참여와 협력의 거버넌스 : 서울시 주민참여예산제를 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In 2012, Seoul Metropolitan City has been the nation's final local government to introduce a participatory budget system despite of the past 10 years' of reluctant bureaucracy and allegedly 'size difficulties' with over 10 million population to embrace a participatory system in the city budget. To design the participatory budget as an institution, the civic groups based on Seoul, city council, and city government organized collective choice by intentional collaboration in order to pass Seoul Participatory Budget Operation Acts and to employ the higher degree of citizen power in the institutions than traditional showing - off participatory institution.
In the operational level of participatory budget, the participatory budget committee consists of 250 citizens who have been recruited by mostly randomization sampling to ensure representativeness of the city population. This committee appropriated not only decision-making for the 10% of discreet budget but also the operational process control within the range of Seoul Participatory Budget Operational Acts.
This study has undergone the Seoul Participatory Budget case study: i) along with IAD framework by E. Ostrom(1990) providing variables as physical/material condition, attributes of community, rules-in-use, action situations, actors, patterns of interaction, and outcomes, ii) the two forms of new governance(Newman, 2001), collaborative governance and participatory governance, have been identified to make the distinction of those properties(Ansell & Gash, 2007), iii) to investigate determinant factors to citizen participation in such case.
First, the analysis using IAD framework shows differences in the variables of two levels, collective choice level and operational level: Public goods versus common goods, eligible rules as former budget watch movement organizations and consensus rule versus city population rule and majority rule, unitary or homogeneous community versus adversary community, etc. These variables present to dependent variables some differences: actors, the patterns of interactions and outcomes('Seoul Participatory Budget Operational Acts' versus 'Budget Bill for the 2013, the impact to citizens, bureaucrats and communities).
Second, the properties of two types of governance are studied: collaborative governance is to be for the condition to make provision of public goods, the kind of participation is sharing(Scaff, 1975), using the mechanism of transformation of preference (consensus) by face-to-face communication so that the community could have the attributes of unitary democracy (Mansbridge, 1983). On the other hand, the operational level shows the narrow definition of participatory governance identified for this study with the attributes of adversary democracy(Mansbridge, 1983) such as the taking part(Scaff, 1975) of participation, to protect conflicting interests, using the mechanism of aggregation of preferences by majority rule (ballot) and the possibility of grassroots governance in terms of evolution toward networks.
Lastly, the determinant factors of citizen participation have been identified as meso factors such as rules-in-use and issues as the material conditions with macro factors of political climate for the collective choice level of collaborative governance. For the operational level, the trigger factor for the citizen participation should be the appropriable budget itself but the primary one is a micro factor as resources of each individual while meso factor of institutional neutral steering works in the institutions. The theoretical and institutional implications are followed.

국문 초록 (Abstract)

시민참여는 민주주의 이론과 실천에 있어 고전 시대부터 제시된 개념 이나 단기간 산업화로 발전 국가를 이룬 우리나라에서는 행정부 중심의 관청모형이 의사결정을 지배하면서 시민은 소외된 정책수혜자에 불과하였다. 지방자치제가 부활한 이후에도 지방정부란 중앙정부의 관료제와 대의제를 축소 이식한 것에 불과하며 외국 지방정부 사례의 주민참여 제도들이 거의 전무한 상태로 시작되어 전문가 중심의 참여 혹은 전시행정적인 참여제도 정도가 존재하는 실정이다. 2012년 조례를 제정하여 도입된 서울시의 주민참여예산제는 실질적인 참여가 이루어진 사례로 제도 설계 과정에서 조직간 협력에 의한 수평적 협의 과정을 보였고, 제도 운영기에는 인구대표성을 가진 일반 시민들로 구성된 위원회가 권한위임 받은 사업의 결정권을 행사하는 분권이 이루어졌다.
본 연구는 공통의 문제 해결을 위한 사회적 조정 방법이라는 거버넌스의 개념을 담아, 서울시 주민참여예산제를 설계했던 집합적 선택기와 제도가 운영되었던 시기를 협력이 일어난 공유적 참여(sharing)와 권한 참여(taking part)로 양분하고 이를 제도분석틀(IAD framework)의 각 요소를 사용하여 분석하였다. 참여관찰, 기록자료, 인터뷰 자료, 통계자료를 사용하여 상황을 재구성하고 시•공 맥락하에서 변수 규명을 시도하는 분석적 서술의 사례 연구이다.
시민사회-의회-정부 조직간의 네트워크가 작동하여 제도를 설계했던 집합적 선택기는 선행연구들에서 조직간의 의도적 협력을 추구하여 가시적 결과달성이라는 협력적 거버넌스의 틀로 접근이 용이하였다. 그러나 제도 운영기는 불특정 다수의 아마튜어로서의 일반 시민이 인구대표성을 가지고 실질적으로 참여하여 의사결정에 전권을 행사하는 권한위임을 경험하는 새로운 종류의 거버넌스라고 파악되어 기존의 네트워크로 설명될 수 없는 점을 감안, 본 연구에서는 시민참여 이론에서 추출한 참여의 속성들을 종합하여 참여 거버넌스라는 협의의 정의를 시도하고 각 특징을 제시하였다.
첫째, 제도분석틀의 물리적 속성, 규칙, 공동체 속성, 행위자, 행동, 상호작용의 패턴, 결과물의 요소를 사용하여 사례를 분석한 결과 물리적 속성이 공익을 추구하는 공공재 성격인가 혹은 개인의 이익 보호가 중요한 공유재 성격인가에 따라서 규칙 제정에 영향을 받고 공동체 기류가 달라지며 이에 따라 행동의 장 성격이 상이함을 알 수 있었다. 상호작용의 패턴에서 기대편익, 기대비용, 할인율 등의 검토를 통해 행위자들이 비조건부에서 조건부적인 전략을 사용하기 위해서 제도가 내재해야 할 유인구조를 살펴보았다.
둘째, 거버넌스의 유형에서 집합적 선택기의 거버넌스는 협력적 거버넌스의 특징을 다수 담고 있는데 비해, 제도 운영기는 네트워크로는 설명될 수 없는 의사결정권까지 실천하는 권한위임, 선호의 모음인 예산에 대한 투표, 인구대표성의 구현 등의 특징을 담고 있어 이를 상충적(adversary) 민주주의 이론에서 제시하는 속성을 담아 참여 거버넌스의 협의 정의를 시도하고 특징을 설명하였다. 일반시민이 단순 정책 수혜자가 아니라 거버넌스의 최대 자원이 될 수 있음을 강조하고, 조직 간 협력의 장이 마련되기 어려운 미약한 조직 기반을 가진 지방정부의 경우 일반시민이 거버넌스로 참여하여 대리인들의 제한된 합리성에 의한 소수 의사결정 및 지대추구 행위 문제를 보완하고 지속적인 조직화를 이루어 네트워크로 진화할 수 있음을 발견하였다.
셋째, 시민참여의 활성화와 제약 요인에서 집합적 선택기는 참여주권의 제도화라는 물리적 속성 자체가 중시적인 활성화 요인으로 작용하였다. 시민참여를 공약으로 표명한 단체장의 집권과 이를 우호적으로 대응하는 시의회의 의석구조 등 당시 공동체를 이루었던 거시적인 정치적 요인이 참여를 활성화 하는 요인으로 분석되었다. 그러나 주요 규칙이 되었던 거버넌스로의 입출입 자격에 있어 참여예산을 주창해 온 기존 예산감시운동 중심의 단체들, 의회, 정부 행위자로 제한하였으며 이는 공동목적을 추구하기 위해 동질성을 유지하는 필요한 규칙이었으되 일반시민의 참여는 제한하였으므로 일종의 제도적 제약 요인이 되었다. 제도 운영기는 예산이라는 매력적인 대상 이슈가 활성화 요인으로 촉발되나 제도를 벗어난 각 개인의 미시적인 자원 동원 능력이 가장 중요한 영향요인으로 파악 되었다. 본 제도에서 관찰 가능했던 성별•연령별•사회적 지위라는 자원의 차이는 운영기 참여 행동에 주요 영향요인이 되었다. 미시적인 개인간 자원의 차이로 일어나는 회의 독점 등의 현상을 방지하기 위해 인구 대표성을 담는 위윈회 구성 규칙 및 공정성 규칙 등 제도적 방향잡기로 중립화 할 수 있으므로 중시적인 제도적 요인이 미시적 자원요인과 함께 영향요인으로 제시되었다.
결론에서 공공재 공급을 추구하고 이해관계가 동질적인 공유적 참여의 경우에는 협력적 거버넌스 조건이 마련되며, 공유재 사용의 상충적 이해 관계의 상황에서는 권한과 대표성을 가진 참여 거버넌스 조건에 부합함을 이론적 함의로 제시하고, 상황에 맞는 적절한 민주적 제도 선택에 정책적 함의를 제공하며 주민참여예산제에 대한 실천적 제언을 하였다.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 5
• 제2장 이론적 • 제도적 배경 7
• 제1절 시민참여 7
• 1. 공공의사결정에 있어서의 시민참여 7
• 1) 시민참여의 정의 7
• 2) 시민참여의 영향요인 14
• 2. 시민참여에 대한 쟁점 19
• 1) 대의제와의 관계 19
• 2) 대표성과 전문성 22
• 제2절 거버넌스 25
• 1. 거버넌스의 개념과 유형 25
• 1) 거버넌스의 정의 25
• 2) 협력적 거버넌스: 조직 간 의도적 협력 추구 32
• 3) 참여 거버넌스: 일반 시민 다수의 실질적 참여 36
• 4) 협력적 거버넌스와 참여 거버넌스의 비교 42
• 2. 제도분석틀(IAD Framework) 52
• 1) 물리적 속성 55
• 2) 규칙 57
• 3) 공동체 속성 58
• 4) 행위자 60
• 5) 행동의 장 61
• 6) 상호작용의 패턴 63
• 7) 결과물 65
• 제3절 주민참여예산제 66
• 1. 참여예산 66
• 2. 서울시 주민참여예산제 75
• 1) 법령의 제정: 운영조례와 운영계획 77
• 2) 공모•수렴 87
• 3) 심의 98
• 4) 예산 반영 109
• 제3장 연구설계 113
• 제1절 분석의 틀 113
• 1. 분석틀의 구성 113
• 2. 분석 요소의 정의 115
• 제2절 자료수집 및 분석방법 125
• 1. 자료 수집 방법 125
• 2. 분석방법 128
• 제4장 서울시 주민참여예산제 사례분석 132
• 제1절 집합적 선택기의 거버넌스 132
• 1. 행동의 장으로의 영향요인 132
• 1) 물리적 속성 132
• 2) 규칙 135
• 3) 공동체 속성 141
• 2. 행동의 장 148
• 1) 행위자 148
• 2) 행동 154
• 3) 상호작용 패턴 및 전략 159
• 3. 결과물 172
• 제2절 제도 운영기의 거버넌스 180
• 1. 행동의 장으로의 영향요인 180
• 1) 물리적 속성 180
• 2) 운영규칙 181
• 3) 공동체 속성 184
• 2. 행동의 장 187
• 1) 행위자 188
• (1) 불특정 다수의 일반 시민: 인구 대표성 188
• (2) 지원협의회로 변환한 네트워크 194
• 2) 행동 196
• (1) 적극적 참여행동: 호선 및 분과위 발언 197
• (2) 소극적 참여행동: 출석과 사업선정 표결 206
• 3) 상호작용 패턴 및 전략 223
• 3. 결과물 236
• 제3절 분석의 종합 254
• 1. 제도분석틀로 본 주민참여예산제 254
• 2. 거버넌스의 유형 260
• 3. 시민참여의 제약 요인과 활성화 요인 265
• 제5장 결론 269
• 제1절 연구의 요약 269
• 제2절 연구의 함의 274
• 제3절 연구의 한계 291
• 참고문헌 292
• <부록 1> 운영조례에 대한 각 계의 의견서 305
• <부록 2> 심층 인터뷰 310
• ABSTRACT 330