「도시개발법」상 도시개발사업의 입법 개선방안 연구 = Legislative Improvement of Urban Development Project in the 「Urban Development Act」

국문 초록 (Abstract)

오늘날 도시개발사업은 ‘민간주도 개발사업’이 주가 되고 있고, 그 근거법으로는 ｢도시개발법｣이 대표적이라고 할 수 있다. ｢도시개발법｣은 ‘쾌적한 도시환경의 조성’과 ‘공공복리의 증진’을 입법목적으로 제정되었는바, 이는 결국 도시개발사업의 활성화 및 공공성으로 요약될 수 있다.
그런데 이러한 입법취지와는 달리 동법이 제정된 이래 약 15년이 지났지만 오늘날까지(2011년 기준) 도시개발사업이 완료된 구역은 22개에 불과할정도로 매우 미흡하고, 이마저도 2008년 이후에는 구역지정 및 사업시행이 감소하는 추세에 있어 그 실효성에 많은 문제점을 드러내고 있다.
구체적인 예로써, ｢도시개발법｣이 제정된 이래 대표적인 민간주도 개발사업인 ‘용산국제업무지구 개발사업’의 경우, 동 사업이 계획･발표될 즈음에 근거법인 ｢도시개발법｣은 사인의 공용수용 요건 완화, 도시개발사업 시행자에 대한 개발계획 변경 권한 부여 등 민간참여의 활성화를 위한 법률 개정이 이루어졌다. 그럼에도 지방자치단체의 역할 부재, 토지 소유자의 재산권 침해를 이유로 한 개발계획에 대한 취소소송 제기, 민간사업시행자의 사업성 악화로 인한 사업 철회 등의 총체적 문제점 속에 결국 용산국제업무지구 개발사업은 청산절차를 밟게 되면서 많은 법적 과제를 남기게 되었다.
이에 따라 도시개발사업의 활성화방안과 공공성 방안으로 구분하여 ｢도시개발법｣상의 민간 참여 방식을 전면 재검토할 필요가 있다.

｢도시개발법｣상 도시개발사업의 활성화 방안은 다음과 같다.
우선, 지방자치단체 중심의 사업 방안이다. 즉, 자기 지역의 실정에 맞는 도시개발계획을 수립할 수 있는 직접적인 계획고권이 인정되어야 하고, 자기 지역에 영향을 줄 수 있는 타 지역의 도시개발계획에 대하여 참여 및 조정 등의 간접적인 계획고권이 인정되어야 한다. 이 러한 도시개발계획고권은 도시개발계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량 하여야 한다는 형량명령 법리의 적용을 통한 제한이 있어야 한다.
이를 위하여 지방자치단체의 도시개발계획고권을 ｢지방자치법｣상 명문으로 인정하고, 현행 ｢도시개발법｣상 국가의 지정권한을 일부 축소하여 국가가 도시개발구역을 지정할 수 있도록 하는 규정을 특별시장･광역시장･도지사로 일원화하며, 현행 국토교통부 훈령으로 규율되어 있는 도시개발구역의 작성기준은 각 지방자치단체의 실정에 합당하게 도시개발조례에 의하여 규정하여야 할 것이다.
또한 주민의 의견청취 및 주민･지정권자･사업시행자･관계 전문가 등으로 구성된 협의체에 대하여 법적 효력 및 법적 지위를 부여하고, 도시계획위원회의 법적지구단위계획에 따른 도시개발구역 지정의 경우 행정절차의 간소화를 위하여 도시계획위원회의 심의 권한에 대한 법적 구속력을 강화하여 직･간접적 도시개발계획고권에 대한 형량명령 원리를 가능하게 하여야 한다.
둘째, ｢도시개발법｣의 입법체계의 정합성 확보 방안이다. 즉, ｢도시개발법｣의 수평적 입법체계의 정합성 확보를 위하여 ｢택지개발촉진법｣을 폐지하고 ｢도시개발법｣으로 흡수함으로써 도시개발사업뿐만 아니라 택지개발사업 역시 지방자치단체의 주도로 지역 특성에 맞는 개발사업이 이루어지는 것이 타당하다.
또한 ｢도시개발법｣의 수직적 입법체계의 정합성 확보를 위하여 ｢도시개발업무지침｣의 내용 중 도시개발사업을 실질적으로 규율하고 있는 내용은 삭제하고, 그 형식적 기준 및 대강의 내용은 ‘국토교통부령’으로 규율하며, 그 외 도시개발계획의 세부적 내용은 지방자치단체의 “도시개발조례”에 의하여 규율되어야 한다.

｢도시개발법｣상 도시개발사업의 공공성 방안은 다음과 같다.
｢도시개발법｣상 도시개발사업은 토지의 개발을 필연적으로 수반하는 사업으로서, ｢도시개발법｣은 토지이용계획 등에 따른 공용제한 및 사인의 공용수용제도를 규정하고 있다. 이러한 공용수용 및 공용제한에 관한 내용은 토지의 사유재산권성 및 공공성의 법적 성격으로 인한 갈등으로 말미암아 사적 이익과 공공의 이익에 대한 이익형량을 수반할 필요성을 갖게 된다.
이에 따라 ｢도시개발법｣상 공용제한에 관한 규정은 사회적 제약의 범위로 인정하되, 토지 및 건물에 대한 재산세 등의 감면, 도시개발구역 등에서 토지 등과 관련한 채무가 있는 경우 변제기간의 유예 및 필요 시 이차보전(利差補塡)의 재정적 지원 등의 정책적 결정으로서의 조정보상(Billigkeitsausgleich)을 하여야 한다.
또한 현행 ｢도시개발법｣에서 규정하고 있는 사인의 공용수용에 대한 동의 요건을 종전 (구)｢도시개발법｣(법률 제8376호, 2007.4.11, 일부개정) 이전으로 회귀하여 ‘토지 소유자 총수의 3분의 2 이상 동의’를 받도록 강화할 필요가 있다. 이 경우 계속적인 공익추구를 담보할 수 있는 법제도적 장치로서, 환매권의 도입 및 민간 사업시행자에게 개발부담금을 제외한 초과이익에 대하여 간접적 개발이익환수제도를 도입하여 난개발을 방지하여야 한다. 토지소유자의 경우 ｢개발이익환수에 관한 법률｣을 준용한 수익자부담금제의 도입을 통하여 피수용자에게 발생하는 개발이익을 환수하도록 하여야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Today’s urban development projects are led by private development projects, and the Urban Development Act has been one of the foundation. The Urban Development Act was established for the purpose of legislation of “developing pleasant urban environments” and “enhancing public welfare,” or can be summarized to be activation and publicness of urban development projects. Despite the intent of the Act, only 22 districts had been completed of the urban development projects (as of 2011) since the establishment of the Act, and furthermore, designation of districts and conduction of projects have been declined since 2008, indicating sufficient problems in the effectiveness of the Act. As for the development project of Yongsan International Service District, a representative private-led development project since the establishment of the Urban Development Act, the Act as the applicable act was revised for activation of private participation such as relaxation in requirements of expropriation of private man and authorization in adjustment of development plans for those who conduct the urban development projects when the project was planned and announced. However, the Yongsan International Service District Development Plan was canceled because of comprehensive problems such as absence of roles of local government, preparation of suits for canceling the plan due to the violation of property rights of the land owners, and withdrawal of business of private operators due to business aggravation, while sufficient legal problems remain.
In this context, the methods of private participation based on the Urban Development Act are needed for overall review by dividing into activation methods and publicness methods of the urban development projects.
Methods to activate urban development projects in the Act are as follows.
First, it is needed to present methods of business focusing on local governments. Direct Plasungshoheit with which urban development plans can be established appropriate for local case should be recognized, and indirect Plasungshoheit such as participation in and adjustment for other regions’ urban development plans that may affect the relevant region should be obtained. Such Plasungshoheit in urban development plans should be limited by application of Abwägungsgebot of legal principles in which the interest of those who are engaged in an urban development plan should be fairly compared not only between public and private profits but among public and private profits reciprocally. For doing it, the urban development Plasungshoheit of local governments should be recognized as the clear statement in the Local Government Act, and the authorization of the nation on the designation based on the Urban Development Act should be unified to be given to special metropolitan city mayor, metropolitan city mayors, and governors, and the criteria of preparation of urban development districts should be established by the ordinance of urban development apposite to the local government case. Also, it is needed to hear residents’ opinions and to grant legal force and status to the consultative group consisting of residents, designators, project operators, and relevant professionals, and, as for designation of urban development districts based on the plan for legal district unit of the City Planning Commission, it is needed to intensify the legal binding force of the Commission on the right to deliberate in order that the principle of Abwägungsgebot should be enabled on direct and indirect Plasungshoheit of urban development plans, for simplification of administrative procedures.
Second, the methods to secure the coherence of legislative system of the Urban Development Act. In order to secure the coherence of horizontal legislative system of the Urban Development Act, the Rental Housing Act should be abolished and be absorbed into the Urban Development Act in order that rental housing projects, as well as urban development project, should be led by local government in order for such projects to be conducted appropriate for local properties. In order to secure the coherence of vertical legislative system of the Urban Development, the content practically regulating urban development projects in the Guidance for urban development work should be omitted, the formal criteria and rough contents should be regulated by the decree of the Ministry of Land, Infrastructure and Transport, and other detailed contents of urban development projects should be regulated by the ordinances of urban development by local governments.
Methods to enhance publicness of urban development projects in the Urban Development Act are as follows.
Urban development projects in the Act are essentially accompanied by land development, and the Act regulates public restriction and expropriation of private man based on lad use plans. The public restriction and expropriation of private man are needed to be involved with profit-loss measurement on private and public profits because of conflicts from legal characteristics of private property right and publicness of land. Thus, the regulations on public restriction in the Act should be recognized as the range of social restrictions, but Billigkeitsausgleich as a decision in policies is needed such as tax cut in property tax on land and buildings, and suspension of repayment period and financial support of interest subsidy when necessary in case of debts related to land in the urban development district. Also, the agreement requirements on expropriation of private man established by the existing Urban Development Act should be returned to the previous Urban Development Act (Act No.8376, April 11 of 2007, partially revised), needing intensification to require “agreements of more than two thirds of the total number of land owners.” In this case, as a device of legal system to secure promotion of consistent public interest, the right of repurchase and indirect system of redemption of development on excess profit except for development charge for private project operators should be introduced in order to prevent thoughtless development. For land owners, a system of payment by beneficiary applied with the law about redemption of development profit should be introduced in order to redeem development profit of the expropriated.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 3
• 제2장 ｢도시개발법｣의 입법개선방안을 위한 이론적 기초 6
• 제1절 도시개발사업의 개념 및 주요 내용 6
• 1. 도시개발사업의 개념 및 변천 6
• 1.1 도시개발사업의 개념 6
• 1.2 도시개발사업의 변천 6
• 2. ｢도시개발법｣상 도시개발사업의 주요 내용 9
• 2.1 ｢도시개발법｣상 도시개발사업의 의의 9
• 2.2 ｢도시개발법｣의 개정 연혁 10
• 2.3 ｢도시개발법｣상 도시개발사업의 구성 12
• 제2절 ｢도시개발법｣상 도시개발사업의 현황 및 법적 문제점 21
• 1. ｢도시개발법｣상 도시개발사업의 현황 21
• 1.1 부산 일광지구 도시개발사업 21
• 1.2 전주 서부신시가지 도시개발사업 22
• 1.3 용산국제업무지구 도시개발사업 23
• 2. ｢도시개발법｣상 도시개발사업의 법적 문제점 24
• 제3절 외국의 도시개발사업 검토 및 시사점 26
• 1. 독 일 26
• 2. 프랑스 28
• 3. 영 국 29
• 4. 미 국 30
• 5. 일 본 31
• 6. 시사점 33
• 제4절 ｢도시개발법｣상 도시개발사업의 법적 쟁점 34
• 1. ｢도시개발법｣상 지방자치단체의 계획고권과 형량명령 35
• 2. ｢도시개발법｣상 공용제한 및 사인의 공용수용에 대한 공공성 35
• 3. ｢도시개발법｣의 입법체계의 정합성 36
• 제3장 ｢도시개발법｣상 지방자치단체의 계획고권과 형량명령 38
• 제1절 행정계획의 법리 39
• 1. 행정계획의 내용 39
• 1.1 계획재량 40
• 1.2 계획고권 42
• 1.3 형량명령 45
• 2. 행정계획으로서 ｢도시개발법｣상 도시개발계획 48
• 제2절 도시개발계획에 대한 지방자치단체의 계획고권 49
• 1. 도시개발사업과 지방자치단체의 계획고권 50
• 1.1 ｢지방자치법｣상 지방자치단체사무와 계획고권 50
• 1.2 ｢도시개발법｣상 도시개발사업과 지방자치단체의 계획고권 52
• 2. 지방자치단체의 도시개발계획고권 침해 59
• 2.1 도시개발계획수립권한에 대한 전권한성 침해 60
• 2.2 도시개발계획수립권한에 대한 자기책임성 침해 60
• 3. 도시개발계획에 대한 지방자치단체의 계획고권 보장 61
• 3.1 ｢지방자치법｣상 도시개발사업의 명문화 62
• 3.2 도시개발계획에 대한 지방자치단체의 권한 보장 62
• 제3절 도시개발계획에 대한 형량명령 64
• 1. 도시개발계획에 대한 형량명령의 문제 65
• 1.1 도시개발계획의 내용과 형량명령 65
• 1.2 도시개발계획의 수립과 형량명령 66
• 2. 도시개발계획에 대한 정당한 형량명령 68
• 제4장 ｢도시개발법｣상 공용제한 및 사인의 공용수용에 대한 공공성 70
• 제1절 공공성의 법적 함의 71
• 1. 공공성과 공공필요의 관계 71
• 2. 공공필요 원칙의 요소 72
• 2.1 공공성(공익성) 73
• 2.2 필요성 73
• 2.3 비례의 원칙 74
• 3. 공공필요에 대한 공공성 확보 75
• 4. 소 결 76
• 제2절 ｢도시개발법｣상 공용제한과 공공성 77
• 1. 공용제한의 내용 77
• 1.1 경계이론과 분리이론 78
• 1.2 경계이론과 분리이론의 도입 여부 83
• 2. 도시개발법상 공용제한의 내용 및 문제점 89
• 3. 도시개발법상 공용제한에 대한 공공성 제고방안 90
• 제3절 ｢도시개발법｣상 사인의 공용수용과 공공성 92
• 1. 사인의 공용수용에 관한 내용 92
• 2. ｢도시개발법｣상 사인의 공용수용 94
• 3. ｢도시개발법｣상 사인의 공용수용에 관한 문제점 97
• 4. ｢도시개발법｣상 사인의 공용수용에 대한 공공성 제고 방안 99
• 4.1 공공필요 원칙의 엄격 적용 99
• 4.2 계속적 공익실현을 위한 보장 101
• 제5장 ｢도시개발법｣의 입법체계의 정합성 111
• 제1절 입법체계의 정합성 111
• 1. 입법체계 정합성의 유형 113
• 1.1 수평적 정합성의 원칙 113
• 1.2 수직적 정합성의 원칙 113
• 2. 입법체계의 정합성 확보를 위한 입법의 원칙 114
• 2.1 사안 적합성 원칙 115
• 2.2 포괄적 위임입법 금지의 원칙 115
• 3. 도시개발법제의 입법체계 및 입법정합성 117
• 3.1 도시개발법제의 입법체계 117
• 3.2 도시개발법제의 입법체계의 정합성 118
• 제2절 ｢도시개발법｣과 ｢택지개발촉진법｣의 입법체계의 수평적 정합성 119
• 1. ｢택지개발촉진법｣의 입법 체계 119
• 1.1 ｢택지개발촉진법｣의 입법 내용 119
• 1.2 ｢도시개발법｣의 입법체계와의 비교 126
• 2. ｢도시개발법｣과 ｢택지개발촉진법｣과의 입법중복 128
• 2.1 입법체계의 정합성 위배 128
• 2.2 입법의 원칙 위배 129
• 3. ｢도시개발법｣과 ｢택지개발촉진법｣의 입법체계의 정합성 확보 방안 131
• 3.1 제1안 132
• 3.2 제2안 132
• 3.3 검 토 133
• 제3절 ｢도시개발법｣과 ｢도시개발업무지침｣의 입법체계의 수직적 정합성 133
• 1. ｢도시개발법｣과 ｢도시개발업무지침｣의 입법체계 133
• 2. ｢도시개발법｣과 ｢도시개발업무지침｣의 입법체계의 정합성 확보 방안 136
• 제6장 결 론 138
• 참고문헌 142
• Abstract 148