규제개혁의 실효성 제고를 위한 법제 개선방안 연구 = A Study on Improving Legal System of Korea for the Better Performance of Regulatory Reform

국문 초록 (Abstract)

규제개혁의 실효성 제고를 위한 법제 개선방안 연구

A Study on Improving Legal System of Korea
for the Better Performance of Regulatory Reform

국제법무학과 강은봉
지도교수 이학춘․최도석

규제개혁은 1990년대부터 각국의 중요한 정책과제로 인식되어 세계적 흐름으로 자리 잡고 있으며, 우리나라도 1997년 행정규제기본법을 제정한 이래 역대 정부가 이를 핵심 국정과제로 삼아 추진해 왔다. 그러나 그 성과는 아직 만족스러운 수준에 이르지 못하였으며, 그 주된 이유로서 규제개혁 추진체계상의 여러 문제점이 지적되고 있다. 이 연구는 규제개혁의 실효성을 제고하기 위하여, 규제개혁 추진의 근간이 되는 법제의 문제점을 분석하고 구체적 개선방안을 모색하는 것을 목적으로 한다.

현행 법제의 주요 문제점은 다음과 같다. 첫째, 행정규제기본법은 국가안보·형사(刑事)·조세 등 특정 분야를 이 법의 적용 대상에서 일괄적으로 제외하고 있으나, 이는 전형적인 침익적(侵益的) 행정작용이 이루어지는 분야라는 점에서 재검토되어야 한다. 둘째, 행정규제기본법은 불가피한 경우 고시(告示) 등 행정규칙의 형태로 규제를 신설할 수 있도록 허용함으로써 ‘행정규칙으로의 도피’ 현상이 광범위하게 나타나고 있는 바, 이는 규제법정주의 원칙에 어긋날 뿐 아니라 법률과 법규명령으로써만 국민의 권리 제한을 허용한 헌법상의 원칙에도 위배된다. 셋째, 정부제출 법안과 달리 의원입법안에 대하여는 규제심사제도가 마련되지 않음으로 인하여 최근에는 약 80%의 규제가 이를 통해 여과 없이 신설되고 있는 바, 이는 범국가적 규제개혁 추진체계의 중대한 허점이다. 넷째, 정부 규제개혁 추진의 최상위 기구인 규제개혁위원회의 법적 지위와 체계가 불안정하여 그 역할의 실효성이 문제시되고 있다. 다섯째, 한 국가의 ‘총체적 규제관리’는 행정부와 함께 의회 및 사법부가 각기 규제개혁의 한 축을 담당함으로써 가능해질 것이나, 이에 대한 우리 국회와 법원의 역할과 기여는 매우 미흡한 실정이다.

본 연구는 이러한 문제점들의 실태와 심각성을 실증적 자료 분석을 통해 확인하였다. 이를 위해 행정규제기본법 제정 당시부터 제기되었던 여러 논란, ‘행정규칙에 의한 규제’ 급증의 양상, 행정규제기본법의 일부 조문에 대한 위헌성 논쟁, 헌법재판소가 위헌으로 판결한 규제법령들의 내용, 일부 국회의원들이 제18대 국회에 제출했던 국회법 개정안, 그리고 전경련 등 경제계의 다양한 지적과 정책제안 등을 검토·분석하였다.

아울러, 이러한 문제점의 해소와 규제개혁의 실효성 제고를 위한 대안의 모색에 참고하기 위하여 행정규제기본법이 사실상 계수하였던 미국과 영국의 규제개혁 법제를 비교·분석하였다. 미국·영국 법제의 가장 두드러진 특징은 의회가 범국가적 규제개혁을 주도하면서 행정부의 자의적인 규제 제정을 엄격하게 통제하고 있다는 점이다. 또한, 사법부도 규제법령에 대한 일상적인 사법심사를 통해 범국가적인 규제개혁 추진체계상에서 중요한 역할을 수행한다. 미국과 영국은 이에 기초하여 행정·입법·사법부의 상호 견제와 협력 속에서 ‘총체적 규제관리 시스템’을 구축·운영하고 있다.

본 연구는 구체적인 법제개선의 추진을 위하여 다음의 세 가지 기준과 세부 방안을 제시하였다. 첫째는 규제개혁체계상의 사각지대 해소이다. 무엇보다 행정규제기본법의 적용이 제외되는 법령과 사무의 범위를 합리적으로 축소해야 한다. 아울러 국회법을 개정하여 의원입법에 대한 규제심사제도를 도입하고 전담 수행기구도 설치해야 한다. 둘째는 규제법정주의 원칙의 실질적 구현이다. 행정규칙에 의한 규제 신설을 금지 또는 억제함으로써 ‘행정규칙으로의 도피’ 현상을 시정하고, 행정기관이 아닌 자에 대한 규제집행 위임을 제한하여 규제기관의 책임성을 제고해야 한다. 셋째는 규제개혁 담당기구의 실효성 제고이다. 규제개혁위원회는 비상임 민간위원 위주로 구성된 민관합동위원회로서, 그 법적 지위가 사실상 일반적인 자문위원회 수준에 불과하여 규제심사의 결과에 대한 행정기관의 순응 확보 면에서 제약이 따르므로, 이를 공식 행정기관으로 격상·재편함으로써 규제개혁 추진의 집행력과 책임성을 제고해야 한다. 이와 함께 국회에 상설 규제개혁특별위원회를 설치하여 정부의 규제개혁 추진을 감독·지원토록 하고, 정부의 행정입법에 대한 각 상임위원회의 통제 기능도 강화하여 행정기관의 자의적인 규제입법을 상시적으로 감시·통제하는 체계를 구축해야 한다.

이러한 규제관리 시스템의 개선은 행정규제기본법·국회법·정부조직법 등 관련 법제의 개선을 통해 구체화되어야 한다. 이를 위해서는 우선 정부가 중심이 되어 산·관·학(産·官·學) 각 분야에서 제기된 논점들을 협의 및 정리하는 작업을 수행하고 국회가 이를 바탕으로 관련 법제를 제·개정하는 입법 조치를 강구하는 방안이 바람직할 것이다.

주요어 : 규제개혁 법제, 행정규제기본법, 규제개혁위원회, 규제법정주의, 총체적 규제관리, 행정규칙으로의 도피, 행정입법에 대한 통제

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 연구의 목적 1
• 2. 연구의 범위 및 방법 3
• 가. 연구의 범위 3
• 나. 연구의 방법 8
• Ⅱ. 규제 및 규제개혁의 이론적 배경 11
• 1. 규제의 의의 11
• 가. 규제의 일반적 개념 11
• 나. 규제의 실증적 개념 13
• 다. 규제의 법적 형식 17
• 2. 규제의 원칙 18
• 가. 규제법정주의 18
• 나. ‘바람직한 규제’의 원칙 19
• 3. 규제개혁의 의의와 연혁 22
• 가. 규제개혁의 개념 정의 22
• 나. 규제개혁 추진의 연혁 24
• 4. 규제개혁의 추진체계 29
• 가. 추진체계의 구성 요소 29
• 나. 규제개혁 법제 30
• 다. 규제개혁 담당기구 30
• 라. 규제개혁의 추진 수단 32
• 마. 규제에 대한 외부통제 39
• 5. 소결 : 규제개혁체계와 총체적 규제관리 41
• Ⅲ. 행정규제기본법의 주요 내용과 문제점 43
• 1. 규제개혁 입법의 연혁 43
• 2. 행정규제기본법의 체계 및 주요 내용 44
• 가. 개관 44
• 나. 규제의 정의 및 적용 범위 47
• 다. 규제심사 및 정비의 절차와 수단 49
• 라. 규제개혁위원회 56
• 마. 소결 57
• 3. 행정규제기본법의 한계와 문제점 58
• 가. 입법 당시의 논의 사항 58
• 나. ‘규제의 주체’ 문제 61
• 다. ‘적용대상 법령’의 문제 62
• 라. ‘행정규칙에 의한 규제’의 문제 65
• 마. 소결 80
• 4. 규제개혁위원회의 지위 및 권한에 관한 문제점 81
• 가. 입법 당시의 논의 사항 81
• 나. 규제개혁위원회의 지위 및 권한의 한계 82
• 다. 위원의 지위 및 사무국의 문제 85
• 라. 소결 87
• Ⅳ. 국회 및 사법부의 규제통제 역할과 한계 89
• 1. 개 요 89
• 가. 국회·법원·헌법재판소의 규칙제정권 89
• 나. 규제에 대한 입법·사법적 통제의 의의 90
• 2. 국회의 규제 제정 절차 및 통제체계의 문제점 92
• 가. 입법절차상 규제심사 법제의 불비(不備) 92
• 나. 규제개혁에 관한 지원체제 미비 97
• 다. 행정입법에 대한 통제의 실효성 결여 98
• 라. 소결 100
• 3. 헌법재판소에 의한 규제통제의 현황과 시사점 101
• 가. 행정부에 대한 법원과 헌법재판소의 통제 101
• 나. 헌법재판소에 의한 규제 통제의 개념 102
• 다. 위헌법령심판을 받은 법령의 분석 105
• 라. 소결 120
• Ⅴ. 미국·영국의 규제개혁 법제와 시사점 122
• 1. 개 요 122
• 가. 외국사례 선정의 기준 122
• 나. 비교연구의 범위와 방법 126
• 2. 미국의 규제개혁 법제 127
• 가. 미국 규제개혁 법제의 특징 127
• 나. 행정절차법(APA) 131
• 다. 대통령명령(EO) 12866호 134
• 라. 의회의 규제통제 법제 145
• 마. 사법부의 규제통제 150
• 3. 영국의 규제개혁 법제 157
• 가. 영국 규제개혁 법제의 특징 157
• 나. 행정부의 규제개혁 법제 161
• 다. 의회의 규제통제 법제 172
• 라. 사법부의 규제통제 179
• 4. 한국·미국·영국 법제의 비교 및 시사점 180
• 가. 기본 법제 비교 180
• 나. 규제개혁 담당기구 비교 182
• 다. 입법부와 사법부의 역할 비교 183
• 라. 시사점 185
• Ⅵ. 우리나라 규제개혁 법제의 개선방안 189
• 1. 개선방안 도출의 기준 189
• 2. 규제개혁체계상의 사각지대 해소 190
• 가. ‘행정규제기본법 적용제외’ 범위의 축소 190
• 3. 규제법정주의 원칙의 실질적 구현 197
• 가. 행정규칙에 의한 규제 제정의 금지 또는 억제 197
• 나. 행정기관이 아닌 자에 의한 규제집행의 제한 203
• 4. 규제개혁 담당기구의 실효성 제고 205
• 가. 정부 담당기구의 재편(행정기관화) 205
• 나. 국회 규제개혁특별위원회 설치 210
• 다. 국회의 행정입법 통제 강화 213
• Ⅶ. 결 론 216
• 1. 요 약 216
• 2. 법제 개선방안의 실현을 위한 제안 218
• 가. 추진의 주체 218
• 나. 추진의 로드맵 219
• 부 록
• 참고문헌
• Abstract