지방자치단체의 민간위탁 조례에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

행정서비스에 대한 국민의 요구가 양적ㆍ질적으로 증대되고, 그 업무수행에 있어서도 전문적이고 다양한 능력이 필요하게 됨에 따라 행정서비스를 제공하는 방식도 다양해지고 있는바, 그 방법의 하나로 행정기관이 최종적인 책임과 비용부담 의무는 유보하되 민간의 기술과 능력을 활용하여 행정서비스를 제공하도록 하는 민간위탁이 주목을 받고 있다.
본 연구에서는 현실에서 많이 활용되고 있는 이 제도에 관하여 살펴보되, 현행 법령과 조례에 나타난 규정을 중심으로 그 의미를 분석해보고 문제점등을 파악해보고자 한다. 먼저, 민간위탁의 대상이 되는 업무가 어떠한 것인지에 대해서는 「정부조직법」, 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」및 「지방자치법」에 나타난 ‘국민의 권리ㆍ의무와 직접 관계되지 않는 사무’라는 ‘비권력적 사무’의 개념을 중심으로 살펴보고, 이는 불확정개념으로서 현실에 있어서 구체적인 규준이 되지 못한다는 비판에도 불구하고, ‘공권력적인 행정업무’를 수행할 권한은 국민에 대한 책임을 지는 행정기관과 공무원에게 있다는 점에서 ‘비권력적 사무’라는 민간위탁의 요건이 여전히 유효한 기준임을 확인한다.
한편, 지방자치단체 민간위탁의 주요한 법적 근거는 각 지방자치단체의민간위탁 조례이나, 같은 조례 내에서도 용어가 혼선되어 사용되거나 재위탁, 재계약 등의 용어가 명확하게 정의되어 있지 않고, 수탁자의 행위를 처분 등으로 오해할 수 있도록 하는 일부 조항들이 있어 개정이 필요한 것으로 보았다.
또한, 민간위탁에 관하여 「공유재산 및 물품 관리법」및 「지방자치법」이 모두 그 근거가 될 수 있음에 따라 위탁기간의 문제, 위탁에 따른 비용의 징수 문제 등과 관련하여 법령 간에 충돌이 있는 것으로 볼 여지가 있다. 예를 들어, 「공유재산 및 물품 관리법」에 따른 관리위탁의 경우 제3자에 대하여 징수할 이용료를 위탁자(지방자치단체)의 승인을 얻어 수탁자가 정할 수 있으나, 「지방자치법」에서는 이를 조례로 정하도록 하고 있어
법령 적용에 의문이 생길 수 있는바, 이러한 경우에 가능한 해석론과 법령적용의 기준 등을 살펴보고, 법령적용상의 혼란을 줄일 수 있도록 연구자의 의견을 제시하였다.
다음으로, 지방자치단체의 권한 배분과 상호균형 및 견제의 원리에 따라 집행부는 행정사무를 구체적으로 집행할 권한을 갖고, 지방의회는 일정 범위에서 이를 견제할 수 있는 권한을 갖게 되는데, 민간위탁에 관한 지방의회의 동의권한이 어디에까지 미치는지가 문제된다. 이에 대해서 본 연구에서는 민간위탁 여부에 관한 지방의회의 동의는 적법하다고 보았으나, 구체적인 수탁자 선정에 대한 동의권 행사나 기간갱신에 대한 동의, 구체적 수탁자와 위탁계약 해지 시의 동의 등은 타당하지 않다고 보았다.
본 연구에서는 위와 같은 민간위탁 관련 법령의 제 논점을 정리함으로써 각 지방자치단체의 민간위탁 기본조례의 입법방향을 제시하고, 법령 간에 조화로운 적용을 모색할 수 있는 해석기준을 제시하여 민간위탁 제도의 실제 운용에 있어 도움이 될 수 있도록 하였다. 1998년 본격적으로 민간위탁 제도를 도입한 이래 15년이 지난 지금, 민간위탁의 활성화 방안에 치우쳤던 초기의 논의를 뛰어 넘어 이제는 민간위탁 제도를 현실에서 제대로 그리고 합리적으로 운영하는 방안에 더욱 중점을 두어야 할 것으로 보이는바, 이에 따라 민간위탁의 운용 근거가 되는 법령 및 자치법규에 대한 관심이 어느 때보다도 필요하다고 할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 2
• 1. 연구의 범위 2
• 2. 연구의 방법 3
• 제2장 민간위탁의 의의와 관련 법제 5
• 제1절 민간위탁의 등장배경 5
• 제2절 민간위탁의 의의 6
• 1. 민간위탁의 개념 6
• 2. 민간위탁의 유형 8
• 3. 민간위탁의 유사개념 10
• 제3절 민간위탁의 범위 15
• 1. ‘민간’의 의미 및 연구의 범위 15
• 2. 민간위탁의 범위 또는 대상 16
• 1) 법령에 규정된 민간위탁 대상 업무의 기준 17
• 2) ‘국민의 권리의무와 직접 관계되지 않는 사무’에 대한 논의 24
• 3) 민간위탁의 범위 기준설정에 대한 소고 28
• 4) 관련쟁점 Ⅰ : 수탁자와 「행정심판법」상 피청구인의 의미 30
• 5) 관련 쟁점 Ⅱ : 공권력적 행위의 민간위탁 논의 사례 31
• (1) 불법 주정차 차량의 단속 업무 31
• (2) 지방세체납징수에 대한 민간위탁 논의 33
• (3) 호객행위ㆍ노점상 단속행위의 민간위탁 가능 여부 34
• 제4절 민간위탁 관련 법제 35
• 1. 법ㆍ제도적 근거의 필요성 35
• 2. 우리나라 민간위탁 법규 체계 36
• 1) 중앙행정기관의 민간위탁 법규체계 36
• 2) 지방자치단체의 민간위탁 법규체계 39
• 3. 「공유재산 및 물품관리법」과 「지방자치법」의 충돌 문제 42
• 제3장 지방자치단체의 민간위탁 기본조례와 그 법적 쟁점 43
• 제1절 지방자치단체 민간위탁의 일반 현황 43
• 1. 지방자치단체 일반 현황 43
• 2. 지방자치단체의 민간위탁 현황 44
• 3. 민간위탁의 추진 절차 45
• 제2절 지방자치단체 민간위탁 기본조례 현황 및 쟁점 분석 47
• 1. 지방자치단체 민간위탁 기본 조례의 명칭 등 47
• 2. 민간위탁 기본조례의 구성 및 쟁점 49
• 1) 목적규정 : 근거규정 설시 문제 49
• 2) 정의규정 : 수탁기관의 범위(공사ㆍ공단), 재위탁 정의 등 51
• 3) 적용범위 56
• 4) 민간위탁 대상사무의 기준 : 위탁대상 사무, 의회 동의 등 56
• 5) 수탁기관의 선정기준 : 조례에 수탁자격의 제한 규정 가능 여부 59
• 6) 민간위탁 관련 위원회 : 위원회 구성 65
• 7) 수탁사무의 처리 및 책임의 소재 등 69
• 8) 협약체결 : 계약 해지사유 명시의 필요성 여부 70
• 9) 지휘ㆍ감독 및 감사 : ‘처분’ 용어 사용의 타당성 여부 72
• 10) 이의신청 : 이의신청의 성격 및 행정심판과의 구별 74
• 제4장 민간위탁의 기간 및 기간갱신에 관한 논의 81
• 제1절 문제의 소재 및 기존 연구에서의 논의 81
• 1. 문제의 소재 81
• 2. 민간위탁 기간에 관한 기존 연구 82
• 제2절 민간위탁 기간에 대한 규정 현황 84
• 1. 국가법령에 나타난 지방자치단체 민간위탁의 기간 84
• 1) 공유재산법 및 같은 법 시행령 85
• 2) 「지방자치법」 87
• 3) 「사회복지사업법 시행규칙」등 개별법 88
• 2. 지방자치단체 조례에 나타난 민간위탁 기간 89
• 1) 조례의 위탁기간 규정 현황 89
• 2) 기간 갱신사항 규정 여부 91
• 제3절 위탁기간에 관한 법령간 적용 관계 93
• 1. 문제의 소재 93
• 2. 공유재산의 위탁인 경우 조례에 규정할 수 있는 기간의 범위 94
• 3. 공유재산법 및 「지방자치법」상 위탁기간의 적용 문제 95
• 1) 문제의 발단 95
• 2) 공유재산법 및 「지방자치법」상 위탁기간의 적용 문제 96
• 3) 민간위탁 기간에 관한 조례 규정 방향 97
• 4. 공유재산법 및 「사회복지사업법」상 위탁기간의 적용 문제 100
• 제4절 위탁기간 갱신 규정의 가능 여부 101
• 1. 문제의 소재 101
• 2. 개별 법령에 기간 갱신의 근거규정이 있는 경우 101
• 3. 공유재산법에 따른 갱신 가능 여부 102
• 4. 「지방자치법」에 따른 갱신 가능 여부 102
• 제5절 위탁기간 갱신에 관한 용어 정리 104
• 1. 민간위탁 조례상 갱신 관련 용어의 사용 현황 104
• 1) 법령상의 용어 사용례 104
• 2) 조례상의 용어 사용례 104
• 3) 용어 구분의 참고 조례 105
• 2. 용어정리의 기본방향 107
• 제5장 민간위탁에 관한 지방의회 동의규정의 적법성 문제 110
• 제1절 민간위탁 업무의 집행에 대한 지방의회의 견제 장치 110
• 제2절 민간위탁 여부에 관한 지방의회 동의의 적법성 문제 110
• 1. 지방의회 동의 규정 현황 110
• 2. 지방의회 동의 규정의 적법성 문제 113
• 3. 관련문제 : 조례상 동의규정의 사무 구분 문제 119
• 1) 문제의 소재 119
• 2) 기관위임사무의 민간위탁시 의회 승인 규정의 타당성 여부 121
• 제3절 수탁자 선정에 대한 지방의회 동의의 적법성 문제 122
• 1. 문제의 소재 : 지방의회 동의대상의 구별 122
• 2. 수탁자선정에 대한 의회 동의의 적법성 123
• 제4절 위탁기간의 갱신에 대한 지방의회 동의의 적법성 문제 128
• 1. 의회동의의 유효 기간에 관한 문제 128
• 2. 위탁기간의 갱신에 대한 동의의 타당성 여부 130
• 1) 갱신에 관한 동의의 필요성 130
• 2) 판례 등의 태도 및 기존 조례의 입안 상황 132
• 3. 위탁기간 만료 후 새로운 수탁자 선정시 동의 필요 문제 138
• 제5절 민간위탁의 해지시 지방의회 동의의 적법성 문제 142
• 1. 문제의 소재 142
• 2. 지방의회 동의의 필요성 여부 143
• 제6장 민간위탁의 비용 관계(사용료 등)에 관한 검토 146
• 제1절 문제의 소재 146
• 제2절 공유재산법상 ‘사용ㆍ수익허가’ 및 ‘관리위탁’ 규정의 혼선 147
• 1. 문제의 예시 147
• 2. 법적 성격에 대한 판단 148
• 1) 위탁관계 판단의 기준 : '실질‘ 148
• 2) 위탁관계의 실질에 따라 법적 성격을 판단한 사례 149
• 제3절 「지방자치법」과 공유재산법 간의 관계 151
• 1. 문제의 소재 151
• 2. 3주체간 비용 관계 : 지방자치법과 공유재산법 153
• 3. 3주체간 비용 관계 : 공유재산법 내부 155
• 제7장 결론 159
• 참고문헌 162
• 부록 165
• 1. 광주광역시 사무의 민간위탁 조례 166
• 2. 위탁계약서 예시 Ⅰ : 대구광역시 170
• 3. 위탁계약서 예시 Ⅱ : 대전광역시 172