 최정점으로 끌어올린다. 이민자에게 관대한 이민법의 개정을 요구하는 목소리가 높아졌고 정부는 반이민자 열풍을 잠재울 방안을 찾아야만 했다. 결국 정부 관료와 정치가의 주도하에 도시재생정책은 추진되기 시작한다. 영국의 도시재생정책은 그 당시 시대환경을 반영한 결과물로 나타난다. 문제의 인식과 함께 문제 해결을 위해 즉각적인 대응에 나섰고 많은 실험적인 정책들이 추진되면서 많은 시행착오를 경험했으며, 그 실험적인 정책들은 지금도 추진되고 있다.
한국의 경우 영국과 같은 도시쇠퇴 과정과 징후를 경험하고 있는가에 대한 연구가 체계적으로 이루어지지 않고 있다. 물리적으로 노후한 지역에 대한 정비방안에 대한 연구는 많이 진행되고 있지만 이러한 물리적 쇠퇴가 사회경제적인 문제와 어떤 관계를 맺고 있는지 혹은 경제적 빈곤문제로 인한 사회병리현상들이 나타나는지에 대한 연구는 아직 미비하다. 특히 영국 등 서구국가에서 큰 문제를 유발한 인종 문제를 배제한다면, 한국의 경우 도시쇠퇴가 사회이탈현상과 결합한 가능성은 더 낮아진다.
각국의 상황과 도시 성장 과정이 다르기 때문에 도시쇠퇴 양상도 다르고 당연히 도시재생에 접근하는 방법도 달라야 한다. 다만, 현대 도시계획의 발원지로서 영국 도시정책이 변화하는 과정에서 축적된 경험은 우리가 겪는 문제에 해결 방법을 찾는데 시사하는 바가 크다. 앞으로 한국형 도시재생정책 수립을 위해서 외국의 경험을 바탕으로 우리에게 맞는 정책을 수립하는 일은 계속되어야 하지만 단순 복제는 지양해야 하며, 한국 도시변화과정에 고찰을 통해 한국도시 쇠퇴 원인과 양상을 찾는 것은 본격적인 도시정책추진에 앞서 시급한 일이라 판단된다.

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최근 한국에서는 도시재생에 대한 관심이 급증하고 있다. 도시재생을 위한 특별법이 제정되는 등 도시재생에 대한 관심은 높지만, 한국에서 도시재생의 역사는 길지 않다. 현재 한국에서는 ...

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