9/11테러와 미국의 정보실패 연구 : 정보문화모델을 중심으로 = A Study on the 9/11 Terrorist Attacks and US Intelligence Failures : An Analysis Based on the Intelligence Culture Model

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This thesis is written as an effort to establish the study of intelligence failure as a critical component of national intelligence studies. The phenomenon of intelligence failure is inherently different from that of diplomatic or market failure. That's why it is necessary for any meaningful study of intelligence failure to incorporate a sound understanding of the inner dynamics of intelligence organizations as well as the nature of intelligence activities. In this context, this study proposes ‘the intelligence culture model’ as a new analytic tool in order to serve the purpose mentioned above. The key concepts of this approach is the intelligence leadership and the intelligence culture. The latter is a subset of strategic culture. This theoretical model posits that three independent variables - (1) intelligence chief's relationship with the President, (2) his level of experience in the intelligence field, and (3) his relationship with directorate of operations will decide the level of intelligence leadership, which in turn will have an impact upon the degree of dysfunctional intelligence culture. The corollary is that the higher the degree of dysfunctional culture, the weaker the capabilities. Finally, the probability of intelligence failure increases as dysfunctional culture spreads while capabilities weakens at the same time.
This study, which applies the new methodology to the case of 9/11, concludes that an intelligence failure had been inevitable. The quality of intelligence leadership had been rapidly deteriorating and accordingly, dysfunctional culture had taken firm roots in the intelligence community during 10 years leading up to July of 1997 when Deutch resigned as Director, handing over the reins to Tenet. Despite that the quality of intelligence leadership had been recovered to some extent, the curve of intelligence culture had made an U-shaped rather than the ideal V-shaped turn due to the inertia caused by the accumulation of dysfunctional culture. In addition, it is also noted as an important factor that the humint capabilities had plummeted to the lowest level right before and after the 9/11 due to their high vulnerability to the effects of dysfunctional culture and their nature as a form of long-term investment. Furthermore, this study closely examines the trajectory of intelligence leadership and culture since the 9/11 with a view to analyzing the rare case of consecutive occurrence of major intelligence failures. This analysis finds that at first, the intelligence leadership had strengthened for a short period due to the heightened patriotic sentiments right after the national emergency situation. The intelligence leadership, however, was quickly eroded by the phenomenon of the politicization of intelligence, subsequently overwhelming the improving intelligence culture and distorting the intelligence capabilities. That is how the Iraq WMD fiasco had developed.
In conclusion, this study, based on its findings, suggests some ideas on how to minimize the probability of occurrence of intelligence failure: (1) the President should exercise meticulous deliberation in the selection of the leader of the intelligence community, (2) both the President and the intelligence leader should understand the peculiarity of the intelligence culture and the sensitivities of the humint activities as well, and (3) the two should exercise extreme caution not to cause the politicization of intelligence by either misperception or mismanagement of the sensitive relationship between intelligence and policy, and finally (4) intelligence capabilities should be innovatively reinvented for the preemptive response to the new types of threats.

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 정보실패 연구를 국가정보학의 중요 분야로 체계화하기 위한 노력의 일환으로 이루어졌다. 정보실패는 외교실패나 시장실패와는 본질적으로 다른데 이 현상에 대한 의미 있는 분석을 위해서는 우선 정보활동의 본질과 정보기관 내부 다이내믹스에 대한 이해를 바탕으로 해야 할 것이다. 이런 맥락에서 본 논문은 정보실패에 대한 기존의 분석틀을 검토한 후 정보기관 특성에 맞는 새로운 모델로서 정보문화모델을 제시하고자 한다.
이 모델의 핵심 개념인 정보문화는 전략문화의 하위 개념이다. 이 이론은 3대 독립변수(정보책임자의 대통령과의 관계, 정보업무에 대한 사전 경험·지식 정도 그리고 공작부서와의 관계)가 정보리더십의 수준에 영향을 미쳐 정보문화의 순기능성과 역기능성 정도를 결정한다는 것이다. 정보문화의 역기능성은 정보역량에 악영향을 미치게 되는데 이 역기능성이 강화되게 되면 정보역량은 약화되고 결국 정보실패가 발생할 가능성이 높아진다는 것이 가설의 핵심 내용이다.
본 연구는 9/11 정보실패 사례를 정보문화모델로 분석한 결과, 9/11까지 정보리더십이 급강하하는 동시에 정보문화의 역기능성이 강화되었음을 밝히고 있다. 특히, 1997년 7월 도이치 부장이 사임하고 테넷 부장이 취임함으로써 정보리더십이 다소 회복되지만 그 이전 10년간 꾸준히 하락하던 정보리더십에 의해 정보문화의 역기능성이 누적되었고 이와 같은 역기능성의 타성으로 인해 정보문화가 바로 V자 반등을 하지 못하고 U자 반등을 하는 등 2001년 9월 11일까지 정보문화가 지속 하강함으로써 9/11 정보실패를 예방하지 못했다고 결론짓고 있다. 특히, 가장 선제적인 정보기법인 휴민트 활동이 역기능적 정보문화에 가장 취약할 뿐만 아니라 장기투자적 특성으로 인해 9/11 당시는 물론 그 이후까지도 여전히 휴민트 역량이 바닥권에 머물러 있었던 현상을 정보실패의 중요한 요인으로 주목하고 있다.
본고는 또한 9/11 정보실패 직후 거의 연이어 발생한 이라크 WMD 정보실패를 분석하기 위해 9/11 직후 정보리더십과 정보문화의 변화 궤적을 추적하고 있다. 먼저 국가위기상황의 발생으로 애국적 분위기가 고조됨에 따라 테넷의 정보리더십은 일시적으로 강화된다. 그러나 9/11이 부시 대통령과 테넷 부장에게 미친 개인적 충격으로 인해 정보의 정치화 현상이 발생하면서 정보리더십은 빠르게 훼손되었다. 이에 따라 순기능적 정보문화는 압도되었으며 관료주의적 역기능성이 다시 나타나게 되었다. 그 결과 정보역량이 왜곡됨으로써 이라크 WMD 정보판단 실패가 발생한 것으로 분석하고 있다.
본 연구는 9/11 정보실패와 연이은 이라크 WMD 정보판단 실패 사례연구를 통해 얻은 교훈을 토대로 정보실패를 최소화하기 위한 시사점을 제시하고 있다. 즉, 정보실패를 최소화하기 위해서는 첫째, 대통령이 정보책임자를 임명하는데 신중을 기하는 것이 무엇보다도 중요하며 둘째, 대통령과 정보책임자가 정보문화의 고유성과 휴민트의 민감성을 이해해야하며 셋째, 정보와 정책 간 미묘한 관계를 오인 또는 왜곡함으로써 정보의 정치화와 같은 해로운 현상이 발생하지 않도록 노력해야한다. 끝으로 새로운 형태의 위협에 선제적으로 대응하기 위해 정보역량을 창의적으로 혁신시켜야함을 강조하고 있다.

목차 (Table of Contents)

• 국문초록
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 문제제기 및 연구목적 = 1
• 제2절 연구범위 및 연구방법 = 5
• 1. 연구범위 = 5
• 2. 연구방법 = 8
• 제3절 선행연구 검토 = 13
• 1. 정보실패에 대한 선행연구 = 13
• 2. 9/11 정보실패에 대한 선행연구 = 23
• 제2장 분석의 틀: 정보문화모델 = 32
• 제1절 이론적 연원 = 32
• 제2절 가설과 모형 = 35
• 제3절 모델의 구성요소 = 37
• 1. 정보책임자와 정보리더십 = 37
• 2. 정보문화 = 41
• 3. 정보역량 = 44
• 제3장 CIA 부장의 정보리더십 추락(9/11까지) = 56
• 제1절 CIA 부장의 정보리더십 분석 = 56
• 1. 터너 부장 = 56
• 2. 케이시 부장 = 60
• 3. 웹스터 부장 = 65
• 4. 게이츠 부장 = 69
• 5. 울시 부장 = 73
• 6. 도이치 부장 = 79
• 7. 테넷 부장 = 87
• 제2절 CIA 부장의 정보리더십 평가 = 93
• 1. 대통령과의 관계 = 94
• 2. 사전 경험·지식 = 96
• 3. 공작부서와의 관계 = 98
• 제3절 소결론 = 101
• 제4장 CIA 정보문화의 역기능성 심화(9/11까지) = 103
• 제1절 CIA 정보문화의 특징 분석 = 103
• 1. 정서적 차원 = 104
• 2. 정보적 차원 = 107
• 3. 분석문화 비교: CIA DI와 국무부 INR = 112
• 제2절 CIA 정보문화의 추세 분석 = 116
• 1. 테넷 부장 이전 = 116
• 2. 테넷 부장 재임(취임에서 9/11까지) = 121
• 제3절 소결론 = 126
• 제5장 CIA 정보역량의 약화(9/11까지) = 129
• 제1절 정보수집 역량 = 129
• 제2절 비밀공작 역량 = 139
• 제3절 정보분석 역량 = 144
• 제4절 대외협력 역량 = 150
• 1. FBI 정보공유 = 150
• 2. 모사드 정보협력 = 154
• 제5절 소결론 = 160
• 1. 휴민트/비밀공작: 위험회피주의 = 160
• 2. 분석/협력/기술정보: 책임회피주의, 폐쇄주의 = 162
• 3. 9/11 정보실패에 대한 정보문화모델 분석 = 163
• 제6장 9/11 정보실패 직후 정보의 정치화 = 165
• 제1절 9/11 직후 변화 = 165
• 1. 테넷의 정보리더십 = 165
• 2. CIA 정보문화 = 169
• 3. CIA 정보역량 = 174
• 제2절 정보의 정치화 = 180
• 제3절 소결론 = 188
• 제7장 결론 = 193
• 제1절 요약 = 193
• 제2절 시사점 = 195
• 1. 휴민트 활동의 민감성 = 195
• 2. 정보 =정책 관계의 중요성 = 197
• 3. 정보역량의 창의적 혁신 = 199
• 참고문헌 = 202
• 부록 1. 9/11 당시 CIA 공작부서 조직 = 210
• 2. 9/11 당시 알 카에다 조직 특성과 역량 = 220
• ABSTRACT