讓渡所得稅가 住宅價格에 미친 效果分析 및 向後 改編方案에 관한 硏究 = (A) study on the effect analysis of capital gains tax on housing prices and its reform

국문 초록 (Abstract)

우리나라는 1960년대와 1970년대를 지나면서 경제개발 5개년 계획의 성공적 추진을 계기로 급속도로 공업화․도시화를 경험하였다. 이 과정에서 농촌인구의 도시유입과 출산증가로 서울 등 대도시를 중심으로 인구 집중이 이루어지면서 1970년대 말부터 주택부족이 사회문제로 대두되었다. 도시의 한정된 생활공간에 갑작스런 인구증가는 주택수급의 불균형을 초래했으며, 그 결과 주택가격이 1970년대 말부터 상승하기 시작했다.
1980년대 상반기 정부의 규제정책 덕택으로 주택가격은 안정세를 회복했으나 1980년대 말부터 경기활황으로 다시 상승세를 시현했다. 정부는 다시 규제를 강화했고, 그 결과 1990년대 상반기 들어 안정을 되찾았다. 1997년 외환위기가 닥치면서 경제는 침체되었고, 주택가격도 급격한 하락세를 보였다. 정부는 경기부양을 위해 적극 지원과 함께 각종 규제를 완화했으며, 2000년대 초반 경기가 회복되고 주택가격도 안정세를 되찾았다.
2001년 말부터는 서울 강남지역을 중심으로 주택가격 상승조짐이 다시 보이기 시작하여 점차 수도권으로 확산되었다. 이에 정부는 가격안정을 위해 각종 정책수단을 강구했으나 상승세는 지속되었다. 2008년 세계금융위기의 여파로 상승세가 멈추었으며, 계속된 경기침체에 따라 하락세로 반전되고 있다. 이제 정부는 경기부양을 위해 각종 규제를 완화하고 있다.
주택가격은 1975년 이후 현재(2012년)까지 각각 3차례에 걸쳐 급격한 상승세와 안정(하락)세를 시현했다. 상승세는 1970년대 말부터 3~4년간, 1988년 말부터 3~4년간, 2001년 말부터 7~8년간 3차례였다. 이 과정에서 특히 문제된 것은 주택투기로, 당초 개발예정지를 둘러싸고 시작된 부동산 투기가 1970년대 말부터 주택으로까지 확대되었다. 이후 두 차례에 걸친 주택가격 상승기에 투기가 만연하면서 가격상승을 심화시키는 요인으로 작용했다.
정부는 투기를 망국병의 하나로 지목하면서 투기차단을 통한 주택가격 안정을 위해 오랫동안 노력해 왔다. 이 과정에서 정책조세로서 중추적 역할을 해온 것이 양도소득세였다. 양도소득세는 1975년 정식세목으로 도입된 이후 주택시장 안정을 위한 정책조세로서 때로는 투기억제를 위해 때로는 경기부양을 위해 적극 활용되어 왔던 것이다.
정부의 입장에서는 주택가격 안정이 국민의 주거생활에 미치는 영향이 크며, 조세기능이 재정수요조달과 함께 경제정책적 역할도 중요하기 때문에 양도소득세를 정책수단으로 활용해 온 불가피한 측면이 있다고 인정된다. 다만, 오랫동안 정책조세로 활용해온 양도소득세가 정부가 의도한 대로 실제 효과가 있었는지를 검증해 볼 필요는 있다. 이를 통해 향후 양도소득세의 운영방향을 결정해야 할 것이기 때문이다.
이러한 관점에서 본 논문에서 연구자는 1975년부터 2010년까지 약 35년간 주택시장 안정을 위해 정부가 운영해 온 양도소득세의 정책적 효과를 이론 및 실증적 측면에서 분석하고 검증했다.
우선, 이론적 측면에서 양도소득세 운영은 단기적으로는 어느 정도 정책효과가 인정되나 장기적으로는 정책효과가 없었으며, 오히려 가격변동을 심화시켰던 것으로 평가된다. 지난 35년간 주택가격은 세 차례 급등세를 보였고 이를 이어주는 기간은 안정세를 보였는데, 이 과정에서 정부는 대증적(對症的) 정책을 시행했다.
첫째, 1970년대 말부터 주택가격 상승세가 시작되었는데, 정부가 고급주택 비과세 제외, 기본세율 인상 등으로 과세를 강화하자 1980년대 상반기 주택가격은 안정되었다. 이는 부작용도 초래하게 되었는데, 주택경기를 냉각시켜 공급부족을 심화시키고 1980년대 말 경기호황과 결부되면서 가격급등세로 이어지게 된다.
둘째, 1980년대 말의 가격급등세에 정부가 주택공급 확대, 세율인상, 및 비과세범위 축소 등으로 과세를 강화하자 1990년 이후 주택가격은 다시 안정을 회복했다. 1997년 외환위기의 충격으로 가격이 급락하자 이전의 규제강화가 하락을 심화시키는 요인이 되었다.
셋째, 1997년 이후 경기부양을 위해 정부는 주택사업 지원과 함께 세율인하, 비과세․감면확대 등 규제완화 조치를 취했고, 이에 경제가 활력을 되찾고 주택가격도 안정세를 회복했다. 하지만, 이번에도 각종 규제완화가 2003년 이후 가격상승세를 부채질하는 요인이 되었다.
넷째, 2003년 이후 주택가격 급등세에 정부는 10.29 대책 및 8.31 조치를 통해 다주택자 중과세, 비과세 요건강화 및 실거래가액 과세 등으로 과세를 강화했다. 이에 불구하고 가격 급등세는 한동안 지속되었다가 2008년 금융위기 이후 주택가격은 하락세로 반전되었다. 이전에 시행되었던 각종 규제가 오히려 가격하락을 심화시키고 있는 실정이다.
그동안 정부의 양도소득세 정책은 주택가격 변동에 따라 대증요법적(對症療法的)으로 변동해 왔으며, 그 효과를 돌아보면 단기적으로는 주택가격 안정에 기여하였지만 경제국면이 전환되는 경우에는 가격변동을 오히려 심화시킨 것으로 보인다. 즉 경기호황과 주택가격 상승기에 도입된 규제강화정책이 경기가 하향국면으로 전환된 경우에도 영향을 미쳐 가격하락을 가속화시키고, 반면 경기침체기에 도입된 규제완화가 경기가 호황국면에 접어든 경우에 가격상승을 심화시켰다는 것이다.
위의 역사(이론)적 분석은 시계열 데이터를 활용한 실증(통계)분석과 그 결과에 있어 일치한다. 실증분석에 의하면, 양도소득세 실효세율 변동은 유의확률 5% 수준에서 주택가격 변동과 1년의 시차를 갖고 負(-)의 유의한 관계를 갖는 것으로 나타났다. 즉 세율인상, 비과세ㆍ감면 축소, 1세대 1주택 비과세 요건강화 등 양도소득세 강화정책이 실효세율을 높이고 주택가격의 상승세를 낮추는데 기여한 것으로 나타났다. 이러한 실증분석 결과는 이론분석과 같이 주택가격 안정을 위한 정부정책이 단기적으로 효과적임을 의미하는 것이지만, 동시에 경제국면이 바뀌는 경우에는 가격하락을 가속화 시킬 수 있음을 의미한다. 즉 가격상승기에 도입된 규제강화가 경제국면이 전환된 하락기에도 負(-)의 효력을 지속하여 주택가격 하락을 오히려 심화시키고 가격안정을 해칠 수 있다는 것이다.
이와 같은 정부정책의 장기적 효과가 부정적인 이유는 양도소득세 정책수단이 갖는 제도변경에 따른 정책효과가 경기 국면전환 이후에도 지속되기 때문이다. 여기에 정부정책에 수반하는 동결효과와 시차효과까지 감안한다면 단기적 정책효과는 반감되고 장기적으로 가격변동의 악순환에 미치는 부작용은 더욱 클 것으로 판단된다.
앞으로 정부는 주택시장 안정 기능을 시장에 맡기고, 양도소득세제가 자본과세라는 본질에 충실하게 운영할 수 있도록 새로운 시각을 갖고 세제의 기본 틀을 다시 짜야하며, 현행 규정을 합리화하는 작업을 병행해야 한다. 현행 양도소득세 과세체계를 개편함에 있어 자본과세라는 본질적 입장에서 세제를 운영해 온 선진 외국의 사례를 참고할 필요가 있다.
미국, 일본 등 선진외국의 자본이득 과세제도는 기본적으로 일시적ㆍ우발적 소득에 대한 자본과세란 측면에서 세법을 마련하고 있고, 원칙적으로 모든 자본이득을 과세대상에 포함시키면서 경상소득에 비해 세부담을 완화하며, 특히 주택의 양도소득에 대해서는 특례를 두어 세부담을 더욱 낮추고 있다.
우리의 양도소득세제는 자본과세로서 본연의 기능에 맞게 개편되어야 한다. 이를 위해 선진 외국의 자본이득과세 제도변화의 흐름과 그동안의 선행연구를 참고하여 우리나라의 구체적인 양도소득세 개편방안을 제시하면 다음과 같다.
첫째, 1세대 1주택에 대한 비과세제도는 과세의 형평성을 침해하고, 주택시장의 효율성을 저해하며, 조세회피유인을 제공하여 탈세를 조장하고, 세법체계를 복잡하게 하는 등 문제점이 많으므로 이를 폐지하고 일정한 거주요건 하에 소득공제제도로 전환하는 것이 바람직하다. 이 경우 공제기한을 2년으로 하고, 공제한도금액은 3억원 수준이 적정할 것이다.
둘째, 지난 참여정부에서 투기억제를 위해 도입하여 2012년까지 한시적으로 시행이 보류되고 있는 다주택자 및 비사업용토지에 대한 중과세 규정은 지나치게 세율이 높아 징벌적 성격이 강하고 반시장적이므로 전면 폐지해야 한다.
셋째, 현행 양도소득세제의 세율체계가 매우 복잡한 구조를 이루고 있는데, 이를 단순화해야 한다. 1세대 다주택자에 대한 중과세 규정을 전면 폐지하고, 자본이득의 일종인 양도소득이 통상소득보다 중과되지 않도록 원칙적으로 일반세율을 적용하고 장기거래에 대해서는 낮은 특례세율을 적용하는 것이 타당하다. 주택 외의 부동산이나 주식 등의 양도소득에 대해서도 같은 기준의 통합된 세율체계가 적용되어야 한다.
넷째, 장기보유특별공제는 보유기간 3년 미만인 경우에도 보유기간에 비례하는 공제율을 허용해야 하고, 보유기간 10년 이상인 경우에는 10년 이상과 20년 이상으로 최소 2단계 구간을 설정하여 공제율을 달리해야 한다. 또한 1세대 1주택과 그 외의 경우를 단일 공제율체계로 통합해야 한다.
다섯째, 과세표준 계산에 있어 부동산 등의 양도에서 발생한 양도차익(損)은 주식 등의 양도에서 발생한 양도차익(損)과의 통산을 허용해야 한다. 주택 등 부동산 양도에 따른 결손금도 통상소득의 경우처럼 10년 동안 이월공제를 허용해야 한다.
여섯째, 조세특례제한법상의 감면제도는 지나치게 광범위하게 설정되어 있어 원칙적으로 폐지하되, 꼭 필요한 경우에는 과세이연제도를 활용하는 방안을 강구할 필요성이 있다.
마지막으로 포괄적 소득개념의 관점에서 양도소득세 과세대상을 확대해야 한다. 선진 외국의 경우처럼 서화ㆍ골동품부터 파생금융상품 등 금융자산까지 폭넓게 과세대상에 포함시키고 이를 포괄하는 양도소득세 과세체계를 새롭게 짤 필요가 있다.
이상과 같이 향후 개편방안을 마련하고 새롭게 규정을 정비하는 작업은 논점이 많고 이해관계가 많이 대립할 수 있기 때문에 결코 쉬운 일이 아닐 것이다. 장기적인 안목과 지속적인 노력이 필요하다. 이제까지 누적된 이 분야의 선행연구를 바탕으로 선진 외국의 운영사례를 참고하면서 꾸준히 분야별 개편방안을 연구하고 발표해야 한다. 이러한 노력이 집적되는 과정을 통하여 우리나라 양도소득세제는 새로운 입법적 틀로 바뀌어 지고 선진외국처럼 합리적인 세제로 정비가 이루어지게 될 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구목적 1
• 제2절 연구대상 및 연구방법 3
• 제3절 선행연구와의 차이 5
• 제2장 양도소득세의 이론적 고찰 7
• 제1절 양도소득세의 개요 7
• 1. 양도소득의 개념 7
• 2. 양도소득에 대한 과세이론 8
• 3. 양도소득의 특징 14
• 4. 양도소득세의 입법형태 19
• 제2절 외국의 양도소득세제 22
• 1. 미국 22
• 2. 영국 28
• 3. 프랑스 33
• 4. 일본 36
• 5. 요약 42
• 제3장 우리나라 양도소득세제의 과세개요와 운영현황 46
• 제1절 양도소득세제의 도입경위와 변천 46
• 1. 개요 46
• 2. 주요 항목 변천 50
• 3. 요약 57
• 제2절 우리나라 양도소득세제제 개관 및 운영현황 60
• 1. 과세대상 60
• 2. 세액계산 체계 63
• 3. 1세대 1주택에 대한 비과세 71
• 4. 다주택자에 대한 중과세 76
• 5. 우리나라 양도소득세제 운영현황 78
• 제3절 선행연구에서 우리나라 양도소득세제 평가 86
• 1. 양도소득세제 운영에 대한 기본시각 86
• 2. 향후 개편방향 제안 88
• 제4장 주택시장 안정을 위한 양도소득세제의 역할과 기능 93
• 제1절 주택문제의 변화와 주택시장 안정의 필요성 93
• 1. 주택문제의 본질과 변화 93
• 2. 주택시장 불안정의 원인과 폐해 96
• 제2절 주택시장 안정을 위한 정부정책 유형과 변천 111
• 1. 정부정책 유형 111
• 2. 주택가격의 변동추이와 정부정책의 변천 125
• 제3절 주택시장 안정을 위한 정책조세로서 양도소득세의
• 기능과 역할 137
• 1. 주택시장 안정을 위한 양도소득세제의 활용수단 137
• 2. 주택시장 안정을 위한 양도소득세제의 역할변천 144
• 제5장 주택시장 안정을 위한 양도소득세제의 효과분석 152
• 제1절 정책조세로서 양도소득세제의 이론적 효과분석 152
• 1. 양도소득세의 기능에 대한 이론 152
• 2. 주택정책의 전달경로 : 정책의 시차(time lag)문제 156
• 3. 양도소득세 정책에 대한 이론적 평가 160
• 제2절 양도소득세제가 주택가격에 미친 영향 실증분석 183
• 1. 연구모형 및 자료현황 183
• 2. 시계열자료의 안정성 검정 및 자료의 안정화 188
• 3. 실증분석의 결과 197
• 4. 소결론 212
• 제6장 양도소득세제의 효과분석 요약 및 향후 개편방안 215
• 제1절 효과분석 요약 215
• 제2절 양도소득세제의 향후 개편방안 218
• 1. 기본방향 218
• 2. 구체적 개편방안 222
• 3. 소결론 243
• 제7장 결 론 : 요약 및 연구의 한계 245
• 1. 연구결과 요약 245
• 2. 연구의 한계 254
• 참고문헌 256
• ABSTRACT 266