한국에서 주택 담론의 역사적 변화 : 1970~2000년대 신문기사를 통해 본 '내집마련' 담론

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

There is certainly little doubt that home ownership is the norm within contemporary Korean society although the actual home ownership rate is not high. Home ownership has been regarded as a source of ʻontological securityʼ, and some have argued that home ownership is more strongly associated with pride, warmth, autonomy, relaxation and identity than renting. However, this argument is problematic in that it separates consciousness, preferences and values from the social context. We have to consider the socio-economic context and the role of discursive practice in the social construction of home ownership.
Thus, this research aims to analyze past home ownership discourse in Korea and examines the effects it has had on Korean society, which, this study argues, has maintained housing inequality on the one hand and restructured the welfare regime on the other. Paying particular attention to its political-economic and socio-cultural contexts, this study examines home ownership discourse that have been dominant in Korea from 1970s-2000s and the ideological effects of such discourse by analyzing the discourse of leading articles and columns of daily newspapers.
Main arguments can be summarized as follows:
First, housing policy and institution in Korea have been centered on owner occupiers. In the so-called ʻdevelopmental stateʼ period of the 1970s to the mid-1980s, state-supplied housing functioned as a commodity to solve the prevailing housing shortages. In this process, housing was distributed selectively and the beneficiaries of such a housing policy were the middle class and home owners. After 1987, increasing intervention of construction capital in housing market expanded commercialization of housing. After financial crisis 1997, in the process described as the ʻfinancialization of daily lifeʼ, diverse financial commodities including mortgages were promoted aggressively.
Second, in policy dicourse 1970~1980s, housing policy was equivalent to development and stimulative economic policy. The period After 1987 when housing became ʻpoliticalʼ issue, market discourse and public interest discourse contended each other. However, policy discourse reduce structural problem to private dimension rather than strengthening public dimension of housing sector because both aspects converged. After 1997, policy discourse appeared to be based on a framework which regards state intervention negatively while financialization as being ideal in housing market.
Third, During 1970~1980s, home ownership discourse strengthened the ethical practices of ʻindustrious laborʼ and ʻthrift and savingʼ and stressed ʻself-relianceʼ despite the generally low levels of income. Since the mid-1970s, housing has become a target of speculation. In ʻBokbuinʼ(ʻwomen who speculate in real estateʼ) discourse, speculation in real estate was criticized as a personal moral problem. In this discourse, the housing problem is blamed on the individual and their personal morality, and not on state policy. During the democratization period after 1987, ʻconsumerʼ identity was appearing. Home ownership discourse had social effects that replaced the issue of welfare and distributive justice. In other words, home ownership was distorted as the realization of distributive justice and was involved in the making of the middle class as a socially stabilizing force. Since the Asian financial crisis in 1997, there has been strong intervention to change the phrase ʻspeculationʼ, which had been a target of moral criticism, to ʻinvestmentʼ which is seen as a more positive action. Home ownership discourse in this period was now promoted mainly by groups of real estate experts, who relied on strategies that present risk and crisis into ʻopportunityʼ. These examples of discourse demonstrate that home ownership discourse encouraged people who want their own home to strive to be rational ʻinvestorsʼ. More importantly, in the situation that housing inequality is worsening, housing problem is represented by access to asset market as individualistic investors rather than public and collective problem.
Keywords: home ownership discourse, housing system, welfare regime, housing inequality, Critical discourse analysis, home ownership ideology, asset-based welfare

국문 초록 (Abstract)

이 연구는 ʻ내집마련ʼ이 자연스러운 욕망이나 보편적 현상이 아니라, 한국 사회의 역사적 맥락에서 특정한 제도와 정책, 담론의 효과가 맞물린 결과라는 점에 주목하여, 주택을 둘러싼 담론의 형성·변화 과정을 추적하고자 했다. 한국 사회에서 소유 중심의 주택정책의 전개와 내집마련 담론의 확산은, 주택불평등 구조를 강화하고 나아가 복지 체제에 영향을 미쳐 공적 복지보다는 복지의 개인화를 가져오는 과정이었다.
먼저, 주택을 둘러싼 구조적 맥락과 이에 따른 시기별 주택정책의 전개를 중심으로, 한국 사회의 제도와 정책이 소유자 중심으로 공고화되었음을 살펴봤다. 산업화 과정에서 국가는 발전주의 전략에 기반하여 주택소유 중심의 정책 경로를 형성시킨 주요 행위자였다. 1987년 이후에는 토지공개념의 부분적 도입에도 불구하고 주택시장에 건설자본 개입이 늘어남에 따라, 중산층을 위주로 하는 주택상품화 정책이 확대되었다. 이러한 조건에서 1997년 이후 신자유주의적 금융화의 전개와 이에 따른 주택담보대출의 증가, 주택에 대한 규제완화 정책, 나아가 노동유연화로 인해 고용조건이 악화되었던 사회경제적 변화는 주택가격 폭등과 내집마련 열풍을 일으키는 구조적·제도적 조건을 마련했다. 이는 주택영역에서 소유 중심의 불평등한 구조가 강화되는 과정이었다.
이어서, 정책과 제도가 기반하고 있는 암묵적 가정과 효과를 파악하기 위해, 1970년대부터 2000년대까지 미디어에서 집을 둘러싼 정책담론 과정을 살펴봤다. 1970~80년대 신문매체가 근대화 기획과 발전주의 담론을 만들어나가는 과정에서, 주택정책은 주로 건설촉진, 경기정책, 개발효과를 중심으로 의제화되었다. 이때 일부 언론을 중심으로 주택은ʻ사회개발ʼ 담론과도 연결되어 있었지만, 사회개발은 국가의 발전과 성장을 위해 고려해야하는 수단으로 자리매김된다. 이후 1987년의 세력 변화를 매개로 하여 주택이 중요한 ʻ정치적ʼ 쟁점으로 등장할 수 있었던 조건이 마련되었던 상황에서, 시장담론과 공공성 담론이 경합하는 양상을 보이기도 했다. 그러나 두 입장은 각기 다른 논리에도 불구하고 서로 수렴하는 지점이 있었다는 점에서, 이후 정책담론 과정은 주택영역의 공공성을 강화하는 것으로 나아가기보다는 구조적 문제를 다시금 사적 차원으로 축소시키는 방향으로 이동하게 된다. 또한 1997년 이후의 정책담론은, 보수언론을 중심으로 금융확대를 주거문제의 근본적 해결책으로 간주하거나, 시장의 자율성과 정부규제의 비효율성을 대비시킴으로써 시장 기제의 바람직함을 일면적으로 강조하는 담론구조와 전략에 기반했다. 이를 통해 금융화와 시장화가 개인들에게 더 많은 내집마련의 기회, 선택의 자유를 가져다줄 수 있는 것으로 여기게끔 하는 정책적 효과를 가져왔다. 시장주의를 비판하는 일부 신문매체에서조차 재테크 담론이 지배적이었다는 점에서, 국가개입을 촉구하는 정책담론 역시 주택의 상품화·금융화 대한 근본적 비판과 성찰보다는 신자유주의적 시장원리를 경유하는 측면이 존재했다. 이처럼 정책을 대중화하는 매개로서 정책담론의 역사는, 주택의 공공성보다는 사적 소유 차원을 부각시킴으로써 주택구매를 주거문제에 대응하기 위한 바람직한 규범으로 만들어온 과정이었다.
마지막으로, 담론이 기획하는 주체의 변화 과정을 통해 어떻게 내집마련 담론이 집을 통한 사적 복지 수단으로의 의존을 유지·강화시키는 메커니즘으로 작동하는지를 분석했다. 1970~80년대의 내집마련 담론은 생활수기를 통해 근검절약과 저축하는 생활을 강조했는데, 이처럼 자립과 근면의 강조는 절대적인 저임금, 구조화된 인플레이션 속에서 공적 복지의 저발전을 수용하고 복지와 사회서비스를 가족의 책임으로 돌리는 핵심적 기제로 작동했다. 한편 당시에는 국가가 부동산 투기와 지가상승을 조장했던 것과는 달리 ʻ복부인ʼ 담론을 통해 보듯 부동산 투기에 대해 도덕적으로 비난하는 담론이 지배적으로 나타났다는 점이 특징적인데, 이는 문제의 구조적 원인을 특정한 개인의 도덕성 탓으로 환원하는 효과를 가져 오기도 했다.
또한 1980년대 중반 이후 경제규모의 상승, 소비문화의 전개 속에서 주택의 ʻ상징적 가치ʼ측면이 점차 부각되면서, 무조건 저축·절약을 윤리적 생활규범으로 삼기보다는 상품소비를 통해 욕망을 충족시키고자 하는 소비 주체의 측면이 등장하게 된다. 이는 시장을 통해 주거의 질이 결정되는 현상과 집이라는 사적 복지수단이 상품논리에 따라 차별적으로 조직되는 경향이 커지게 되었음을 의미했다. 또한 당시의 사회정치적 맥락에서 내집마련 담론은 ʻ분배정의ʼ와 ʻ복지ʼ의 문제를 왜곡하고 대체하는 효과를 낳았고, ʻ중산층 만들기ʼ라는 국가의 헤게모니 전략과도 결합하여 내집마련을 통해 노동계급의 중산층 편입이 가능함을 주장하면서 동시에 노동계급 배제전략을 정당화하는 이중적 결과를 초래하게 된다.
1997년 이후 담론은, 부동산 전문가 집단에 의해 주로 생산되었으며, 내집마련이 투자·투기라는 의미와 분리되지 않고 투자를 삶의 필수적인 것으로 재현하면서 새롭게 변형된다. 과거 담론상의 내집마련이 저축의 성과를 안정적으로 실현하는 행위였다면 이제는 불확실성(risk)을 감수하는 행위로 변화했으며, 주택구입을 위한 대출은 특별한 유형의 부채로 재현되었다. 내집마련이 집을 구매할 여력이 없는 많은 이들에게까지 ʻ기회ʼ로 여겨졌다는 점에서 주택에 있어 ʻ사용가치 대 투자가치ʼ라는 이분법은 재고될 필요가 있다. 이처럼 욕망(desire)과 안전(security)의 구분이 불분명해진 현실에서 자산불평등은 더욱 심화되었고 실제 자산증식을 보장할 수 있는 주택구매 역시 소수에 불과했다. 그럼에도 불구하고 담론은 일부 중간계급 이상의 경험을 중심으로 자산축적을 위한 투자가 보편적인 것처럼 재현되었고, 주거는 공공적·집단적 차원이 아닌 내집마련 담론을 통해 개별적인 ʻ투자자ʼ로서 자산시장에 대한 접근의 문제로 논의되었다.
핵심어: 주택 담론, 주택 체제, 복지 체제, 주택 불평등, 비판적 담론분석, 자산기반 복지, 자가 소유, 자가소유 이데올로기, 발전주의, 신자유주의

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구배경 및 목적 1
• 제2절 선행연구 검토 및 이론적 관점 6
• (1) 선행연구 검토 6
• (2) 이론적 관점 10
• 제2장 연구대상 및 분석방법 32
• 제1절 분석대상의 선정 및 자료의 성격 32
• 제2절 분석방법 36
• 제3장 1970년대 이후 사회경제구조와 주택정책의 변화 44
• 제1절 1970-80년대 산업화 전략과 국가주도 아파트 건설 정책의도입 44
• 제2절 1980년대 말-1990년대 중반 시장화와 주택상품화의 확대 53
• 제3절 1997년 이후 신자유주의적 금융화와 주택담보대출의 증가 60
• 제4장 정책담론의 구조와 전략 69
• 제1절 근대화 기획과 발전주의 담론의 결합으로서의 주택정책 69
• 제2절 시장공공성 담론의 경합과 사적 재산권으로서의주택 관념의 강화 77
• 제3절 주택의 금융화, 탈규제, 시장효율성 담론의 등장 87
• 제4절 소결: 시기별 정책담론의 핵심 개념과 암묵적 가정 94
• 제5장 내집마련 담론을 통한 주체 만들기 101
• 제1절 집을 통한 자립과 근검절약 101
• (1) 근면한 노동, 저축, 근검절약이라는 윤리적 실천의 강조 101
• (2) 도덕적 비난의 대상으로서의 투기 111
• 제2절 욕망하는 소비자 만들기 118
• (1) 소비문화의 확장 속 욕망하는 소비자의 등장 118
• (2) 중산층 담론과 복지와 분배정의의 왜곡으로서의 내집마련 124
• 제3절 합리적 투자자로의 변형, 담론과 현실 132
• (1) 재테크로서의 내집마련과 투자 담론의 일상화 132
• (2) 투자 담론의 현실: 욕망과 안전 사이 142
• 제6장 결론: 요약 및 토론 150
• 참고문헌 157
• 부 록 175
• 국문초록 184
• ABSTRACT 188